容错情形的精准化界定及其法治化路径——基于地方性党内法规的研究

刘 畅，谢汶兵

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

党的十八大以来，中央多次提出要“健全激励机制和容错纠错机制”，“完善担当作为的激励机制”[1]；党的二十大强调，“要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，激励干部敢于担当、积极作为”[2]。建立健全容错纠错机制将有力增强监督的严肃性、协同性、有效性，既是坚持和完善党和国家监督体系的重要内容[3]，亦是强化干部责任担当和推进责任政治建设的重要一环[4]。容错免责机制主要包括四个关键性问题：容什么错、容谁的错、谁来容错、怎么容错。其中，“容什么错”是容错免责发起的因由，实质上是“容错情形”的界定问题，即哪些“错”是可以被宽容、被免责的。在此意义上，容错情形的界定是容错免责机制构建的基础和起点。容错情形的界定是否科学、精准，决定着容错免责的边界是否科学、合理，是构建容错免责机制的关键要素和基本路径。容错情形的精准化界定旨在破解“可容”与“不容”这一实践难题，不仅对于增强容错免责机制的针对性具有基础性意义[5]，也有助于明晰“容错”与“问责”之间的界限，既可以防止问责过度导致不作为，也可以防止容错免责工作中形成“庇护性”腐败。因此，容错免责机制的建立健全和有效实施应当建立在精准界定容错情形的基础之上。

一、容错情形界定的总体状况

党的十八大以来，根据全面推进依法治国和依规管党治党的总体部署，党中央加快推进党内法规制度建设[6]。目前，中央层面出台的党内法规、政策文件或规范性文本中，对“容错情形”进行界定的主要是2018年5月中共中央印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》)和2019年9月中共中央印发的《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)。《意见》首次对构建和实施容错免责机制提出了总体要求，其中“三个区分开来”原则实际上是关于“容错情形”的原则性规定，即“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，为推动发展的无意过失”[7]。《问责条例》第十七条根据 “三个区分开来”原则，规定了不予问责或者免予问责的情形条款，包括“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失等情形”[8]138-139。这两份文件是建立容错免责机制的总体性、基础性规定，对于容错情形作出了原则性、指导性规定，但总体而言相对抽象和模糊。

事实上，自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“宽容改革失误”[9]以来，各省、市、县的党委和政府，以及一些党政职能部门、人民团体、国有企业和事业单位，都已经开始探索并陆续出台了一些关于容错免责的规范性文件。《意见》印发之后，地方按照中央要求和部署积极开展容错免责机制改革试点工作，相关政策文件的数量也呈现出“爆炸式”增长，呈现出一种中央顶层设计与地方创新统合发展的纵向治理形态[10]。在此过程中，如何准确理解容错免责的精髓、精准界定容错情形成为地方实践的重点与难点，各地在地方性党内法规制定和具体操作上各具特色，但也存在明显差异。截至2021年底，陕西、宁夏、江苏、山东、广西、甘肃、湖南、新疆、江西、吉林、北京以及云南等12个省级党委制定并颁布了关于容错免责的地方性党内法规。基于对各地已经颁行的政策文件的权威性、规范性、稳定性和典型性的考虑，本文聚焦地方性党内法规，选取了上述12个省、自治区、直辖市颁行的容错免责党内法规作为研究对象，旨在呈现现有地方性党内法规对于容错情形的界定现状，分析容错情形精准化界定的影响因素，探讨容错情形精准化界定及其法治化路径。

各地界定容错情形既存在共性，也具有差异性。共性主要表现为两点：一是容错情形界定的表述方式具有共性。各地关于容错情形的表述方式都采用了“事务领域+行为方式+行为结果”的结构。其中，“事务领域”指干部负责和承担的工作事项，如改革项目、创新项目、重大项目、重点工作、急难险重任务等；“行为方式”指干部在相应事务领域内的具体作为，如落实决策部署、积极推进改革或创新、主动揽责涉险、积极担当作为等；“行为结果”指干部在具体事务中因相关行为方式而导致的行为后果，如失误错误、未达到预期效果、引发一定矛盾、造成一定损失等。二是容错情形界定的分类方式具有共性。各地界定容错情形大致可以分为两类：第一类是改革创新类，包括供给侧结构性改革、体制机制创新等；第二类是非改革创新类，或者称为尽职担当类，如推动重大项目和重点工作、处理突发事件或执行其他急难险重任务等。总体而言，各地容错情形的界定基本都参照了《问责条例》中不予问责或免予问责情形的表述方式和分类方式，这在一定程度上保证了容错情形界定的统一性与权威性，为容错免责机制建设提供了基本准则与制度基础。

容错情形界定的差异性主要表现在四个方面。一是在凸显当地特色方面存在差异，反映出各地面临的形势与任务不同。例如，北京明确将在推进首都“四个中心”功能建设及其他当地重点工作、重大项目中出现的一定偏差或失误等情形，确立为当地的“可容情形”。二是容错纠错分章结构存在差异，反映出各地对于容错与纠错之间的关系理解不同。例如，山东和甘肃对容错与纠错的情形进行了较为详细的分章规定，具有较强的操作性；而广西、新疆、江西和北京的党内法规则将纠错与容错合章规定，对纠错情形规定得较为简略。三是关于负面清单的规定存在差异。有些省份对容错情形进行正面列举的同时，也对“不能容错情形”进行了列举或宏观规定。例如，新疆详细列举了包括“散布‘双泛’思想和极端宗教思想”在内的九种“不能容错情形”；北京也对不能容错情形作了宏观规定，包括违反政治纪律和政治规矩，为自己或者他人谋取不正当利益，造成重大责任事故、严重环境污染以及生态环境破坏，或者引发严重群体性事件，以及事后不积极整改纠错等情形。四是关于兜底条款的规定存在差异。为了保证容错情形的穷尽性和周延性，北京、陕西、新疆、山东、宁夏等设置了容错免责的兜底条款，其中，陕西、宁夏和新疆的规定是一种常规性表达——“其他符合容错情形的”；山东、北京的规定则突出了容错的特质——“其他失误错误，但工作效果总体上有利于推动经济社会发展，有利于维护国家、集体和人民利益的”。

二、容错情形界定的非精准化问题

总体而言，各地党内法规按照《意见》的相关规定，区分和界定了什么情形下可以容错、什么情形下不能容错，并结合地方实践过程中积累的宝贵经验，为中央出台全国性、专门性容错免责的规范性文本提供了较为丰富的决策依据。但是，各地容错免责的实践也反映出，容错情形的界定不够精准，仍显粗放，影响了容错免责机制法治化建设的科学性和合理性。

1.混淆容错情形与容错情形认定条件的关系

就各地容错免责党内法规的具体规定而言，没有准确区分容错情形和容错情形认定条件之间的差异是较为普遍的现象。一般而言，容错情形是指哪些事由可能被容错免责，即容错事由；而容错情形认定条件则是指容错免责事由出现后在什么条件下才可以被免责，它表明在容错免责机制建设中并不是出现容错事由就可以直接免责，而是需要附加相关条件作为认定容错免责的标准。在此意义上，容错情形与容错情形认定条件并不是一回事，二者具有明显差异。但是，有些省份在容错免责党内法规中规定的容错情形，实质上不是容错事由而是容错情形的认定条件或认定标准。例如，湖南省出台的《关于建立容错纠错机制、激励干部担当作为的办法(试行)》规定，容错应当科学把握以下情形，即一看主观动机，二看客观条件，三看程序方法，四看问题性质，五看后果影响，六看处置行为；《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》也指出容错情形一看问题性质，二看工作依据，三看主观动机，四看决策过程，五看履职取向，六看纠错态度。两省关于容错情形的“六看”规定实质上是评判改革创新中的失误、错误能否被容错免责的依据标准和把握尺度，并不是容错情形或容错事由本身。容错情形或容错事由解决的是“可容”与“不可容”的边界问题，“可容”是有条件的正面清单，亦即容错事由只是免责的必要条件而不是充分条件，是否免责还需要根据相应条件或标准来判断；而“不可容”则是无条件的负面清单，是不予免责的充分条件，出现该类情形则一定不能免责。应该说，科学界定“可容”与“不可容”一直是容错免责机制建设和实际操作中的难点，《意见》中抽象地描绘了容错情形的理想状态，各地在面对具体复杂的新事物新问题时，力图将理想状态具体化为实际的可操作条款或容错案例，从而在考量容错情形时纳入了干部是为公还是为私的动机因素，以及改革创新工作是否经过科学民主的决策程序、改革创新中的失误或错误的严重程度等客观因素，并提出“六看”等相关认定标准来明确政策界限、规范实施程序，具有积极探索的正面意义。但从根本上讲，容错情形与容错情形认定条件之间存在差异。有些省份将容错情形认定条件误认为是容错情形，或者未将容错情形与容错情形认定条件进行区分；还有些省份甚至没有以条款的形式规定容错情形。这些都表明地方性党内法规的规范性不够完备，在某种程度上会影响容错免责机制激励功能的有效发挥。

2.模糊容错免责与一般免责之间的区别

地方性党内法规在界定容错情形时主要参照和遵循的是《问责条例》中不予问责或免予问责情形的表述方式和分类方式。仔细分析这一条款，其实包括了两类免责情形：一是容错免责，适用于改革创新中的错误、失误，旨在鼓励干部勇于创新、担当作为，严格意义上即便有“错”也予以免责的“容错免责”，这与《意见》中建立容错免责机制的初衷相符合；二是一般免责，适用于日常工作领域，对履职尽责而未达到预期效果或者因不可抗力等因素造成的损失予以免责。这两类免责情形，在本质上具有较大差异，但总体而言，当前各地容错免责党内法规中几乎没有厘清一般免责与容错免责的区别。例如，陕西和新疆在容错免责情形中加入了三项规定：“一是因国家政策调整或上级党委和政府决策部署变化，工作未达到预期效果或造成影响和损失的；二是工作中因自然灾害等不可抗力因素，导致未达到预期效果或造成影响和损失的；三是按照事发当时法律、法规和有关规定，不应追究责任或可以从轻追究责任的”。(1)参见《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》，《新疆日报》(汉)2019年8月5日，第3版；《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》，《陕西日报》2018年12月6日，第4版。这三项规定本质上属于一般免责的范畴，即在决策实施中已经履职尽责，但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的情形。将一般免责情形纳入容错免责情形之中，容易导致容错免责情形成为无所不包的“大杂烩”，看似扩大了容错情形的范围，实际上有可能导致容错免责虚化，难以充分发挥容错免责机制的正向激励功能。

3.淡化容错情形界定的地方特色与针对性

综观12个省、自治区、直辖市的地方性党内法规，尽管关于容错情形的规定在条文数量和语言表述上存在差别，但是容错情形界定的趋同现象较为明显。各省份关于容错情形涉及的事务领域高度雷同，基本上都是落实中央或地方党委和政府决策部署、推进改革和体制机制创新、推动重大项目和重点工作、服务企业和群众、处置突发事件或执行其他急难险重任务、化解矛盾焦点、解决历史遗留问题、创造性开展工作等中出现的失误或错误等情形。在12省、自治区、直辖市的地方性党内法规中，仅有新疆和北京结合当地实际界定了容错情形，新疆突显出了贯彻落实新时代党的治疆方略特色，并抓住推进社会稳定和长治久安总目标中出现的突出问题进行容错；北京突出了首都“四个中心”功能建设任务，对重点工作、重大项目中出现的一定偏差或失误进行容错。容错情形的地方特色不足，必然导致地方实践的针对性不强，其原因主要有两方面：一是从主观认识层面上看，有些地方对中央推进容错免责、鼓励干部担当作为的精神实质领会不够深刻、不够到位，没有很好地总结各地全面从严治党的实际情况，存在照搬中央文件、“喊口号”式落实中央政策的情况，在某种程度上导致容错免责机制建设的政治宣示意味强、实际操作针对性差、实践效果弱等问题。二是从制度设计层面上看，制度设计应基于调查研究，而各地关于容错免责的调查研究明显不够充分。由于没有充分调查研究地方改革创新中的前沿问题或改革创新阵地存在的可容情形，没有深入调研干部群众对容错免责机制的看法，没有深入剖析“为官不为”的消极心理和行为，地方性容错免责党内法规也就很难将本地区本领域发展过程中的主要任务、主要矛盾和干部队伍的实际状况与容错免责机制有效结合，这必将导致容错情形界定缺乏地方特色与针对性，实践可操作性也不强。事实证明，各地启动容错免责的典型案例不多，有些省份的容错免责党内法规也没有在当地干部群众中引起较大反响与关注。

4.忽视容错情形兜底条款的潜在风险

党政问责制度建设的经验显示，仅通过正面列举的方式对问责情形进行规定难以解决问责情形可能存在的内容不周延和滞后于社会发展情势的问题。有鉴于此，各地在界定容错情形时多采用“正面列举+兜底条款”的现代立法技术，以求最大程度地克服正面列举方式的局限性和滞后性，从而增强容错情形内容规定的包容性和灵活性。作为一种常用的立法技术，兜底条款通常以“等”或“其他”等相对简洁的规定来调整复杂的社会关系。兜底条款兼具扩张性和限缩性，以类推原理为基本立法方法，由于兜底条款具有高度的概括性和不明确性，因而也一直饱受争议，批评者认为兜底条款规范意义的模糊性扩大了执法者的自由裁量权[11]，在我国一般立法中设置兜底条款的并不多，主要见于行政法、经济法、刑事诉讼法等几部部门法之中。各地容错免责党内法规中，也确实存在基于兜底条款的抽象性和模糊性而增大容错主体滥用自由裁量权的风险。例如，各地容错情形的兜底条款几乎都将“其他容错情形”列为容错情形之一，但如何解释“其他”都未作详细说明和阐释。在上位法尚未制定和地方试点初期，由于对兜底条款进行科学、客观的解释缺乏合法依据和遵循原则，导致在“可容”与“不可容”之间容易出现容错主体的主观判断错误，甚至为权力寻租提供空间。一方面，兜底条款的扩张性容易导致容错主体将本应问责的情形作容错处理，造成问责虚化；另一方面，兜底条款的限缩性容易导致容错主体因畏惧被问责而不敢启动容错免责机制，造成容错虚化。无论问责虚化还是容错虚化，都无法构建责任政治的完整性链条。因此，界定容错情形的兜底条款需要科学论证，既要考虑问责与容错之间的内在张力与机制衔接，也要从立法技术上对兜底条款进行规范解释。

5.割裂不能容错情形与问责情形的内在关联

正面清单与负面清单是问责制度建设的成功经验与做法，有学者也提出建立健全容错免责机制要拟定可容性错误的正面清单与不可容性错误的负面清单，并认为这是确定容错情形的重要方式[12]。新疆、北京等地的容错免责党内法规，用专门条款规定了“不能容错情形”。笔者认为，在容错免责党内法规中设定“不能容错情形”实质上是割裂了其与“问责情形”的内在关联，缺乏必要性和合理性。首先，问责与容错是“一币两面”的关系，二者既相互关联也互为界限。在责任政治的完整链条中，问责的终点是容错免责的起点，容错免责的终点则是问责的起点。在此意义上，“不能容错情形”本质上属于问责的范畴，“不能容错情形”与“容错情形”的关系实质是“问责情形”与“容错情形”的关系。其次，《问责条例》第七条已明确规定问责情形，包括党的领导弱化，党的政治建设抓得不实，党的纪律建设抓得不严，全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位，履行管理、监督职责不力，不作为、乱作为、慢作为、假作为等情形[8]134-136。这些规定已经完全涵盖了新疆、北京等地规定的“不能容错情形”，从立法技术层面而言，如果地方性法规不是对上位法的具体细化，则没有必要进行简单化的重复立法。再次，从法理角度看，“不能容错情形”亦称为“负面清单”，是一种禁止性规定，体现为“法无禁止皆可为”；而“容错情形”是“正面清单”，体现为“法无授权不可为”。地方性容错免责党内法规中除了规定“容错情形”之外是否需要规定“不能容错情形”，应该从中央建立容错免责机制的初衷加以分析。《意见》中“三个区分开来”原则体现出容错免责的“授权”性，即授权地方在实践中对符合容错情形的行为适用容错免责，而不是除了“不能容错情形”之外的行为皆可容错免责，授权式的正面清单模式更符合中央建立容错免责机制的精神实质。地方性党内法规中规定“不能容错情形”的主要原因，在于没有把握好问责与容错之间的相互关系，没有深入分析“不能容错情形”的合理性。

三、容错情形精准界定的法治化路径

国家治理现代化的核心标志之一是法治化[13]，容错免责机制法治化作为健全党和国家监督体系、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保障之一，影响着中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的有效性[14]。遵循法治原则、坚持和运用法治思维与法治方式，积极探索容错情形精准界定的法治化路径，对于建立健全容错免责机制具有十分重要的意义。

1.厘清容错情形与其认定条件的关系

精确区分容错情形和容错情形的认定条件的前提是厘清二者的概念内涵，进而准确把握二者相互关系。首先，容错情形是指哪些情形的“错误”可容，它是容错主体决定是否启动容错程序的依据，解决的是“是不是可容”的问题。《意见》指出“要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误、错误”，表明“改革创新”是容错免责的总体情形或基本要求。在全面深化改革中，行政体制改革处于核心位置，我们可以以政府及其干部为例来理解“改革创新中的失误、错误”，即“容错情形”。政府履职的事务范围涵盖政府主导、引领和组织实施的经济、政治、社会、文化等领域，履职方式则主要包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等。那么，容错情形就可以理解为，政府及其干部基于改革创新的需要，在经济、政治、社会、文化等领域，履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能的过程中出现的失误、错误。其次，认定条件是改革创新中的失误、错误能否获得容错处理的判断标准和评价尺度，解决的是“要不要容”和“该不该容的”的问题。这里体现的是容错实质性内容与程序性要求的紧密结合：从实质性内容讲，认定条件可以细化为指标体系，是容错情形认定的基础，一般包括问题性质、行为动机、行为心态、行为类别、行为过程、任务难度、时空条件、行为后果、纠错态度等方面[15]。从程序性上看，认定条件是容错程序启动后对容错对象的行为进行判定的标准，它不同于作为启动容错程序依据的容错情形，而是容错程序启动后的评价尺度，二者在程序上具有衔接性与连续性。再次，容错情形和容错情形的认定条件具有不同的制度功能。地方性党内法规所规定的容错情形，准确来讲只是一种“可能情形”，能否成为“确定情形、实然情形、实际情形”还有待容错主体根据容错情形的认定条件进行综合研判。在此意义上，容错情形与容错情形的认定条件是相互区别又密不可分的两大制度性要素，只有对容错情形及其认定条件作精准区分，既避免内容缺失又避免相互替代，才能为容错免责机制建设打下坚实基础。

2.区分容错免责与一般免责两类情形

只有准确把握和理解容错免责与一般免责各自的内涵及其二者之间的区别，才能科学合理设置容错情形，增强容错免责机制的可操作性，真正契合容错免责机制建立的初衷。因此，地方性党内法规在界定容错情形时，有必要对容错免责与一般免责作明确区分，避免将一般免责情形纳入容错免责情形的范畴。首先，要从理论层面准确理解容错免责与一般免责两种免责情形的内涵。容错免责和一般免责都是《问责条例》中规定的免责情形，同属于主观无过错类免责情形。虽然容错免责与一般免责的结果都是免责，但是二者存在本质差异：在适用范围上，容错免责适用于改革创新中的失误、错误，而一般免责则适用于干部履职尽责中因不可抗力或难以预见等情形而造成的损失，以及在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或保留意见的情形；在制度导向上，容错免责在于激励各级各类干部在新时代投身改革、敢于创新，而一般免责在于实现对干部的科学、有效管理；在价值功能上，容错免责旨在规范容错实践的开展和“容错权”[16]的行使，确保容错免责机制在法治轨道上有效运作，而一般免责旨在规范问责制度，体现权责一致、错责相当、分清责任的基本原则。其次，要在制度设计层面精准区分两种类型。一是不对容错免责情形作扩大解释，地方在制定容错免责党内法规时，应严格依据《问责条例》关于容错免责情形的界定，采用“事务领域+行为方式+行为结果”的模式对容错情形进行精细化分类，保证容错免责情形界定的规范性与明确性。二是及时修改和删除已经将一般免责情形纳入容错免责情形的规定，严格把握一般免责情形与容错免责情形的区分界限，在地方性党内法规中只保留容错免责条款的规定，突出容错免责的针对性和实效性，而一般免责条款作为问责制度的重要组成部分可以保留在《问责条例》之中，而《问责条例》也应该将容错免责条款独立成条，与一般免责条款并列。问责与容错是责任政治链条上的两个环节，责任政治建设完善到一定程度时，也可以统筹考虑党政问责与容错免责党内法规的一体推进，将党政问责和容错免责的制度内容有机融合在一部党内法规之中。

3.突出地方特色并保证容错情形的周延性

容错免责机制是直接与干部改革创新行为挂钩的操作指南，容错情形界定的精准性不仅体现在内容的科学性、规范性上，也应基于各地历史传统和资源禀赋、面临的治理任务、改革创新的前沿问题与实践领域、干部队伍的实际情况等差异性与复杂性，深入挖掘各地容错情形的要素特色，为当地落实容错免责工作提供有效的制度供给。首先，突出容错情形条款体例的特色性。各地界定容错情形时不应单纯追求条文数量，而应当以确定具体问题为界定容错情形的前提，形成具有逻辑性的条款体例安排，在立法体例上甚至可以结合当地改革创新中亟须解决的具体问题设置独立章、节等。其次，因地制宜挖掘容错情形的特色性。容错情形的特色离不开地方事务治理的特殊情境。例如，广东省“十四五”规划提出以深圳先行启动区建设为抓手，打造世界级重大科技基础建设集群，那么科技创新、重大产业发展平台建设势必成为科技基础建设集群的重点事务领域，可以相应考虑将为推进这些重点事务，履行行政审批、公共服务、市场监管等职能时出现的失误、错误纳入容错免责的情形之中。吉林省“十四五”规划提出建设“陆上三峡”工程、扩大“吉电南送”、撬动新能源装备制造业发展，可以相应考虑将推进新技术、新产业、新业态、新模式建设中出现的失误、错误纳入容错免责的情形之中。再次，将特色作为地方性党内法规立规质量评估的重要标准。一方面，地方性党内法规特色评估可以直接、动态地深入了解党内法规特色的表达程度，形成对当地容错免责机制的认识并提炼出地方特色评估标准，描绘当地容错免责机制的发展轮廓。另一方面，把特色作为衡量容错免责党内法规质量的评估标准，鼓励各地党委、组织部门和纪委监察机关以评估指标作为深挖地方特色的行动准则，避免出现照搬中央精神和“三个区分开来”原则的情况。最后，深入开展调研，积极发挥公民参与和专家资政的作用。通过系统、全面的考察和调研，准确了解和把握当地改革创新的真实情况，充分分析当地改革创新中出现的 “错位”“乱位”“缺位”，以及“为官不为”等问题的深层原因。以地方问题为导向，对症下药、靶向治疗，突出容错情形的针对性，广泛邀请专家、学者、干部和群众共同深入论证容错情形界定的针对性和可操作性，增强容错免责机制建设的科学性与民主性，提高公众对容错免责机制的理解力与支持度，并在实践中对容错情形作出定期优化和更新，不断推进制度完善，坚持精准施策、紧贴地方实际。

4.规范兜底条款的规定方式和解释规则

兜底条款意味着容错主体在判定容错情形上具有自由裁量权，但“责任政治不是消解自由裁量权，也不是完全‘限制’自由裁量权，而是‘控制’自由裁量权，用合适的方法既发挥自由裁量权的效用，又防止其滥用”[17]。不能因为“容错情形兜底条款可能导致容错主体滥用自由裁量权”就“一票否决”兜底条款的价值和功能，而应通过科学合理的制度设计来规范兜底条款及其具体适用，进而降低兜底条款被滥用的风险。首先，规范兜底条款的规定方式。兜底条款是一项与事例规定相结合适用的立法技术，事例规定具有前置引导兜底条款的作用，也直接影响兜底条款之兜底功能的发挥。因此，在设定兜底条款的条件时可以采用“典型事例+等或其他”的规范方式。例如，将高度概括的“其他容错情形”修改为“在服务基层工作中，为提高效能、方便群众，出现程序性瑕疵等其他容错情形”，就是通过典型事例的规范作用对兜底条款进行的条件限制。在制定地方性容错免责党内法规时应尽量避免增设不加条件限制的“绝对”兜底条款或“口袋罪”兜底条款[18]，从而解决兜底条款的模糊性弊病，有效防止容错主体在免责认定中随意地提供制度保护[19]。其次，完善兜底条款的解释规则。解释兜底条款追求的是法律法规在规范意义上的明确性，但是兜底条款的字面含义很难帮助容错主体获得确定答案，需要后续解释规定其适用范围。为此，可以引入适当参考标准或者同类事例对各类事项进行类型识别，其关键在于同质性分析。在解释兜底条款时可以从容错对象、事项属性、行为后果等方面参照容错情形进行比较，再遵循容错免责的目的进行解释，完善甄别比较过程。例如，兜底条款规定的容错对象、事项属性、行为后果是否与容错情形相符合，兜底条款是否服从容错免责机制的本质要求等。再次，对兜底条款的使用情况作定期总结，并适时对正面列举条款的制度内容进行更新和完善。兜底条款可以将改革创新中不断出现的可容新情况纳入容错免责机制之中，有助于增强容错免责机制的适应性与包容性。同时，在保持容错免责机制相对稳定的前提下，应定期对容错情形兜底条款的适用情况作总结提炼，进而对正面列举条款进行更新和完善，将能够通过正面列举的事项尽量列举周全，既可以提升正面列举条款的科学性、明确性，又可以合理限缩自由裁量权，降低兜底条款的潜在风险。

5.推进容错与问责的机制衔接和相互支撑

问责与容错作为健全党和国家监督体系、推进国家治理现代化的两种重要激励机制，分别旨在从消极责任与积极责任的角度构建结构完备、激励有效、奖惩适度的复合型干部管理机制[14]。问责的核心是对权力的控制、防止权力滥用[20]，但问责本身不能绝对化，应具有边界、范围和限度；容错是弥补问责自身弊端的新机制，但容错也要坚持道德高线、纪律红线和法律底线，不能将容错免责变成逃避责任的保护伞。实现二者机制衔接是完善党和国家监督体系的内在要求，而其前提条件之一是精准界定容错情形与不能容错情形。然而在实践中，问责制度建设与容错免责机制建设并不同步，在概念界定、标准设置、实践操作等方面存在着差异与模糊性理解，加之二者发展阶段不同、成熟稳定程度不同，二者之间的内在张力在某种程度上成为精准界定容错情形的理论壁垒和实践梗阻。破解这一问题应从如下几方面着手推进。首先，提升容错情形和问责情形设置的严谨性。坚持容错情形与问责情形分立设置原则，问责情形由专门问责条例来明确，容错情形由专门容错办法来规范，从形式上和结构上避免出现容错情形与问责情形相混淆的问题。其次，协同研究容错情形和问责情形的界定，避免二者的实质内容相冲突。一方面，在不触犯法律、党纪、道德三条“高压线”的前提下，应基于《问责条例》中明确规定的问责情形，科学界定容错情形；另一方面，积极适应新形势新情况新问题的要求，对容错情形和问责情形进行调整和优化，在责任政治的分析框架下推进问责与容错的合理均衡，凸显责任的制度功能[21]。再次，确保容错与问责在实践中实现协同和相互支撑。问责主体与容错主体往往具有同一性，也是实现问责与容错相互协同、相互支撑的行为主体，而行为主体的认知能力和主观判断直接影响容错免责机制的实施效果。因此，加强问责主体和容错主体对问责机制与容错免责机制相关的理论学习，并在实践中综合利用两类制度规定精准开展问责与容错免责工作，从而在完善党和国家监督体系、促进国家治理体系现代化的基础上将制度优势转化为治理效能。