公务员录用制度法律问题研究

庞嘉琪

摘要：就业稳定性常作为就业的重要考量因素，公务员由于其超强的稳定性，受到毕业生的青睐。自公务员录用制度建立以来，经过不断改革、完善，该项制度已成为公务员队伍输送了大量人才。但总体上的优势，并不能否认存在的诸如合法性缺失、授权过大等问题。提出合理策略解决这些问题，有利于完善公务员录用制度，也是公平公正录用公务员的重要保障。

一、公务员录用制度的现状

目前进入公务员队伍有调任和录用两种方式，根据《公务员调任规定》第二条：调任是指国有企业、高等院校、科研院所以及其他参照公务员法管理的事业单位中从事公务的人员调入机关担任领导层次或者四级调研员以上及其他层次的职级。而公务员录用仅仅针对各级机关录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员。

公务员作为国家的管理人员，在国家治理体系中担当着非常重要的角色，公务员录用工作对把控公务员队伍质量意义非凡，对国家治理体系及治理能力现代化有积极意义。经过多次变革，公务员录用形成了公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法、明确了严格的执行程序、规定了负责公务员录用工作的管理机构、设置了合理的违纪及监督制度，为公务员队伍输送了大量人才。

二、公务员录用制度存在的问题及原因

（一）公务员录用制度存在的问题

1.义务性规定较多，救济程序缺失

救济制度缺失，考生的合法权益在受到非法侵害时需要相应的救济制度加以保障，否则权利的存在形同虚设。在“张先著诉芜湖市人事局取消公务员考试资格案”中 ，芜湖市新芜区人民法院对张先著诉芜湖市人事局公务员招考行政录用决定案作出一审判决，确认被告芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出的具体行政行为，即取消原告张先著进入考核程序资格主要证据不足。法院同时认为，去年的公务员招考工作已结束，原告报考的位置已被别人顶替，因此对原告要求被录用至相应职位的请求不予支持。判决结果显示有问题的是人事局，那既然错了，就应该追究责任，为什么却又不支持原告的诉讼请求呢？一方面，为降低公务员队伍人员流动对工作进度的影响，公务员录用程序的起止时间点和存续期间均有着较为固定的规划，而其中个别考生的权益纠纷并不会在整体上影响制度运行的节奏，若考生的合法权益不能在不干涉考生参与后续环节的基础上得到保障，那么这样的救济方式就毫无意义。另一方面，考生在公务员录用中最大的权益在于实现求职的目的，若该权益受到非法损害，其损失往往无法通过一般手段轻易弥补。

2.下位法违反上位法规定

根据《立法法》规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《公务员录用规定》是公务员录用过程中管理机构最直接应用的法律规范，效力属于部门规章，但该规定中存在部分内容与上位法《公务员法》规定存在冲突。《公务员录用规定》第十七条规定了报考公务员的资格条件，其中有第二项：年龄为十八周岁以上，三十五周岁以下;第七项：具有大学专科以上文化程度;第九项：法律、法规规定的其他條件。但根据《公务员法》第十三条规定，三十五周岁以下、大学专科以上文化程度、法规规定的其他条件这三项内容属于增设条款，限制报考人员年龄在35周岁以下的条款出自人事部制定的《公务员录用规定》。

首先，在公务员考录年龄的规定中，我国《公务员法》只规定了 18周岁以上，表明《公务员法》规定的报考公务员的权利主体范围包含18周岁以上的所有年龄段。而《录用规定》增设的35周岁年龄上限，将报考公务员的权利主体范围缩小至18周岁至35周岁之间。根据最高人民法院形成的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围属于下位法“抵触”上位法的情形之一。因此，35周岁上限的规章是对上位法《公务员法》的抵触。

其次，我国宪法第二条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务。这就意味着我国公民具有参与公共事务担任公职的权利。而报考公务员则是管理国家和社会事务的重要途径之一，因此，限制公民报考公务员的权利即限制公民的政治权利。而根据《立法法》，对公民政治权利的剥夺必须制定法律，并且不得授权国务院制定行政法规。《录用规定》仅是部门规章，无权力限制公民的政治权利。所以，35周岁上限的规章实际上也是对《立法法》的抵触。

因此，35周岁的年龄上限设定损害了部分群体在就业领域的合法权利，即使这部分群体可以通过调任等其他方式进入公务员队伍，但并不代表可以剥夺其考录的权利。这项规定实质上违反了平等原则，也侵犯了个人权利，属于年龄歧视的行为，缺乏合法性的基础与来源。

3.“兜底条款”较多

“兜底条款”留下的弹性空间，赋予了执法者一定的自由裁量权，但同时由于它本身的模糊性和不确 定性，也容易带来自由裁量权的滥用。因此，对“兜底条款”的适用，司法实践中限制得十分严格，主要 是为了避免执法者的任意适用造成法律权威被削弱和民众法律信仰的降低。

针对《公务员录用规定》第二十五条：有下列情形之一的，可以简化程序或者采用其他测评办法：（四）省级以上公务员主管部门规定的其他情形。这一条给予省级公务员管理机构较大的权限去制定其他的测评办法，对于解决部分领域历史遗留问题有积极作用，但另一方面也造成了公平问题。以民航公安移交地方举例，民航公安原属于各机场公司下属部门，人事及财政都由机场公司负责。在国家推行民航公安移交地方改革工作之后，民航公安由企业员工身份转变为国家公务员，而根据省公务员管理部门的文件要求，只需通过内部考试即可完成身份转变，这就给进入公务员队伍留下了可操作的空间，影响了公平竞争。

行政机关通过自由裁量适用“兜底条款”时，应与同条款中已经明确列举的情形相联系， 参照同条款已经明确列举的情形所设置的标准，来确定能否适用“兜底条款”。适用“兜底条款”的情形，应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性。

（二）公务员录用制度存在问题的原因

我国区域发展存在一定程度的不均衡，因而各地的社会发展差异使得中央立法难免会统筹兼顾不同地方协调发展的需要，很难做到“对症下药”抑或难以顾及复杂多变的地方事务因此相较于地方立法，中央立法对于社会现实的滞后程度更高，难以做出及时回应和调整，即使调整也可能进程缓慢。

目前，公务员录用考试主要有国家公务员考试、省公务员考试两种渠道。国家公务员由中央负担财政和人事管理，省公务员由地方负担财政和人事管理，由于存在发展程度不均的客观情况，中央立法无法完全适应各地方的公务员录用工作需求，法律具有滞后性，这就给了地方根据实际情况制定规章、规范性文件的空间，由此来保证各地公务员录用工作的顺利进行。

三、完善公务员录用制度策略

（一）完善公务员录用法律体系

首先，《公务员法》进行修订后，已形成的较为完备的公务员录用原则性规定，作为下位法的法规、规章应当严格循序上位法所设定的范围。第二，针对于公务员录用规章制度中义务性条款多、权利性条款少缺乏救济渠道的情况，应当进行充分的调研论证，在国家层面形成统一的救济程序，由各省级公务员管理部门制定相应的实施细则，既要做到相对人可以反对、又要做到反对上依然有效的救济制度加以保障。要提高行政效率，在不干涉考生參与后续环节的基础上得到保障，最大程度减少相对人的损失。第三，严格遵守法律修订程序，部门规章属于政府部门行使立法权的行为，《公务员录用规定》属于部门规章，严格意义上讲党的机构无权对其做出直接修改，在人事部撤销后应当由承接其职能的部位进行修订。第四，减少兜底条款，兜底条款在给予行政机关便利的同时，在一定程度上有可能会造成更大的危害。

（二）加强监督

公务员作为国家的工作人员，其工作涉及到社会的方方面面，对其进行管理自然是党领导的重中之重。因此，在公务员法中自然要突出党管干部的原则，加强党对公务员录用工作的监督。所有涉及公务员录用工作的决定，必须经党组织研究讨论后统一发布。其次，由公务员管理部门牵头，由人社部门、财政部门、监察机关、司法机关、专家学者组成的录用监管委员会，给予其广泛的监督权。坚持考试录用监督巡视员制度，负责对整个录用过程的监督和记录，负责对考生申诉事项进行高效集中处理，最大程度维护考生合法权益。最后，上级公务员管理部门应当加强对下级公务员管理部门的监督，下级部门制定的规范性文件应当审核后报上级管理部门备案，上级公务员管理部门应当定期审核下级部门制定规范性文件，对不合适的规定应当及时撤销。