数字赋能基层单元建设的实践和路径探索——以浙江省温州市N街道为例

□ 董政丰

2022年浙江省人大提出“以数字化的理念、方法、手段迭代升级代表联络站，打造人大践行全过程人民民主基层单元，打造发展全过程人民民主基层实践、夯实人大履职行权民意基础、充分发挥人大代表主体作用的单元”[1]，推动人大制度优势转化为基层的发展优势和治理效能。2022年5月，N街道代表联络站被浙江省人大纳入首批践行“全过程人民民主”基层单元培育名单，未来很长一段时间该项工作都将作为该街道推进民主法治建设创新的主要抓手和场域。基层单元建设是一项系统工程，突出再造代表履职流程、重塑民主参与机制、重组民主治理资源，把发展民主需要的时间和财力成本降低，把复杂的协商和决策程序简化，最终推动和保障“全过程人民民主”生动实践。

一、N街道数字赋能基层单元主要举措及价值

（一）“多点”融合“一屏”联动，优化街道人大履职体系。N街道人大工委计划在两年内，以中心村代表联络站为主体，在距离中心村较远、经济建设较为集中的北村、南村各设置1个代表联络点，连同基层立法信息采集点，连接“霓有话说议事平台”“老校长工作室”等载体，连点成面，形成街道内的人大工作网格，通过基层单元建设同步转化为数字应用场景“1+2+N”的数字架构体系。利用“人大工委组成人员、人大代表、街道居民议事组织成员（以下简称“议事员”）、社会组织代表、街道居民”等主体信息输入，实时采集、分析、指挥、反馈。围绕代表服务选民的导向和价值链，明确人大工委及各主体的履职方式，并逐级分解细化数据，找准核心问题，对接承办部门和承办人，进行答复和落实，实现民生问题有回应、代表履职有实效、建议意见能落地。在“一屏”联动的数字架构下，推进在线资源共享、讨论研判、风险预警、决策管理，除了反馈到有关部门外，也同时连接覆盖到各类集体议事决策会议，包括县级人代会、街道党委会、主任办公会议、居民议事会，以及其他的协调会和座谈会，建成稳定可靠、灵活兼容的协商决策系统，实现“一屏”集成展示。

价值：优化街道人大履职体系。街道人大聚焦“全过程人民民主”发挥“元治理”推动作用，数字赋能基层单元，开展端到端的梳理和重新设计，破解线下数据传递不到位导致办理不精准、分析不直观等问题，努力实现站点覆盖广、智慧水平高、参与主体多、作用发挥好。在具体事项办理中，达到优化流程、提升效率的目的，为人大制度的权威提供了保障，对具体举措的有效落地和具体方式持续优化提供了解决方案。数字赋能“多点”融合“一屏”联动使信息对接和内外联动更加便利，相应要求街道人大履职体系更加完善以匹配基层单元建设的要求，因而产生了优化动力。

（二）内部流转和智慧闭环，推动人大助力基层治理创新。N街道代表联络站设在中心村党群服务中心，致力打造成为群众身边集服务、管理、展示、教育于一体的开放式、多功能的人大工作综合平台，该中心还具有智慧网格阵地、志愿者之家、远程接访中心、职工服务中心、人才服务驿站、退役军人服务站等功能，阵地共建、设施共用为基层单元发挥作用提供了优势条件，特别是资源共享等方面，能够让代表为选民群众提供“一站式”服务的便利，许多选民群众事项可以通过内部流转的方式予以解决或疏导。而需要通过外部流转的内容，依靠人大工作数字化场景应用，打通“浙里办”“浙政钉”等系统，把所需数据通过数据中枢统一汇总和分析，在管理、控制等方面实现在线决策。如对群众急难愁盼问题、地方重大事项和重要决策征求群众意见建议等方面，让群众通过手机端、网页端“一键”表达意愿、提出意见。街道人大职能范畴内的调研、监督等工作触角，除了现场的一手资料，通过数据大脑对相关数据资源推送，围绕重点内容进行数据采集和分析挖掘，工作的完成进度、重点项目的进展情况、选民群众意见征求量和征求率、满意率、答复完成率等数据集中展示在应用场景中，发挥提醒、评价等功能，实现办事闭环管理。

价值：推动人大助力基层治理手段创新。意志统一和组织动员能力是街道人大坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的一个重要优势，人大制度向街道延伸，通过基层单元的整合能力把人大制度优势转化为基层的发展优势和治理效能。迭代升级代表联络站，打造全过程人民民主基层单元，更好保证街道选民共享发展成果，并保障了知情权、参与权、表达权、监督权，成为推动人大助力基层治理创新又一重要的实践成果。

（三）“议事员”全程参与和在线督事，夯实全过程人民民主基础。中心村代表联络站也是辖区人大代表履职、街道居民议事会工作的具体平台，包括代表参与“霓有话说”、民主恳谈会、意见征求会、履职能力培训会等。面对“街道代表数量少，结构不合理，造成代表活动难以组织”等客观问题，N街道人大工委注重发挥“议事员”作用，按专业、行业情况编入人大街道工委3个小组中，在组织相关方面接待选民、项目监督、日常走访、调查研究时邀请参加。街道民生实事项目实施情况的监督是议事员的法定职责，人大工作数字化场景应用建成后，议事员通过项目进度榜、民生实事图、专项监督台、代表满意票等应用模块，即时了解项目进展情况，开展在线监督，提出监督意见，与部门负责人和专家线上互动。在线监督的涵盖面广，小到垃圾分类、矛盾纠纷化解、老旧小区改造、住宅消防安全，大到重点工程项目、生态环保工作、公共服务供给、政策处理等方面，通过议事员的各类渠道与群众沟通完善建议，让持不同意见者在平台上进行协商，最后纳入议事会讨论预备议题，经过街道党工委的研究后，由街道居民议事会最终提出意见，通过代表联络站的网络平台及时发布结果，转为民主公开事项，后续实时更新执行过程中的项目进度、资金使用情况等，让街道居民对决策的执行进行广泛参与。

价值：夯实全过程人民民主基础。街道不设人代会，如何把“人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”，最直接最有效的就是充分做大人大街道居民议事制度的功效，弥补民主治理的缺位。依托代表联络站，通过数字应用场景，通过街道居民议事员全程参与和在线督事，增强居民参与民主决策、民主管理、民主监督的可能性和效率，发挥街道居民议事制度在民主议事中的主渠道作用。

（四）“扫码找代表”密切联系群众，完善民情收集和矛盾化解机制。依托代表联络站，街道人大工委将16名人大代表、45名议事员全部赋码上墙，设置联系代表“快捷键”，实现群众“码上找代表”“一键联代表”，反映问题途径更丰富、方式更简便，“选民群众码上说事”“人大代表码上反馈”成为街道民主协商新常态。2022年以来通过扫码找代表，已收集群众意见建议166条，涵盖公交站点设置、垃圾集中处置、海区智慧管理、花园村庄建设、紫菜产业养殖等方面，切实为群众解决了一批急难愁盼问题。人大街道工委通过人大工作数字化场景应用发布活动信息，创建活动“二维码”，实现扫码报名、扫码签到，人大代表和议政员“抢单”履职积极性得到了提高。

价值：完善民情收集和矛盾化解机制。人大代表密切与选民群众的联系一直存在“碎片化”难题，既有代表选民联系的方式渠道碎片化，也有街道人大行权履职和代表诉求关系的碎片化，既有协调整合公共服务供给的碎片化，也有基层事务参与管理和决策的碎片化，数字赋能基层单元建设，尽管是简单的“微信扫码”，但通过人大制度优势，致力于把选民群众呼吁“独唱”通过代表履职转变为“共鸣”，特别是让原有民情收集和矛盾化解工作插上了数据的翅膀，推动群众更加主动反映社情民意和呼声要求。

二、数字赋能基层单元建设的难点短板

对于全新的数字化改革工作，N街道在推进基层单元迭代升级时，也存在不少问题，数字化水平还不是很充分，在运用实践中还普遍存在一些理论困惑和操作难点，特别是代表、居民议事组织成员和群众能力还有待提升，主要有以下几个方面。

（一）从总体谋划看，缺乏制度依托导致功能单一。因为处在初期阶段，具体运行制度还需进一步优化设计，当下的基层单元建设更多的是优化代表履职、与选民沟通的平台和载体，内容和形式上达不到迭代升级，数字化场景应用调试和维护还跟不上，作用发挥不够充分。未来场景应用建成后，数字赋能转化还需要一系列机制探索，特别是如何通过数字大脑深化民意的研判、热词的分析、数据智能解析等思路和方向还不明确，功能非常有限。

（二）从改革创新看，缺乏要素支撑导致成效单薄。一是数据打通还不够充分。实现“省市区街四级联建联通，人大与‘一府一委两院’互联互通，实现纵向层级与横向职能协同与贯通”的愿景，仍然任重道远，导致代表和议事员在整合有效资源时缺乏数据支持。二是民情民意处理水平比较低下。受自身专业能力限制，街道人大工委、人大代表、居民议事组织成员难以对收集到的建议意见进行有效整合、分门别类和定点反馈。三是应用转化还不够有力。各类事项办理的跟踪问效机制、惩戒机制不健全，有的事项反馈交付政府执行后便没有下文，对会不会落实、落实得怎么样缺少必要的问效动作。如何把重大事项、重大决策提高到具体协商平台、议事会集体讨论等还做得不够。

（三）从具体实践看，缺乏高效应用导致认识不足。对人大数字化改革认识简单化。由于数字化改革与“互联网+”、数字化转型在具体实践过程中存在模糊，从街道人大方面来看，数字化改革要推动体制机制创新、实现工作流程再造，究竟要实现怎样的行权效果和作用还把握不准。从群众方面来看，对数字化应用场景缺乏正确的认知，甚至被少数群众认为是形象工程，到时候会徒增“打卡”“签到”任务。他们把街道人大等同于办事处重要“部门”，工委领导主要干征地拆迁、招商引资工作的印象已经固化，不习惯主动找人大代表反映问题，对“全过程人民民主”认识仍然不充分、不具体，不够信任。

三、数字赋能基层单元建设的路径探索

分析数字赋能基层单元建设存在的问题，不难发现其内在逻辑，即需要从宏观、中观、微观三个方面切入思考研判，因此要充分运用系统思维探索下一步举措。

（一）在宏观层面要完善制度设计与规则建设

一是优化基层单元的制度设计。统筹设计基层单元建设的核心业务和重大任务，制度是有效运转的保证。基层单元的有效运转要求领导体系制度化、管理机制制度化、工作模式制度化、法制保障制度化、考核评价制度化，比如法律法规体系、联络站内工作制度（包括选民接待制度、议事协商制度、评价制度、民情民意收集制度、重点问题交办制度、办理情况反馈制度等），实操维度“联、商、督、促、智”相关方面的制度，制度设计应当与实际做法紧密结合。在运行中，有许多核心业务的数据关联需要依据制度设计予以逐步调整和完善。还需要把握一个核心标准，基层单元直面选民，就要把握“人民群众的满意度和获得感来自于有温度的服务和体验”[2]标准。

二是健全数据运用的规则框架。“制度分为正式制度和非正式制度，两者需有机衔接，才能确保有效运转”[3]，规则作为非正式制度，起到软约束、软指引的作用。要明确数字化改革实现所需的规则建设，实现用场景应用承接基层单元业务的目的，保障线上流转通畅，各类数据有进有出有反馈，开展收集端—处理端—办理端—收集端的梳理和设计，梳理出关键事项和关键控制点。设置预警机制和指数机制，确保答复时限和事项评价公开，传导压力。规则框架既要有发起到接受再反馈到发起的一个闭环，也要通过线上指引，搭配好线下终端服务，规则框架是否合理有效取之于其标准化和人性化服务的内容。

三是完善深化拓展的保障机制。健全在线联动机制，县街人大实现联动机制，人大代表和“议事员”联动活动，横向与政府部门、街道办事处、社区居委会等联动，内部与街道人大工委、街道人大工作组、居民议事会等联动。如将居民议事会与基层单元进行有效联动，反映集中的建议由街道人大工委小组组织商议，通过议事组织成员的各类渠道与群众沟通完善建议，最后纳入议事会讨论预备议题，经过街道党工委的研究后，由议事会最终作出评议意见，通过基层单元的数字应用场景及时发布结果转为民主公开事项，后续实时更新执行过程中的项目进度、资金使用等。如对于南片拆迁安置工作，N街道开展人大代表和议事员联动，涉及的石料矿产的市场化安置，该问题不属于街道居民议事组织讨论范围但又是事关街道选民利益的普遍性问题，街道人大依托基层单元收集群众建议和诉求，适时联动省市县人大代表开展研判和调研，委托代表在更高层级呼吁解决，再通过基层单元进行反馈评价。

（二）在中观层面强化技术支撑与能力提升

一是共享交换和协同服务。注重发挥数字赋能、单元治理优势，“推动网格管理向网络服务转变”[4]。对内要联通各重要点位，如N街道的代表联络站的主平台把两个代表联络点的副平台和其他重要点位进行连接和融合，在此基础上，通过打通共用街道辖区各类管理系统，共享数据资源，积极探索将企业、社会组织现有的数据平台也接入，间接提供更多数据支撑。对外要加快与“一府一委两院”互联互通，破除信息孤岛，扩大代表和议事员履职的外延，让更多数据参与到基层单元建设中。以民生实事项目代表票决制工作“海区智慧管理”为例，街道人大便可依托基层单元场景应用，由海区管理职能部门的农业农村局线上及时更新项目进展情况，将办理进度通过“场景应用”以图文并茂的方式给予公开。代表和议事员以线上+线下形式，通过平台适时反映监督过程中发现的问题，提出监督意见，年底召开居民议事会议运用在线投票表达民主权力。在基层治理中，街道人大依托基层单元，运用数字化手段促进民主治理和居民自治互动，同时多方协同服务也为集体议事决策提供了良好的环境，降低执行难度和治理成本，打开了基层民主通道。

二是数据应用和分析挖掘。基层单元场景应用应当运用到保障联络站运行、提高联络站能级上来，突出“成绩晾晒比拼”的意识，如将代表和议事员依法履职、参加培训、提出建议、为民办事转化成群众参与的“满意指数”、代表和议事员履职的“活跃指数”。数据还要应用到居民议事中，提高议事内容的精确性，避免反复调研、反复对接，真正把精力集中到履行职责、议事协商、共同决策中。“坚持实用管用好用原则，建立数字平台+大脑机制，运用数字化手段推进基层单元建设”[5]，基层单元收集的数据分析和挖掘是整个工作的重要增量，可以通过简单分析，进一步梳理核心内容，同时具备条件的可以运用数字大脑等多渠道收集分析，及时发现高频、高风险、高诉求的问题，真正转化基层治理的实效。

三是意识提升和能力培养。数字赋能基层单元虽能够使代表和议事员履职更加顺畅，但也同时要求他们具备与其相匹配的能力。“关键是从人大代表这一用户视角出发,紧盯有效性集成性、精准性、便捷性,解决堵点、满足需求、提升体验,全方位全链条服务和支持代表履职。”[6]代表和议事员应当以实际行动带动选民认同基层单元建设。代表和议事员要具备在线办事履职、数字应用场景操作等能力，这就要求人大常委会和街道人大工委要建立一套专门针对提升数字能力的培养、培训和考核机制，应当配备专职人员，探索常态演练机制，得分纳入到代表和“议事员”的评价考核指标中。

（三）在微观层面做好高效应用与数据保护

一是数据的高效应用，强调整合思维。基层单元运转要能高效整合数据，对收集来的信息进行准确筛选，抓好具体核心内容或群众关键诉求，在提交上级人大常委会及相关专工委、政府部门、街道办事处等不同对象时，也要采取不同的形式。在基层单元应用场景的整合筛选功能强化之前，街道人大应当把握好集体议事研判关，确保“街道的事让街道定”为前提。在遇到难以解决的事项，或相关部门不具备条件解决的事项，要留好“出口”，比如设置“办理疑难”“重点调研”清单，思考好缓冲的对策，做好选民群众思想工作和解释工作，探索与选民群众一起商讨逐步解决的方案。将“办理疑难”等清单纳入场景中，搭建多点触发、智能预警、一键通达机制，通过人大各种工作渠道，带领群众一起尝试和呼吁，定时达到处置全程情报可知、事件可视、事态可控的目标，也适度减轻办理部门反复解释、无法办理的压力，从外部降低基层单元深化建设的阻力。

二是数据的安全保护，强调安全思维。“如果说网络安全是数字化改革的根基，那数据安全就成为根基中的根基”[7]，基层单元建设不能忽视安全问题，包括网页篡改、网站仿冒等网络安全问题和文件资料、个人信息、公务信息等数据安全问题。从舆情安全上来看，“一屏一端”即基层单元应用场景大屏和用户端所展示的内容具有一定宣传性，关系着人大形象，关系着根本政治制度——人民代表大会制度的权威性，必须要把握正确的政治导向，要建立重点词、重点事、重点人的预警监控，尽可能避免舆情事件发生。从行政管理上来看，需要公布的文件、信息在公布环节应当严格把关和事前审核，防止泄密事件发生。从个人信息保护上来看，基层单元数字场景建设应当保护好部分选民提供的线索和信息数据，设置隐私选项以规避风险，总体上还应具备一套清晰的访问控制和身份确认制度。

三是数据的全程评价，强调孵化思维。基层单元应用场景建设不能一蹴而就，需要大量的评价来制定下一步完善的对策，要求街道人大要运用孵化思维，以评价的数据为支撑，完善服务保障孵化生态，创新以人大应用系统促进数据转化、以应用验证履职成果的模式。也要积极探索“反向孵化”，主动获取从政策孵化、机制孵化到服务孵化的全链条功能，反向倒逼基层单元应用场景建设进一步完善。

注释：

[1]《如何建设基层单元？浙江人大有新招》，访问网站：www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/93035e2a10fe41ff9b 305549ee176bd4.shtml.202206

[2]程晟等：《从数字治理到数字化改革的浙江实践》，载《观察与思考》2022年第4期。

[3]尤琳等：《中国城乡社区协商治理》，载《江汉论坛》2022年第3期。

[4]吴结兵：《“大数据+网格化”:路径、挑战与建议》，载《国家治理》2020年第8期。

[5]《梁黎明赴台州市开展督查及人大工作调研》，访问网站：www.zjrd.gov.cn/rdyw/202207/t20220715_93365.html.2 02207.

[6]林蔚、余红艺：《人大数字化改革核心价值的思考》，载《浙江人大》2021年第11期。

[7]范渊：《安全：数字化改革之根基》，载《2022年西湖论剑网络安全大会》2022年第4期。