第二次鸦片战争前后清政府条约观演变研究

邸 宏 霆

(长沙学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410000)

鸦片战争后，不平等条约制度在列强坚船利炮的威逼下被迫确立。一向以华夷观念处理周边国家关系的清政府虽对以近代国际法为基础的新型外交有着强烈的排斥和抵制，却不得不接受并融入由西方主导的国际秩序。第二次鸦片战争结束后，德国、比利时、葡萄牙等国又纷纷来华请订通商条约。在处置过程中，清政府深化国际法认知、转变条约观念、调整外交策略，对该时期中外条约关系的构建及发展产生了重要影响。当前，围绕清政府条约观念研究，学界主要着眼于对其整个晚清时期演变过程的系统梳理[1]。本文则以第二次鸦片战争后的中外议约为考察对象，通过分析该时期清政府外交主张与方针政策，揭示该时期其条约观念的转变特点，以期深化对晚清中外条约关系演变的阶段性认知。

一 从排斥“要盟”到严格信守

国际条约是国家间或国家组成的组织间订立的在缔约各方之间创设法律权利和义务的契约性协定。在合法缔结的条约有效期间内，当事国应遵循条约、信守原则，即有依约善意履行的义务。该原则历史悠久，充分表现出条约在法律上的拘束力。近代国际法学的奠基人格劳秀斯(Hugo Grotius)指出：“无论和约订立了何种条款，务当绝对遵守。”[2]美国法学者惠顿亦表示：“至于各国相待，有被逼立约者，犹必遵守。”[3]90这些源自西方国际秩序的习惯法和规定，对并无条约观念的近代中国而言，一时间难以真正理解与接受。鸦片战争后，清政府对条约的认识与解释多承袭春秋战国时期的盟约观念，“照会该夷，申以盟誓”[4]2263。且认为只有在两国连年构兵导致相互失信，为停战议和、避免猜疑，须“立条约以坚其信”[5]2808。至于本属和好之国，则勿庸以缔约来讲信修睦，隐有“大信不约”之意。可见当时的清廷仅将条约狭隘地视为传统意义之“要盟”，而非建立近代国际关系的法则。因这种“要盟”是受外人胁迫的情况下议订，以耆英为代表的官员便主张恪遵原约、示之以信，同时济以“权宜通变之法”[5]2892。这种所谓的“信”并不是国际法意义上的遵守条约，而是承袭于古代的驭夷之术。“自古驭夷，不外恩威信三者。”[4]2504在清政府看来，条约只是用以杜绝洋人窥伺、防止别生枝节的特殊手段，“中国现在之所以驾驭该夷者，全凭和约各条向其裁制，各省必须一律坚守，方可示诚信而期折服”[5]2923。而于己方，虽有官员提及要各守信义，并有两江总督何桂清等人主张中外交涉事件“全恃条约以为范围”[6]1197。但为维护国权，且条约意识过于薄弱，上至皇帝，下到地方官民，皆有意无意地阻挠条约的履行，由是给外人以违约口实。第二次鸦片战争期间，中外在条约认识上的矛盾表现得尤为突出，桂良以为逼迫下之和约不能作为真凭实据。咸丰帝则声称，“自古要盟不信，本属权宜”[7]2270，这种态度直至缔结《北京条约》后方有转变。在重申诚信相孚的基础上，清廷指示各省大吏，一方面与外人议立详细章程，“可于权宜之中，寓限制之意”[7]2579，但切不可违背条约；另一方面强调处理对外事务须谨遵和约，秉持公正。

在明确守约的同时，清政府对立约的认识有所深化。在逐渐接受条约是规范近代国际关系的重要形式的同时，其亦囿于传统天朝上国和“要盟”的观念，而对缔约国有所区分。如与德国建交，便是建立在“布鲁西亚亦系大国，不可不与换约”的前提下[8]2779，而各小国若一体换约，则与大国并驾齐驱，“转自侪于小弱之邦”[8]2698。随着比利时、葡萄牙、西班牙等国家纷纷来华请约，奕訢意识到有约国代管无约国毕竟诸多不便，“如一经立约，不独彼可以免受其制，即我亦可以借收其权”[9]。遂转以请约国派遣专职领事官驻扎各口为要求，有选择地与通商小国缔结条约。在办理条约交涉方面，清廷采用了“不可允之太易”的做法，以防欧美国家有得寸进尺之举。从排斥“要盟”到许以羁縻，由裁制驭夷到严格信守，清政府立约和守约观念的进步，为日后有效应对和处理外来交涉、逐渐扭转中外条约关系中的被动局面，奠定了基础。

二 从“万年和约”到“随常之约”

根据《万国公法》，当时盟约主要分恒约和常约二种。恒约一经成立，即使有君王更换、国政变迁，亦不废除。而常约则为随常之约，即“和约会盟、通商、航海各议”[3]91。实际上在两国的会盟和约中，多是二种兼有。鸦片战争后，基于对“要盟”的理解，加之英国诱导以“永结和好”[4]2276，清政府遂将条约视作“万年和约”，以为可一劳永逸、杜绝后患。在中英签订的一系列条约中，《五口通商章程》与《五口通商附粘善后条款》规范了国家间的经贸关系，成为近代中国商约之肇始。因与缔约国人民、官吏等的权利和义务息息相关，这种条约对缔约国国内法的拘束力更为明显。《万国公法》规定：“通商之约，若有所改革于本国通商、航海之律者，则必由执掌定法之权者应允而后可行。”[3]89此时的清政府虽对近代国际法茫然无知，却也把变革后的通商章程看作中国管理对外贸易的“则例”。考虑到各国来华通商之势已难遏止，而传统羁縻外交又多借通商为饵，耆英提出因势利导、一视同仁的意见，得到清廷赞同：“西洋各国以通商为性命，驭夷之术，全在一切持平。”[4]2719由此中方不仅与美、法、葡萄牙等国迅速议订通商章程，并准许荷兰等国商人“随同各国遵照新例交易”[4]2761。这类未经正式缔约程序和钤盖印信的通商章程尚非条约，而是管理外人的国内法令，清政府意在以此杜绝各国进京议约之念，以维天朝体制。两广总督程矞采在阻止美使顾盛进京的照复中表示：“现在通商章程一律改定……贵国之与英吉利，办理初无二致。……勿庸崇饰虚文，转觉无关实惠。”[5]2809受根深蒂固的天朝上国观念影响，“崇饰虚文”“夸耀英夷”是朝廷大员们对各国请约的普遍认识。而外人不以为然，坚持通过“因约改法”的条约来构筑对华关系。1844年，《中美五口通商章程》和《中法五口通商章程》先后订立，与英国显著不同的是，两项条约皆增加了允许12年后修约的规定，商约作为“随常之约”的特性开始凸显。一向以“万年和约”来定义条约的清政府为何同意加入此款呢？耆英在奏陈与美交涉经过时，曾略就新约与前通商章程的不同，流露出“量为调剂以顺商情”之意[5]2843。中美商约中亦提及：“至各口情形不一，所有贸易及海面各款恐不无稍有变通之处。”[10]56修约正因“变通”而来。不论其中是否受美国要挟，条款既定，便说明中方议约大臣，特别是耆英已经隐约意识到商约所辖内容之“变”与一般和约并不相同，遂采取了较前灵活又不失限制的处理办法。这种极其粗浅的商约认知于当时只是极个别官员所具备，却是中国近代商约观的萌芽。

相较于国家间用以结束战争状态、恢复和平的“万年和约”，通商条约除具有定期修约的特点外，作为各开放口岸实现贸易往来、处理华洋纠纷的基本准则，还与地方经济、社会、法律等息息相关，往往由各地官员体察地方情形，再与外国领事办理具体口岸章程以作补充。是而商约对中国经济社会的约束力更强，于地方督抚履行条约义务的要求更高，影响亦更深远。然因清政府并未刊行《南京条约》等成案，导致各督抚对万年和约、贸易章程皆懵然不知，故1854年面对派使来华修约的英法美使节，两广总督叶名琛疑惑，“伏查当年江南既定约以后，何又复以12年为期？明系豫留地步，使之得以饶舌”[11]271。清廷亦措手不及，认定列强妄有觊觎，“坚守成约，断不容以12年变通之说”[11]294。了解英人有援引一体均沾的条款后，咸丰帝则以美、法修约为期甚远，未列此文的英国更不可预先议改，“既称万年和约，便当永远信守”[11]326。即便是有“更定之议”的五口通商条约，也不能更改打断章程。为全体制，他一心只欲外使回广东、上海听候查办，而对其请派钦差大臣的要求则不以为然，足见当时朝廷对商约概念的模糊，不仅误认通商章程为“万年和约”，在修订程序和要件方面也将商约和对外章程相混淆。

第二次鸦片战争期间，何桂清处理中外议约事宜，方了解到和约与商约的区别，“查道光年间，在江宁所定者，谓之万年和约，系一成不变之件；在广东所定者，谓之通商章程，载明：十二年后，酌量更改。历来办理夷务诸臣，但知有万年和约之名，而未见其文，以致误将通商章程，作为万年和约”[6]1194。对比于英国早将条约刊刻成书，四处发卖，民间无不周知的情况，清廷议约官员不仅难辨和约与商约，甚至连天津条约亦需从洋人处传抄。故何桂清建议：第一，抚局定案后，本应由地方督抚办理的新添口岸章程，由总理通商的钦差大臣主持。第二，将天津所定条约与上海所定善后章程，“通行经办通商各衙门，一体知照？”[6]1312战后，该建议得到不同程度的施行。1860年奕、桂良等人联奏《统计全局酌拟章程六条》，请在京设立总理衙门、在南北口岸分设通商大臣、饬令各省办理新添各口关税事宜。为此，牛庄、天津、登州等地纷纷商办口岸通商章程，且经通商大臣与朝廷严格把关，强调“必须遵照条约新章妥为筹办”[8]2901。由是以通商条约为主干、口岸通商章程为支脉，作为近代中外条约体系的重要组成部分——商约体系得以逐步确立。

总理衙门成立后，在缔结及修改商约的程序和要件等方面，也从对外交涉中汲取经验，将筹备事宜不断完善。如与德国办理通商换约时，奕欲请军机处拟给上谕，发交议办大臣崇纶等，以免德使视其权轻，致生碍难。而这一合理请求却被军机处拒绝。奕只好请将崇纶等人派为总理衙门帮办大臣，并摘录前次寄谕一道交崇纶带往，防有不时之需。事实证明，这一准备殊为必要，德国使节立意必得“全权大臣便宜行事”八字，方与中方会办。奕等遂令崇纶在谕旨内加入该字样，借以打消其疑虑。之后，自比利时议约起，清廷皆对议约大臣发给上谕，着将其作为全权大臣便宜行事，办理通商事务。这一惯例的形成，说明清政府开始正视请约国家的国际地位，在此基础上中外条约制度也不断扩充。

三 从“羁縻驭夷”到条约体制

清政府处置通商条约的态度和方法，不仅和其条约观的演变息息相关，还与贸易、民生等实际情况紧密相连。鸦片战争后很长一段时间，清廷把近代条约关系简单地理解为通商关系，以为列强起衅，无非觊觎在华商业利益。耆英在办理中外交涉时，不止一次指出西洋各国最重商务。尽管他已意识到通商章程与政治和约毕竟不同，特别是税项章程，动辄牵制政府财政和地方民生。“不予该夷以小利，恐启争端，不留地方之余利，有碍民生，损上益下。”[4]2647如何权衡，实在两难。迫于无奈，清政府不得不用通商为饵，在制定口岸章程时注意通盘筹划，以期对国计有益，且抚绥夷情。此外，考虑到英国已有邀约各国来华之意，且外人船只、着装难以辨别，清廷唯恐遭其影射蒙混，遂允许美、法等国遵照新章在五口输税贸易。以对外通商换得国体保存，耆英认为“一切持平”的制驭之术可消弭洋人的桀骜之气，“且可收少取即所以多取之效”[4]2717。基于这种一厢情愿的想法及对近代条约的无知，其后他在处理美法两国的请约问题时，也只理解成该二国欲与英国俱照新章贸易，立约与朝觐不过是“夸耀英夷”[5]2829，未对条约产生疑虑和警惕，甚至视此为施恩之举。

如是将通商用作驭夷之归宿，直至清廷受《天津条约》交涉中外使驻京与长江通商两款触动，方引起何桂清等议约大臣的注意，认识到民财若尽、国家有祸。为防止洋人垄断专利，他们建议乘会议税则之机，行挽回利权之计。然咸丰帝却提出全免税课以消弭派员驻京、内江通商、内地游历等四项问题，乃至罢弃全约，达到一劳永逸之目的。由是议约大臣与皇帝产生了严重分歧。咸丰帝显然是将条约关系等同于通商关系，认定洋人所欲惟在华经商之利，“既有益于夷商，岂有夷酋不乐之理？”[6]1157不惜牺牲国家财源也要维护国体大局，把通商这一羁縻之策发挥到极致。但就议约大臣而言，通过与列强的长期交涉，何桂清等人意识到洋商与外国公使的需求并不相同，“税出于商，与夷酋无涉，若免其出入口税课，夷商固属乐从，夷酋仍不知感也。”[6]1153“夷酋虚骄之气，与夷商无与也。”[6]1154因税政不仅涉及外交，更关乎民生，桂良认为一旦授人以柄，其弊不可胜言，且咸丰所谓“不税于夷而税于商”[6]1172，势必窒碍无穷。将利权和体制相区别，因时权衡利权与外交、民生之间的关系，说明当时的议约大臣已逐渐对近代条约关系形成正确认知。他们对免税开禁的抗拒，固因该谕旨实在匪夷所思、无裨大局，也意味着他们并不再迷信通商一途，开始另筹转圜之法。

历经战火洗礼后，清政府强化守约意识，在消弭列强亲递国书、带兵驻京等方面取得了一定的效果。奕明确指出：列强意在中国以平等邻邦之礼相待，“不愿以属国自居，内则志在通商，外则力争体面。”[7]2582总理衙门将设之际，他特别奏请礼部，在颁给总理各国通商事务关防及行文时，删去“通商”二字，免致外人有所借口。由此将立约和通商区分开来。在德国请立通商条约时，他依然秉持了这一观点。即“如只为通商，似可允准。……若欲换约驻京，必当力为阻止。”[8]2766出于天朝上国的心理，清廷始终对外使驻京耿耿于怀，唯恐招致通商小国觊觎。后经法国公使出面说明，与德换约可令其约束在华洋人、稽查漏税、严查滋事，于中国颇有益处，驻京问题尚能另议，清廷方予允准。在尽力延缓德使驻京年限的同时，考虑到走私偷漏之弊端，奕曾要求通商章程的条款只能减少、不可加增，意在只准通商，但考虑到该国援引英法条约的情况，实不能多加删改。是可知中外贸易格局既已由英、法、美等条约所定，与各小国的立约不足以从根本上撼动乃至改变这一体系。清廷在处理比利时立约通商的要求时，指出“此时该国换约与否，于大体并无增损”[12]204，说明对此已有所认识。然国家之间的谈判博弈，既不能轻易应允，也不可能拒之太严。为防止洋人得寸进尺，议约大臣不得不施以手段，在面对无约国请约时，总先试以“既允在各口通商，毋庸另立条约”为搪塞[12]204，将立约之事能免则免，终不能免者，再仿效小国之例办理，而断不能与英法国家相同。

四 从“惠及远人”到力挽利权

最惠国待遇本是国际贸易条约中的一项互惠条款，然在近代中国，却成为单方面给予列强的优惠和特权。该条款发端于1843年中英《五口通商章程》，规定：“设将来大皇帝有新恩施及各国，亦应准英人一体均沾，用示平允。”[10]36第二次鸦片战争后，“利益均沾”的适用范围更从原来的航海、通商等商业领域扩展到政治、经济、军事、外交等诸多方面，涉及英、法、美、俄等多国。西人曾指中美《天津条约》的显著特点是“一项无所不包的最惠国条款”[13]。该条款的滥用，使各国无限制地扩大在华特权，故片面最惠国待遇于近代中国危害甚深。清廷之所以接受所谓“一体均沾”，除外部施压外，还因其对近代条约中的差别待遇毫无所知，加上传统“天朝上国”的“施恩”观念，以致其认为对待各国商人要一视同仁，从而使英法美等国轻易地攫取此项特权。这种“一体办理”的策略，显然与条约意义上的最惠国待遇相差甚远。在清政府方面，虽可借此打消某些国家的非分之念，如1862年拒绝荷兰公使求改羽缎税的要求，但该手段却难以应对强国。1859年，清政府曾试图利用《天津条约》中“一律办理施行”的条款[10]88，要求俄国接受其他三国和约中所载海口开市从缓一项，然被俄方断然拒绝，声称外国所得有益之事，方可与之一律办理。“言其有益之事，并无禁止之事。”[14]中国受该条款所缚之窘境，已可概见。随着与多国条约关系的建立，清政府开始采取以攻为守的外交策略，提出将片面最惠国待遇改为互惠最惠国待遇。以1864年西班牙《和好贸易条约》为始，特别规定华商到小吕宋地方贸易，该国应照最好之国相待，“若日斯巴尼亚国嗣后有何优待别国商人之处，应照最优之国以待中国商人，用昭平允。”[10]225其后中意、中奥等通商条约，也都添加了类似条款，在形式上实现了该条款的平等，为赴外商民争取了权益。清政府的条约观于此时虽没有根本性的突破，已然出现了一定的转变，而差别对待不同国家的做法，也说明其正逐步摒弃传统的“一视同仁”，而向近代化外交迈进。

在增强互惠观念之余，清政府还尝试利用修约抵制列强要求。1867年，中英《天津条约》10年修约期限将至。奕从长期的对外交涉中认识到，条约已成为洋人索取利益、挟制中国的工具。他预计这次修约，原约中所载势难更动，而未载入条约者则可能被要求增添，故提前就请觐、遣使、铜线、铁路、内地设行栈、内河驶轮，以及贩盐、挖煤、传教等各节，征求各沿海沿江通商口岸地方大臣的意见，以期集思广益、未雨绸缪，“如能减一分之害，即可收一分之益。……总宜竭力为之，俾勿疏漏，以期补救挽回。”[15]同时请派蒲安臣出使有约各国，一方面借机笼络外洋，另一方面也为未来遣使培养和历练人才。

对于修约事宜，崇厚和左宗棠等均认为，洋人所欲不外乎体制和利柄两项。体制方面，请觐、遣使和传教等尚有推托延迟的余地；而就利权来看，设铜线、铁路必致民心不稳，地方生乱。内地设栈、内河驶轮将夺华商之生计、有伤民生，且妨碍军饷。贩盐、挖煤又影响中国课饷和地方安危。诸大臣虽深知民心不能失，害百姓生计者更不可为，然因清政府正处于内忧外患之中，不能与外决裂，是而针对上述问题，他们或提议对洋人加重税厘，或提议煤厂自办，使“斯权操诸我”[16]2199，或借官民反对为词，以作缓图。这些见解皆不失为抵制列强扩大权益的办法，但从根本上看并没有脱离传统的驭夷外交。实际上，清廷绝大多数官员仍将条约视为羁縻之策，“第自立条约以来，遇有华洋交涉事件，皆以条约为权衡，使各国洋人渐就范围。……是前此议立条约，实为羁縻善法。”[16]2179唯李鸿章指出，各国均有保护民众自理财赋之权，“此外或尚有要求之事，无非上侵国家利权，下夺商民生计，皆可引万国公法直言斥之。”[17]以近代国际法来维护国家利权、处理条约关系，体现了当时他先进的外交理念。根据这些意见，1869年奕在与英美的交涉中力求加以限制。同时，总理衙门考虑到外交制衡，亦提出数款要求与英国商办，如禁止洋商对华商包揽代报、增加茶叶和鸦片税额、丝斤归入各项税则、洋商购办土货另备半税、商人不得充领等等，特别提及中国应享有英国的最惠国待遇。“英国有益于在英之通商各国，则中国亦同之。英商在中国条约内已得之益，将来华商在英国，亦一体照沾。”[18]2517经激烈讨论，双方互有让步，达成了中英新约。不可否认，这仍是一个列强扩大在华侵略权益的不平等条约，然中方所议添的洋药增税、湖丝倍增的条款，毕竟引起洋商的忌惮和反对，以致该条约最终未能获得英方批准。商人不得充领与赴英华商待遇两项，虽未载入条约，英方态度也已有所松动，并应允后一项待中国设领后再议。应该说，本次修约中，清政府在力所能及范围内所做出的挽回利权的尝试，取得了一定的成效。

在通商条约的基础上，清政府还制定一系列律例与章程以为钳制。如《长江各口通商暂行章程》(1861年)、《通商各口通共章程》(1861年)、《长江收税章程》(1862年)、中英法《续订招工章程条约》(1866年)等等。“盖律例以儆内地奸民，章程以防外国狡计，相辅而行，庶不致别滋流弊。”[19]这种章程内容涉猎广泛，对各国通商条约的实践进行了具体和细化的规定。1860年清廷做出指示：涉外章程“可于权宜之中，寓限制之意。”[7]2579例如《北京条约》因准许华人出洋务工，致有中外奸商勾结、拐卖华民之弊。为加强管理，1864年总理衙门与刑部议立制裁拐匪的国内律例，又于1866年与英法等国商定《招工章程》22款，以保护在外华工的权益，避免洋人袒护奸民。不过在实施过程中，受中国国力和时局的影响，此类章程并不一定能达到预期效果，且清廷当时认为于国有利者，事后观之却未必如此。以《长江各口通商暂订章程》中添加的复进口税办法为例，奕设立此款，意在减少洋商贩运土货，以免华商生计被夺，保证各关税饷，结果却是丧失了中国的沿海土货贸易权，严重摧残了传统帆船航运业。尽管存在着历史的局限性，仍应看到清政府为挽回国权所做出的尝试和努力。

19世纪60年代，是近代中国条约观念转变的重要时期。随着第二次鸦片战争的结束与多国来华议约，清政府加深了对近代条约性质、种类、内容、缔结要件等方面的认知。由于通商条约数量的增加，中国传统羁縻观念开始转向以挽回国权、维护民生为主旨，为近代国家和主权观念的萌生奠定了基础。尽管从外交策略来看，该时期的清政府还没有完全摒弃“物产丰裕，更无所需假于外洋”的心态[18]2516，亦未真正树立起对国家间平等性交往的认识。但就中方的出发点和目的而言，传统羁縻在某种程度上与近代外交殊途同归，起到了抵制列强、挽救权益的效果，这显然与通商条约兼及内政外交的性质有着密切联系。为保证财源、安定民心、稳固自身统治，清廷虽不能运用国际法来处理条约关系，然出于实用主义考虑，能够尝试添加互惠性条款，意义大不相同。从片面施与到争取互惠，这一转变可谓是清政府认识和尝试构筑平等条约关系的肇始。且关于“一体均沾”，奕已经意识到是条约中最难措手的一项，“数年来，遇有互相牵引，十分掣肘”[18]2848，是而相应采取措施，明确彼此的权利和义务，不再模糊行事，亦说明其对利权条款认知的进步。这些观念上的变化和经验的总结，为清政府应对其后日本等国的来华议约提供了条件，彰显出中国外交体制从传统向近代的艰难转型。