浅谈西方“三读制”与我国“三审制”

□ 郑文阳

“三读制”与“三审制”都是立法审议程序问题。“三读制”是西方议会审议议案（主要是法案）的一种基本形式，最早起源于英国，后被美国、德国、加拿大、印度等国仿效。法国于大革命后的1791年，制定了第一部宪法，较为完善地规定了“三读制”，之后在西方国家逐步普及开来。“三读制”的“读”是“读会”的意思，三读即为读三次。西方国家审议法案时大多采用“三读制”。当然，也有一些国家采用“一读制”，如法国、西班牙、挪威等，采用“二读制”的国家有荷兰、希腊、波兰等。

英国法案分为公法案和私法案两种，内阁成员和非内阁成员的国会议员均可提出，“一读”主要是提出法案、宣读法案名称，“二读”是逐条讨论法案内容，“三读”是有针对性地修改完善法案文字[1]。美国法律则规定，只有议员才有权利提出议案，“参议员在全院会议上宣读议案标题，众议员议案被列入国会记录，在传统上称为‘一读’”[2]。提出的法案，通常先交由议院相关委员会进行审理，根据审理情况对审查结果进行表决，如果获得通过，就将审理报告连同原来的议案与修正案一起，提交参众两院进行辩论，由此进入议案的“二读”阶段。“‘二’读是宣读法案内容，并进行表决。”[3]参众两院经过辩论、表决，无论结果如何，在表决之前宣读议案标题，称为“三读”。而德国的联邦议院和联邦参议院的议员、联邦委员会和联邦政府均有权提出法案，但实际上大多数的法案都是由联邦政府提出来的。

我国立法审议实行的是“三审制”，即审议法律草案一般须经三次常委会审议才能付诸表决。一审，全体常委会委员听取提出议案单位对草案的必要性、主要问题、理由等作说明，进行初步的总体审议。二审，经过两个月或更长时间，常委会委员们围绕法律委员会提出的审议稿，就草案的重点、难点和意见分歧等进行深入审议。因为在此期间，法律委员会通过向全社会公开征求意见、召开各种调研和座谈会、综合各方意见等方式，提出进一步的审议稿。二审是草案的主要审议阶段，耗时较长，讨论较深，有时还需召开联组会议进行辩论。三审，则是又隔两个月或更长时间，由法律委员会对二审当中委员们提出来的意见作进一步研究，根据多数委员以及各方意见，提出修改过的表决稿，同时提出审议结果报告。三审依然有可能就某个问题展开辩论，在此基础上再作进一步审议，倘若意见较为统一就付表决。表决一般是总体表决，以全体委员组成人员过半数通过。

比较分析西方“三读制”与我国“三审制”，西方“三读制”是在多党制、利益多元化的背景下达成的结果，而我国“三审制”是在党的领导下多党合作、总目标一致、具体意见有争论的背景下形成的。两者的共同点都是立法审议程序，都有审议辩论，其作用均有助于提高立法的科学性、规范性和质量，而主要区别点则在于：

第一，法律案提出的主体不同。我国有权向全国人大提出法律案的主体有：代表大会主席团；全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法、最高检和全国人大各专门委员会；一个代表团或三十名以上的代表联名。而西方国家有权提出法案的主体本身就存在较大差异，如美国的两院议员，英国的内阁成员与非内阁成员的国会议员，法国的内阁总理和国会议员，德国的国会两院议员、委员会及政府等等，均有权提出法案。

第二，审议程序不同。首先是审议主体有差别。西方法律案“三读”一般是在议会全体会议上进行，我国立法因分代表大会立法和常委会立法，其审议程序略有差别，常委会立法的“三审”程序是分别在三次常委会会议上进行。其次是每次审议的内容不同，这个差别较大，从前面的梳理便可看出，这里不再赘述。再次是审议的时间要求不同。西方各国议会一般对“三读”的发言、辩论时间等都有一定的限制性规定，而我国未做严格限制，一般来说要经过半年三次常委会审议才能付诸表决。实践中，一些法律修正案由于意见分歧不大，可能两审就付表决，而新制定的法律，至少要过“三审”，有些意见分歧过大的，被搁置数月甚至跨年的也是存在的，如2006年的《物权法》，前后开了八次常委会才付表决。

我国立法审议程序有两个要点，一是上文提到的“三审制”，还有一个是统一审议。与西方国家相较，统一审议是我国立法审议程序的特色。我国“三审制”中后两次审议，法律委员会起的作用较为突出，二审时需由法律委员会综合各方意见，提出进一步审议的修改稿，三审时再由法律委员会综合各方意见，提出审议结果报告和表决稿。统一审议是一个各方审议意见不断集中的过程，法律委员会在立法审议过程中发挥了两个积极性，一是法律委员会“统”的积极性，将全国人大其他各专门委员会的意见综合起来；二是发挥了其他专门委员会“专”的优势。

注释：

[1]杨临宏：《立法学原理、程序、制度与技术》，中国社会科学出版社2020年版，第109页。

[2]张沥丹：《“两会机制”与“两院制”的比较研究》，载《法制与社会》2010年第25期。

[3]张根大、方德明、祁九如：《立法学总论》，法律出版社1991年版，第248页。