论集体经济组织中的股份确认与计量规则*

◎刘康磊 王俊程

目 次

一、农村集体经济组织股份确认和计量中的现实困境

(一)集体经济组织中股份的法律内涵不明晰

(二)集体经济组织股份划分的权利主体、资产范围存在分歧

(三)集体经济组织的股权设置存在争议

(四)集体经济组织股份权能的实现难题及产权交易的限制

二、集体经济组织中股份确认的规则建构

(一)集体经济组织成员主体资格的确认规则

(二)集体经济组织资产范围的确认规则

(三)集体经济组织股份的设置方式和管理模式

三、集体经济组织中股份计量的规则进路

(一)集体经济组织股份的特点

(二)集体经济组织股份价值的测算方式

(三)集体经济组织股份价值计量的限制条件

四、集体经济组织股份确认与计量的法制构建

(一)有关集体经济组织股份确认的法律制度

(二)有关集体经济组织股份流转的法律制度

五、余论

随着农村集体产权制度改革逐步推进,作为制度改革的重要组成部分,集体资产股份合作制改革也在探索中不断前进。其中,对集体经济组织的股份进行折股量化是实现村集体成员共享农村发展收益的关键一步,其将有力保障集体成员定期取得股份分红的权利,从而增强村集体的发展活力,进一步提高村集体成员的收入水平。2020年11月4日,农业农村部印发了 《农村集体经济组织示范章程(试行)》(以下简称 《示范章程》),对集体资产经营和管理提出了指导性意见。但是,该 《示范章程》仅起到引导和宏观规范的作用,对于集体经济组织股份折股量化的具体规范,还存在缺漏。特别是对于集体经济组织中股份的确认原则、确认方式规定不明确,对未来集体经济组织中股份的转让、退出机制约定不健全。因此,如何构建完善的股份确认和计量规则,以满足当前集体经济组织折股量化后面临的实际问题,成为亟待解决的困难之一。尽管近年来,中央和各地方政府不断探索改革,尝试在实践层面上完善集体产权制度中的股份确认,但是在股份确认的法律内涵、具体措施以及股份价值计量的制度设计上,仍未形成一致意见。本文将从理论和实际出发,结合制度层面的规划和设计,为构建集体经济组织股份的确认和计量规则提供思路和建议,促进法律法规建设,从而加强对农村集体经济组织成员的权利的保护。

一、农村集体经济组织股份确认和计量中的现实困境

在农村集体经济组织折股量化的过程中,股份确认是计量股份价值的先决条件,股份价值的计量则为集体经济组织股份的流转提供了会计基础。但是根据各地实践和经验的总结来看,在集体经济组织股份合作制施行期间,出现了较多的问题,主要包括以下几个方面:

(一)集体经济组织中股份的法律内涵不明晰

为了确保集体经济组织成员能够按份享有集体经济组织收益,集体经济组织实行股份制改革势在必行。集体经济组织股份的本质是一种财产性权利,是对集体经济组织在经济活动中产生的利润进行合理分配的保证。但是集体经济组织中股份的法律内涵与商业企业中的股份并不完全相同,其在实现了集体组织经济利益按份分配的同时,还具有社会性的特质,应当保证集体经济组织成员继续对集体经济组织资产共同共有。然而在实践中,部分集体经济组织背离了法律精神,把集体经济组织股份制改革等同于集体经济组织成员对集体经济组织资产按份共有,〔1〕参见房绍坤:“深化农村集体产权制度改革的法治保障进路”,载 《求索》2020年第5期。“据笔者对部分地区农村集体产权制度改革试点的实地调研,多个试点单位将集体所有表述成共同共有,并进而将股份量化表述成按份共有。就法律意义而言,这种表述有分割集体资产的倾向。”这有悖于我国公有制的基本经济制度,也与宪法背道而驰。 《宪法》中明确规定了农村集体所有制经济是社会主义公有制的重要组成部分。〔2〕《宪法》第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”这是不可撼动、不可更改的。集体经济组织股份制改革不是要撼动农村集体所有制经济制度的地位,更不是对集体经济组织的资产进行分割。为了进一步巩固集体所有制的基础,2016年12月26日 《产权制度改革意见》中指出:在股份合作制改革过程中,必须牢牢坚持集体所有制的原则。〔3〕《产权制度改革意见》(四)中明确规定,“坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占”。尽管部分村集体组织在实践中没有区分股份合作制中的股份权利和资产所有权,但基于法律、政策的有关规定仍可以得出结论:股份合作制中的股份权利仅包含收益分配权,是一种单一性权利而非综合性权利。

(二)集体经济组织股份划分的权利主体、资产范围存在分歧

集体经济组织股份的确认必须对股权的权利主体、资产范围进行明晰、辨认边界,否则将造成权责不明、边界模糊的后果,对股权后续流转、抵押、担保和退出形成制度性障碍。

一方面,集体成员资格的确认是获得集体资产股权的前提。〔4〕参见许中缘、崔雪炜:“‘三权分置’视域下的农村集体经济组织法人”,载 《当代法学》2018年第1期。目前,集体成员资格的确认问题还没有明确的法律规定,从实践中看,一般认为集体经济组织成员即为该集体经济组织股份的权利主体。对于集体经济组织成员的资格认定宜采取折中原则——户籍所在地与具体人口情况相结合的原则:通过各地方的具体政策来进行细化落实,进而实现按人量化与按人管理的目的。然而在司法实践层面,却涌现出大量的集体经济组织的成员资格认定标准问题,某些司法机关甚至以不属于受案范围为由拒绝受理案件,集体经济组织成员由此承担了因认定标准不明、法律规定缺失所带来的司法裁判的不利后果风险,这既侵犯了集体经济组织成员的合法权益,也不利于集体经济股份合作制改革的推行。

另一方面,确认集体经济组织的资产范围是实现集体经济组织股份落地的必经路径。当前各地政府对于资产范围的规定并不相同,资产范围划分方式主要分为四种。〔1〕四种方式包括:一是只对经营性资产进行折股量化;二是对经营性资产和资源性资产进行折股量化;三是对经营性资产、资源性资产和非经营性资产全部折股量化;四是针对上述三种方式结合本地实际情况,灵活剔除部分资产折股后进行折股量化的方式。譬如,广西壮族自治区荔浦市规定,要因村施策,对有集体经营性资产的村组进行精确的折股量化,保证 “确权、确股、确股值”三个确定的方式,推进改革发展;广东省四会市制定的 《农村集体资产股权量化工作指导意见(试行)》中明确规定,针对全市大部分集体经济组织经营性资产较少的实际,将资源性资产也纳入折股量化的范围内;安徽省祁门县规定,对经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行折股量化。〔2〕《祁门县大坦乡农村集体资产产权股份合作制改革试点推进工作实施方案》规定,“折股量化到人的资产为村集体经营性资产、非经营性资产和资源性资产”。尽管各地结合了本地的现实情况实施了相应的方案,但是 《产权制度改革意见》要求 “着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”,对比来看,各地的股份合作制改革仍然存在 “一刀切”的倾向,如从资源性资产的法律属性来看,已发包的资源性资产之上设定了他物权,是不适合对其进行折股量化的,这会对相应的制度设计产生影响,而实践中某些地方并未考虑到这一问题。

(三)集体经济组织的股权设置存在争议

对于集体经济组织股权的设置方式,争议焦点主要为三点:一是是否应当设置集体股;二是个人股的配置方式;三是股份设置后的管理方式。

针对集体经济组织是否应设置集体股的问题,部分学者认为,由于集体经济组织不仅仅行使经济职能,还承担着一定的社会服务职能,因此应当设立集体股筹集经费以保证其正常发挥公共职能;〔3〕参见方志权:“农村集体资产管理若干问题研究”,载 《科学发展》2011年第8期。“没有了集体股,农村集体经济组织也就失去了共有属性,而且目前农村集体经济组织还需要承担大量公共服务职能,需要通过集体股筹集经费。”但是持反对意见的学者则认为,集体产权制度改革的目标之一就是厘清集体组织的产权归属问题,而设置集体经济组织集体股的做法无异于又保留了少量产权不明的资产,这是完全没有意义的行为。〔4〕参见黄延信:“让集体经济组织成员民主决定资产股权设置”,载 《农村经营管理》2018年第8期。“在折股量化时,如再保留集体股等于是保留一块归属不清晰资产,改革成了夹生饭。与完善市场经济体制、建立产权保护制度目的不一致。”

针对个人股的配置方式问题,争议聚焦于如何设定成员股的种类,从最新颁布的 《示范章程》来看,其采用不穷尽的列举法对成员股的种类进行了设定,将集体经济组织成员股分为人口股、扶贫股、敬老股等,不穷尽式列举给予了集体经济组织充分的自由发挥空间,留下了设立其他多种形式的成员股的可能性。《示范章程》的规定实际上是对未来规范集体经济组织产权制度改革的法律预测,以此为依据,笔者认为未来成员股的类型是可以多元化的。

针对股份设置后的管理方式,目前主要采取静态管理模式。其主要特点是“生不增,死不减”,这也得到了集体经济组织成员广泛的认可,“生不增,死不减”不仅有助于解决现有条件下集体经济组织成员间的冲突和矛盾,同时也符合《产权制度改革意见》中静态管理要求,〔1〕《产权制度改革意见》指出,“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。有其现实意义。但是也有学者指出,静态股权管理模式只是现行条件下的暂时规定,为了满足集体经济组织股份流转、动态退出机制以及继承等问题的落实,未来仍适宜采用动态管理模式,使得每一个组织成员都能享受到集体经营性资产带来的收益。〔2〕参见赵新龙:“农村集体资产股份量化纠纷的司法实践研究——基于681份裁判文书的整理”,载 《农业经济问题(月刊)》2019年第5期。

(四)集体经济组织股份权能的实现难题及产权交易的限制

当前集体经济组织的股份流转仅限于组织内部的流转,因此对股份价值的确定可以以双方协商的形式进行。但是,未来制约集体经济组织股份权的实现和产权顺利交易的一个重要因素就是股份的价值测算难度较大。笔者认为集体经济组织的股份权能暂时只包括了收益这一单一权限,但是未来退出、抵押、担保和继承等财产性权利的实现也是不得不考虑的问题,其中基础环节就是股份价值的认定。只有股份的价值得以计算,才能在权能实现中找到合理的对价,进而提高经济交易的效率。同时,产权交易的走向和趋势也将是以股份形式进行出售,股份价值的计量问题更加重要,任何交易中都不能缺少支付对价这一关键因素。然而,在改革过程中,很多地方都借鉴吸收了 “确股、确权、不确股值”的方式,这势必会为今后股份权能的实现和产权交易流转留下隐患和问题。

二、集体经济组织中股份确认的规则建构

折股量化是集体经济组织股份合作制的改革重点。〔3〕参见孔祥智、赵昶:“农村集体产权制度改革的实践探索与政策启示——基于7省13县(区、市)的调研”,载 《中州学刊》2020年第11期《产权制度改革意见》中明确指出,社区性是集体产权制度改革要遵循的要点。〔1〕《产权制度改革意见》规定,“农村集体经营性资产的股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体经济组织内部进行”。因此,在集体经济组织股份的确认环节中,要重点坚持以社区为中心的基础,以保证在坚持集体所有制的背景下,实现集体经济组织股份的确认。〔2〕参见孔祥智、高强:“改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问题”,载 《理论探索》2017年第1期。

(一)集体经济组织成员主体资格的确认规则

当前集体经济组织成员主体资格的划分以登记主义(户籍制)为中心,结合承包地、居住事实等辅助因素的规则进行确认。户籍是确定我国公民身份的基本依据,户口的迁入和迁出是一种有章可循、有据可查的行政行为。〔3〕参见孟勤国 “物权法如何保护集体财产”,载 《法学》2006年第1期。享有户籍是集体经济组织成员的通常情况,尽管随着交通的便利,农村人口流动性不断提高,但是仍然有相当数量的集体经济组织成员是稳定的,且以户籍为标准进行登记易于辨认,可操作性强。无论是从效率还是公平的角度考量,以户籍为标准进行集体经济组织成员股份划分的登记都是必不可少的。另外,在以户籍为中心的基础上,还应综合考虑承包地、居住事实、保障农村人口的基本生存条件、人员与集体经济组织的权利义务关系以及长期以来形成的集体习惯等相关因素,形成权重有别的复合标准。由此,我们在认定成员资格的时候,要着重关注在户籍登记过程中的特例问题,保障公民的合法权益,杜绝 “两头空”“两头占”现象的发生。本文将以J市W村的案例进行说明:

1989年12月1日,W村实现农改非,以每人补偿5000元的标准,对集体土地进行了征收,并确定了集体经济组织成员的资格,即在1989年12月1日前出生的所有的村民直接成为集体经济组织成员,可以享受集体的福利。W街道办事处为此成立了W公司,享有资格的原村民可以直接从W公司领取分红,并且对党员的管理也由W公司党支部来进行,并一直延续至今。2021年,W村进行换届选举,由于担心1989年12月1日后出生的 “新村民”当选为居委会主任,因此W村居委会主任选举限定在原集体经济组织成员的范围,其他在1989年12月1日出生的人被安排到其他临近社区参加选举,但是居委会党支部书记则由W社区的全部党员选举产生。在村委书记与主任 “一肩挑”〔4〕2019年9月1日印发的 《中国共产党农村工作条例》第三章主要任务第19条规定:村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。的现状下,矛盾凸显,集体经济组织成员认定问题亟待解决。

在上述案例中,“户籍”的原始取得时点是问题产生的外在原因,而内在原因是集体经济组织成员所形成的限定性特点。由于经济利益在集体经济组织成员与非集体经济组织成员间的博弈,在 “以股分红”的模式下,形成了二者之间的壁垒和界限,占据多数人的集体经济组织成员对非集体经济组织成员形成了强制的约束,使其不能参与分红。对于这部分非集体经济组织成员而言,其权益受到了限制和损害。同时,在1989年12月1日之后出生的非集体经济组织成员,由于利益相关,对资格身份更加敏感,因此对于集体经济组织成员资格的争夺欲望也更加强烈,这就会造成双方之间的排他性冲突更明显,十分不利于社区的稳定。

由于集体经济组织的成员权具有私法性质,属于私法权利,〔1〕参见刘竞元:“农村集体经济组织成员资格界定的私法规范路径”,载 《华东政法大学学报》2019年第6期。要解决上述问题,以往的经验往往是直接通过民事诉讼程序进行裁判,但笔者认为可以从行政诉讼的角度出发,处理成员权资格纠纷。首先,通过区政府进行事前干预,事前干预以户籍和原始土地使用权作为确认原则。尽管在户籍确认上各村社规则有所不同,但基本遵守原始取得、加入取得,原始取得的是自然成员资格、保留成员资格等。〔2〕参见王丽惠:“集体产权共有制的成员资格塑造及认定维度——以珠三角地区为对象”,载 《甘肃政法学院学报》2020年第4期。参考原始土地使用权则是考虑到1989年土地征收的初始目的,即为了解决土地高频流转带来的分配标准不统一、土地使用权属不稳定等问题。另外,按照 “增人不增地,减人不减地”的规范来看,1989年12月1日之后出生的人员不应享有原始土地使用权,因此也不应享有分红,但是应当将其纳入集体经济组织成员的范围当中,因为以户籍为标准的确认原则下,其可能存在其他享受股份的情况。其次,由于关于认定成员资格问题的地方规范文件呈 “满盘散沙”的现状,〔3〕参见傅晨:“股份合作企业不应再设置集体股”,载 《农村经济》1995年第1期。有可能出现 “同案不同判”的状况,也不利于司法公信力,如果通过向区政府申请行政复议、向法院提起行政诉讼的方式,利用行政判决的方式责令区政府作出相应的处理,则绕过了集体经济组织成员与非集体经济组织成员之间的民事诉讼无法可依的困境,有利于矛盾的解决。

(二)集体经济组织资产范围的确认规则

当前,《产权制度改革意见》规定,本次集体产权制度改革和集体经济组织股份合作制改革的首要目的,是盘活沉睡的集体资产,充分发挥其应有的活力,从而提高集体经济组织成员的收入。对于集体经济组织资产股份化的范围的确定,也应当围绕此目的展开进行。

第一,针对经营性资产,宜全部划入股份收益的范围。经营性资产在前期资产核算、清点中流失最多,将经营性资产纳入资产范围中,可以对这些资产锚定所有权,并登记在册,防止进一步流失。另外,经营性资产是集体经济组织获得收益的主要方式,将其作为标的符合本次改革的目的,只有创收的主体被固定,才能保障组织成员的收益权。

第二,针对非经营性资产,不应当划入股份收益的范围。非经营性资产的主要作用是维护社会公共利益,其本身并不能产生收益,相反地,有些非经营性资产还需要通过国家、政府的财政补贴支持才能得以运营。这部分资产具有强烈的公益性,应当受到严格保护,不能被纳入资产的范围之中。但是实践当中,也有部分地区将其划入折股量化的范围,原因在于当地想通过本次改革,厘清村集体经济组织的资产数额,这仅仅是从操作角度进行的考虑,实际上,把非经营性资产划入股份收益的范围内并无意义,它并不能起到盘活沉睡资产的作用。

第三,针对资源性资产,需要更详尽的种类划分,部分划入股份收益的范围。资源性资产种类繁多,处于中心位置的是集体所有的土地资产,而集体所有的土地中,耕地是个特殊的存在。根据我国国情和法律规定,集体所有的耕地是无偿发包给集体经济组织内部的成员的,但是耕地以外的 “四荒地”,则可以在某些条件下有偿发包给内部成员以外的经营主体。集体土地(除耕地外)的发包、出租是集体经济组织收益的重要来源。从现有的实践经验来看,将资源性资产纳入资产范围是一个比较恰当的方式,但对于已发包的耕地则暂时不应将其纳入资源范围。具体原因如下:首先,已发包的耕地是无偿发包给集体成员的,并不能为集体经济组织带来收益,将其纳入股份合作制的资产范围不具有可获益性;其次,即使农民流转土地经营权获得利益,其本质是农民利用自己对于土地的用益物权获利的过程。与集体经济组织股份合作制有着显著的区别,若将已发包的耕地纳入资产范围进行股份核算,与家庭联产承包责任制的基本规定相违背。〔1〕《深化改革若干重大问题决定》规定,“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权”。《产权制度改革意见》另规定,“坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位”。

(三)集体经济组织股份的设置方式和管理模式

集体经济组织的股份设置方式将决定其权能能否顺利实现。从实践来看,在股份设置方式上,有部分村集体经济组织设置了集体股,笔者对此持反对意见。部分集体经济组织设置集体股的初衷是建立股池作为备用和应急,特别是当一些项目需要资金支持时,可以从集体股中进行抽调,但是本次集体经济组织股份合作制的初衷却是尽可能地让每一位集体经济组织成员享受到股份合作制增加的收益,设置集体股的做法无异于又在原先收益分配原则模糊的情况下缩小了模糊的范围,并没有彻底改变集体资产产权归属不清的问题。股份合作制产权创新的意义就在于明晰模糊的集体产权关系,而保留一块集体股是与改革的初衷相违背的。〔1〕参见房绍坤、任怡多:“论农村集体资产股份有偿退出的法律机制”,载 《求实学刊》2020年第3期。笔者支持部分集体经济组织采用设立公益金的替代方式,解决集体经济组织承受的公共服务开支压力,此种方式的好处在于将全部的股份分配给集体经济组织成员后,再按一定比例从成员手中抽取资金,使得股份分配更加明晰,提高了集体经济组织的效率。此外,笔者认为以人为单位进行股份设置是更具有实操性的,以人口股为基础,劳龄股、特殊股的方式为辅的股份设置方式,与过去按户分配的方式相区别,有利于机动配置集体经济组织股份,便于今后股份的流转。

在股份管理方式上,现存静态管理与动态管理两种,动态管理将会是今后股份管理模式的出路。从政策引导、实际情况和发展方向上看,一是集体经济组织成员的加入和退出会导致股份主体的变动,二是集体经济组织股份的对外流转将是未来的趋势。为了提高集体经济组织的生产活力和经济效率,引入市场调控和社会资本的加入是必经之路,那么静态管理下的股份就会变成一潭死水,不再产生进出,此举会极大遏制集体经济组织效能的发挥,而只有动态管理模式在市场的作用下,才能适应未来的发展要求。

三、集体经济组织中股份计量的规则进路

讨论集体经济组织股份价值的计量方式,是建立在支持集体经济组织股份可以对内、对外流转的观点之上。笔者认为,集体经济组织的股份具有单纯的收益分配属性,其与集体经济组织的管理权是互不干涉的,被权利所依附的股份不具有专属、独占的性质,因此集体经济组织股份应当可以实现有偿、合理、公平的流转。当然,由于集体经济组织股份具有特殊性,集体经济组织的股份价值计量也不同于商业企业的股权价值计量模型,因此以下具体讨论:

(一)集体经济组织股份的特点

让集体经济组织股份流转起来的首要目的是提高集体经济组织的经济效率和活力,鉴于该目的的要求下,首先必须从集体经济组织股份的特点入手,找到适合其特点的股权价值评估方式,从而保证集体经济组织股份估值的合理性和估值过程的效率性,加快未来股份流转的速度和便捷程度,实现集体经济组织股份的动态利用与开发。

1.非公开流通性。集体经济组织股份的非流通性是指其无法在公开交易市场进行流通。当前我国的相关法律法规及政策虽然已经对股份流通提出了积极建议,但是构建一个公开、透明的交易平台依然遥不可及。由此决定了集体经济组织股份的非流通性。此处的 “非公开流通性”不代表不流通,不同于公开市场交易主体具有普遍性和不定向性的特点,其仅决定了集体经济组织股份交易过程中交易主体的特定性。因此在未来集体经济组织股份交易的过程中,股份交易双方将面临的是一个缺少比较的公开市场,具体来说:一是股份交易的历史信息将极度缺乏,交易双方所掌握的交易信息是不对称的,在之后的交易过程中很有可能出现仅结合本行政村内集体经济组织过去的交易历史对集体经济组织股份进行定价的情形,在缺少参考和对比的条件下,通常情况是股份的受让方往往在交易中会由于资金雄厚、人脉较广等因素处于买卖的强势地位,这将使股份出让方即集体经济组织成员的交易公平不能得到很好的保障。二是股份价格不能完全反映市场信息。集体经济组织的股份并不等同于股票,其背后的资产状况、收益情况是需要具体问题具体分析的,每个集体经济组织的情况有所不同,集体经济组织所在的行政区划经济发展水平也大不相同,因此不同集体经济组织间的股份价值是不尽然相同的。那么在缺少一个有效市场且交易不够活跃的情况下,具有非流通性的集体经济组织股份是值得考虑的重要因素之一。

2.收益的稳定性和持续性。集体经济组织是可以长期存续的,因此集体经济组织股份所带来的收益也是长期可预见的。集体经济组织收益的稳定性来源于被纳入集体经济组织资产范围的稳定性。通过上文论述可知,集体经济组织资产的范围主要应集中于经营性资产,而在农村确权过程中我们可以发现,绝大多数的经营性资产已经几年、十几年甚至几十年未曾发生过变动,其每年为集体经济组织带来的收益也相对稳定,经过审计后的年收益增长幅度也具有可预测性。此外,集体经济组织股份一般按年度进行分红,自集体经济组织股份合作制实施以来,每年每股的收益都有记录可寻,且基本不会产生断档的情况,这种收益的持续性十分利于股份价值的评估。

3.以红利收入为主。集体经济组织股份在上文中笔者已经论述,其本质是对集体经济组织收益的分配权,因此股份的主要收益来源就是每年按持有股数所取得的分红收益。在实践中,农民持有的集体资产股份主要被视作参加集体收益分配的依据,大部分农民依据集体资产股份获得分红。〔1〕参见房绍坤:“深化农村集体产权制度改革的法治保障进路”,载 《求索》2020年第5期。笔者认为,因持有股份而卖出的增值收益不仅不能被作为衡量股份价值的因素,还要注意避免因此而产生的投机趋势苗头。若集体经济组织股份因其自身的增值收益而增加流动性,会从根本上违背农村集体产权制度改革的目的和初心,将提高农村经济组织活力的目标变成单纯的经济投机活动,对农村经济高质量、高效率发展将不会产生任何积极影响,只会变成一场零和的数字游戏。因此,集体经济组织股份流转中必须坚持以红利收入为中心。既然要以红利收入作为衡量股份价值的因素,那么红利收入的未来可预测性即预期收益将会对股份价值大小产生重大影响。

(二)集体经济组织股份价值的测算方式

一般来说,股份价值的测算方式包括资产价值基础法、市场法、收益法等方法,笔者结合集体经济组织股份的特点认为,集体经济组织股份价值应采用综合测算的方式进行评估,最后得出股份转让的价格。其包括估价和定价两个阶段。

1.估价阶段。在估价阶段,一方面需要考虑股份本身的特点,同时又要结合股份价值衡量的实际可操作性。一般来说,估价应由专业人员根据一定的方法来进行专业的测算,但是集体经济组织股份流转一是要提高交易效率,尽快完成。另外,雇佣专业的团队进行计算往往会产生高额的经济费用,阻碍交易的进行。因此,笔者认为在估价阶段需要选取计算简单、可操作性强的估值方式,收益法是符合以上要求的股份价值评估方法。

收益法是将预测的未来自由现金流量和期末价值用一定的折现率折现成现值后进行加总,最后估算股份价值的方法。收益法的优势在于不仅仅可以考虑集体经济组织股份现期的价值,更可以反映该股份的未来的现金流入能力,将集体经济组织的未来分红现金流折算成现期价值,可以充分保障集体经济组织成员的权益。收益法具体可分为红利贴现模型(DDM)和贴现现金流模型(DCE),其基础公式为:V=F/(1+r)^n),其中V代表集体经济组织股份的价值,F代表未来一个收益期的预期收益,r代表折现率,n代表收益年限。选取此公式作为集体经济组织股份价值计量的基本公式是因为其符合上文所论述的股份的特点。集体经济组织股份的收益期是持续的,其收益流入也是不间断的。同时,在签署股份转让协议时,无论该笔股份所圈定的农村集体资产使用寿命如何,有限期还是无限期,都可以适用本公式进行计算。具体来讲:对于收益年限n的确定,是与集体经济组织股份的价值直接相关的,收益的年限越长,依据此公式所推算出的股份价值就越高,反之亦然。对于一般股份的收益年限预测是较为困难的问题,对于集体经济组织资产的使用寿命和收益年限则相对更好预测,如作为经营性资产的房屋、机器设备等,作出使用寿命合理的评估是相对较为简单的,因为交易双方可根据营业执照期限、合同约定的期限、租赁期限等进行有效推测,从而将收益年限固定下来;对于折现率r的确定是相对比较困难的,当前折现率的选择上一般包括无风险利率、通货膨胀率等,笔者认为选取通货膨胀率作为折现率是现实可靠的。因为集体经济组织的股份要避免高频交易、投机性交易,维护集体经济组织的稳定性,就要在股份价值的计量上避免附加其他使股份价值产生高额溢价的利率,即集体经济组织股份流转不是普通的证券交易,不能包含一定的风险溢价率,其折现带来的时间价值仅仅只能包括集体经济组织经营性资产在最常规、最一般状态下的获利水平,不可反映出高风险高收益的倾向。对于集体经济组织资产带来的现金流入,其预测公式为预期现金流入/年=当前年度正常收益流入+∑预期现金流入—∑预期现金流出,利用该公式可以直接依据村集体组织资产的预期变动因素进行计算分析,保证了收益计量的客观性,而且详细反映出预期收益变动的真实情况,在具体操作中,保证了各项变动都能够被记录在册,合理、公开地提供历史交易和变动信息,保证了集体经济组织股份收益计算的准确性。

2.定价阶段。经过了数字量化的估价阶段,在集体经济组织股份的流转中已经有了可参照的数据信息,但是仅凭估价阶段的数值是不能够促成股份的顺利流转,还需要一个更为精确的定价阶段。在定价阶段,笔者认为,集体经济组织股份的价值还要考虑以下几个因素的影响:

第一,区位因素。通过农地资本的合法化,能够产生一个合理的价格市场。〔1〕参见陈晓军:“集体所有权资本化法律问题研究”,载 《江西财经大学学报》2017年第6期。在集体产权制度改革的过程中,必然会有一部分地区率先实行股份流转制度,那么在这些地区,由于股份交易逐渐成熟和发达,可参考的股份流转对价案例就相对较多,同时股份交易制度的设计也较为完善,其节约的时间和人力成本也相对较多。然而在改革落后的地区和股份流转案例较少的地区,交易双方的交易经验欠缺,会导致沟通效率低下,需要不断摸索出一套属于自己的交易习惯和方式,因此所耗费的经济成本也就相应地提高,由此产生的交易费用是需要考虑进股份的价值当中去的。

第二,集体经济组织股份自身的质地因素。一部分收益较低、经济利益不可观的股份,会产生流通性降低的风险,造成供过于求的局面。此时集体经济组织需要积极通过回赎的形式,来保证村集体经济组织成员的利益不受损害。对于一些本身村集体资产就没有吸引力的股份,由于强制退出等原因导致的股份流转,若想通过外部受让的方式实现流转的目的,其对价也会相应降低以实现更短时间内的流转,这种因流动性减弱而造成的股份减值或股份折扣,也应当被制度设计者考虑进来,不能以此为借口认定为对集体经济组织利益的损害。

(三)集体经济组织股份价值计量的限制条件

在集体经济组织股份流转的过程中,涉及的不仅仅是交易双方的利益,还关乎其他集体经济组织成员的实际利益。在每年收益总量一定的情况下,一旦股份价值计量出现偏差,出现股份价值被高估的计量问题,那么其他集体经济组织成员应得的利益价值必然会相应地减损,其权益势必会受到损害。这种情况发生的主要的原因是对每年收益流入的估算不够准确,特别容易存在对收益流入高估的情况。为了防范这种情况的出现,我们需要完备的程序流程。

第一,在收益流入增减变动差异上,除了利用现有的村集体经济审计报告作为基础外,村集体经济组织需出示相关收益增减变动的证据,并加盖公章。由此保证在农村产权制度的改革中,加强集体资产管理,防止集体资产流失,〔1〕参见韩松:“农民集体所有权和集体成员权益的侵权责任法适用”,载 《国家检察官学院学报》2011年第2期。保证交易的公正与独立性。村集体经济组织在提供证据的同时,也作为风险和责任承担方,为股份流转提供背书。

第二,针对上文提到的股份流转折扣要设置下限,国家可以出台相应的标准,地方结合本地实际情况,实行上下浮动的折扣率;对股份价值的上限也要设置标准,防止交易过程中供不应求时出现价值虚高的情况,严格预防投机炒作的风险。

第三,设置集体经济组织强制赎回机制,设立股份回赎池,一旦出现集体经济组织股份流转过热现象时,启动强制赎回程序,不再考虑折现因素,以原价将集体经济组织股份重新归拢到集体经济组织手中。待市场冷却之后,经集体经济组织成员同意,可重新投入市场买卖,收益归集体经济组织成员享有或按法定程序将股份再分配给集体经济组织成员。

四、集体经济组织股份确认与计量的法制构建

在过去一段时间里,我国的农地产权制度存在着有意无意的制度模糊处理,〔1〕参见黄砺、谭荣:“中国农地产权是有意的制度模糊吗?”,载 《中国农村观察》2014年第6期。按照上述集体经组织股份确认和计量中的价值要求,集体经济组织股份合作制应当重点建立和完善下列法律制度。

(一)有关集体经济组织股份确认的法律制度

折股量化是股权设置和股权管理的前提。因此立法者在制定有关股份合作制的法律法规时,应尽可能明确股份主体和资产范围。

在成员资格认定的标准上,逐步放开以户籍为标准的单一认定方法,鼓励更多外来成员加入集体经济组织以扩充成员队伍,灵活提高集体经济组织效率。在资产范围的划定上,将不能为集体经济组织带来收益的资产进行剥离,只为集体成员留下优质的收益资产作为分红的经济来源,从而减少冗余的划定范围,精简符合股份合作制实施目的的资产类型,最大限度地提高集体成员的经济收入。

在股权设立上,应开拓思路明确公益金的积极作用,同时划分多种类型的成员股,以实现对集体经济组织成员的激励作用。在股权管理上,要贯彻市场在资源配置中的决定性作用,逐步放开集体经济组织股份的流转,提高交易价格,从而提高成员收入。

以上只是为农村集体经济组织的制度设计提供宏观上的指引,然而,农村集体经济组织性质的特殊性、权利义务关系的复杂性、历史条件的差异和发展水平的不均衡都决定了不可采取 “一刀切”的模式对其调控。现代化的农村集体经济组织要求多元化的制度构建。〔2〕参见杨一介:“我们需要什么样的农村集体经济组织?”,载 《中国农村观察》2015年第5期。一方面,在静态上以法律的形式确认总的改革方向;另一方面,在动态上赋予各地法定范围内的自由裁量空间,确保制度的适应性和开放性。笔者认为应遵循两大基本原则,一是因地制宜,二是尊重成员合意。因地制宜考虑到集体经济组织存在、发展的地域差异,应针对各地具体情况作具体分析。如在公益金的提取比例上,由国家规定基准比率和浮动区间,允许各地根据资产收益情况、农转非程度等因素规定差异化的比例。尊重成员合意则回归农村集体经济组织的民主本质,其作为 “统分结合”的双层经营体制中的 “统”方经营者,根本目的就是服务集体成员,保障其经济和社会利益的增进。股份确认过程中的股权设置、管理等事项无不与成员利益密切相关,应该充分保障成员的知情、参与、监督等民主权利。从农村集体经济组织的法人性质分析,组织上的强人合性也要求其意志的形成必须来自成员合意。此外,合意对于增进决策的针对性、开放性也有积极意义。因此,无论是从农村集体经济组织的本质、法人治理还是增加决策的科学性方面,尊重成员合意都有其必要性。具体而言,如在成员资格认定过程中,首先是国家确定认证标准时要经过听证、广泛征求组织成员的意见;其次在具体适用规则以判断外来人员是否可取得成员资格时,也应该将成员的合意作为最终的准入标准。

(二)有关集体经济组织股份流转的法律制度

尽管大力推进集体经济组织股份的流转能够实现农民经济利益的增长和社会资本收入的提高这种双赢局面,但是集体经济组织股份的流转依然应当坚持防止集体资产流失、防止社会资本反噬的红线。在坚持以市场为导向,双方自由协商的基础上,笔者认为,从这一方向出发可以从以下几个方面进行法律规制:

第一,各地需要出台并落实相应的规范性文件,再次明确集体经济组织股份的权能范围,特别要强调收益权与管理权的分离。对于一些以股份为基础享有村集体重大事项表决权的集体组织,在其股份流转协议中应当将对村集体经济组织的管理权剥离开来,对于通过流转取得的集体经济组织股份,约定不再享有相应的表决权,仅享有集体资产收益权能。进一步讲,该规制将对集体经济组织成员的种类进行进一步划分,享有原始股份的成员其全部权利受到保护,通过受让而取得权利的成员只能作为准成员参与收益分成。此举措的效果就是集体经济组织的管理权被掌握在集体经济组织自己手里,从而减少了集体经济组织被社会资本控制、稀释、侵吞的风险。

第二,严格限制社会资本。首先,应当加强对相关社会资本的资格审查。区分经营性资产和资源性资产,对参与经营性资产投资的社会资本采取登记备案制度,对参与资源性资产则采取审查批准制度,确保集体土地尤其是耕地对集体成员的保障作用不至失落。其次,允许社会资本在合理的范围内获得集体经济组织股份的持股,其持股比例不得超出规定的限度。不仅要限制单个社会资本持股方的持股比例,也要考虑总持股比例。若社会资本对集体经济组织股份的持股比例过高,会造成集体经济组织利益被外部资本享有,而集体经济组织内部成员的收益大幅降低的局面,严重损害农民的利益。最后,加强对社会资本参与经营过程的监督,主要是成员权行使和收益分配的过程,明确集体利益大于集体内部成员利益大于社会资本方利益的价值顺位,同时推动建设信息公开公示制度、加强审计监督等。

第三,适当的政府进入。除了财政补贴、税收优惠等外部介入方式,政府也可以通过公共投资的形式持有股份,从内部介入农村集体经济组织的运行。现有的产权制度改革要求农村集体经济组织进入市场、保持充分的开放性。然而诞生自政策的历史背景决定了其固有的封闭性和社区性,相对于社会资本处于天然弱势地位,很容易被其侵蚀。这就要求政府从保护农村集体经济组织的角度出发介入其中,实现双方利益的均衡,确保利益博弈中的机会公平。但需要注意,公权的介入需要保持谦抑,把握适度的原则,在力量对比出现显著悬殊、需要干预时才对其干预。需要以法律确认相关主体、范围、程序、责任,以限制公权自我扩张的冲动,预防政府越位带来企业自主权的丧失。

五、余论

折股量化是股权设置和股权管理的前提。〔1〕参见张洪波:“论农村集体资产股份合作中的折股量化”,载 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。因此立法者在制定有关股份合作制的法律法规时,应尽可能明确股份主体和资产范围。在成员资格认定的标准上,逐步放开以户籍为标准的单一认定方法,鼓励更多外来成员加入集体经济组织以扩充成员队伍,灵活提高集体经济组织效率。在资产范围的划定上,将不能为集体经济组织带来收益的资产进行剥离,只为集体成员留下优质的收益资产作为分红的经济来源,从而减少冗余的划定范围,精简符合股份合作制实施目的的资产类型,最大限度地提高集体成员的经济收入。在股权设立上,应开拓思路明确公益金的积极作用,同时划分多种类型的成员股,以实现对集体经济组织成员的激励作用。在股权管理上,要贯彻市场在资源配置中的决定性作用,逐步放开集体经济组织股份的流转,提高交易价格,从而提高成员收入。

尽管大力推进集体经济组织股份的流转能够实现农民经济利益的增长和社会资本收入的提高这种双赢局面,但是集体经济组织股份的流转依然应当坚持防止集体资产流失、防止社会资本反噬的红线。在坚持以市场为导向,双方自由协商的基础上,笔者认为,从这一方向出发可以从以下几个方面进行法律规制:一是各地需要出台并落实相应的规范性文件,再次明确集体经济组织股份的权能范围,特别要强调收益权与管理权的分离。对于一些以股份为基础享有村集体重大事项表决权的集体组织,在其股份流转协议中应当将对村集体经济组织的管理权剥离开来,对于通过流转取得的集体经济组织股份,约定不再享有相应的表决权,仅享有集体资产收益权能。进一步讲,该规制将对集体经济组织成员的种类进行进一步划分,享有原始股份的成员其全部权利受到保护,通过受让而取得权利的成员只能作为准成员参与收益分成。此举措的效果就是集体经济组织的管理权被掌握在集体经济组织自己手里,从而减少了集体经济组织被社会资本控制、稀释、侵吞的风险。二是严格控制社会资本对集体经济组织股份的持股比例。无论是单方持股还是总持股比例,都应当限定在一个合理的区间内。若社会资本对集体经济组织股份的持股比例过高,会造成集体经济组织利益被外部资本享有,而集体经济组织内部成员的收益大幅降低的局面,严重损害了农民的利益。

现阶段讨论集体经济组织的股份确认与计量规则,其基础是肯定农村集体经济组织股份的占有、收益、处分的权能。然而,目前政策导向与学术界之间的观点还存在部分分歧,其中最主要的是担忧股份确认、流转后外部资金涌入导致的村集体资产流失、丧失控股权的问题,这将留待各地实践和学术界作出进一步的研究和讨论。