如何与时俱进行使预算审查监督权——浅谈人大预算审查监督的立法完善及实践思考

□ 朱蓉蓉 滕修福

审查和批准预算（预算调整）、决算和监督预算执行，是宪法和地方组织法、预算法、监督法等相关法律赋予各级人大及其常委会的重要刚性职权。然而在过往实践中，一些地方人大及其常委会行使预算审查监督权，往往很难得心应手抓重点，有时候也只能够走走程序过场。进入新时代，党中央及全国人大常委会高度重视，出台相关文件并进行立法、完善预算审查监督工作，尤其是2022年3月地方组织法第六次修正，进一步将监督预算执行等明确列入地方各级人大常委会的职权范畴。

下面，笔者结合中央相关文件和法律规定，就如何与时俱进依法行使人大预算审查监督权，避免地方各级人大及其常委会预算审查监督走过场，谈一谈人大预算审查监督的立法完善及实践思考。

强化预算审查监督的顶层设计，完善人大预算审查监督职权

进入新时代，以习近平总书记为核心的党中央就全面深化改革进行了顶层设计。2012年，党的十八大报告在谈到推进政治体制改革时，就提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。2013年，党的第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称十八届三中全会决定）就“深化财税体制改革”首先提出要“改进预算管理制度”，明确“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。2014年，预算法时隔近20年进行了首次大修，贯彻落实了党的十八大和十八届三中全会精神，进一步改进和完善了预算管理制度。2018年初，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（简称中央指导意见），细化明确了人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要意义、总体要求、主要内容、程序方法和组织保障等指导意见，进一步贯彻了党中央决策部署和预算法、监督法等相关法律的规定。2021年，十三届全国人大常委会第二十八次会议修订了1999年出台的《关于加强中央预算审查监督的决定》，就加强全口径审查和全过程监管等12个方面作出具体规定，对地方各级人大及其常委会行使预算审查监督权也具有指导意义。2021年，中共中央办公厅还专门印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，就推动完善政府预算决算草案和报告中有关政府债务的内容、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、加强组织保障等作出了明确规定，提出了工作要求。该意见提出，要高度重视政府债务风险防范化解工作，依法推动政府严格规范债务管理，建立健全向人大报告政府债务机制，明确人大审查监督的程序和方法，深入开展全过程监管，强化违法违规举债责任追究。该意见要求，地方各级人大及其常委会要积极推动政府在预算草案、预算调整方案和决算草案中，及时、完整、真实编制政府债务，完善并细化相关报告的内容。2022年3月，地方组织法第六次修正，进一步将监督预算执行、审查监督政府债务、监督审计查处问题整改情况等明确列入地方各级人大常委会职权范畴。笔者相信，已列入2022年立法计划的监督法修改，也会就各级人大常委会行使预算审查监督权的具体内容和程序等，进一步立法完善。

法定人大预算审查监督的专责机构，切实承担审查监督之责

虽然说预算审查监督的最终批准决定权属于本级人大或其常委会（预算法第二十条、第二十一条，监督法第十五条、第十七条），但是仅凭一两次人大或其常委会会议来进行深入细致的预算审查监督，是难以避免走过场的，因此必须要有专门机构专业人员来承担全口径全过程人大预算审查监督的主体之责，为本级人大及其常委会行使最终的预算审查监督权提出初步审查意见。

2014年预算法大修，特别增加条款第二十二条之规定，明确了中央及地方预算初步审查机构及协助机构（即人大预算审查监督的专责机构），以及这些专责机构的职权。

依据预算法第二十二条之规定，人大设立财政经济委员会（简称“财经委”）的，财经委是预算审查监督的初步审查主体，是人大预算审查监督的专门机构，依法履行人大预算审查监督的初步审查权；未设立人大财经委的，由有关专门委员会履行初步审查之责；未设立专门委员会的县一级，由本级人大常委会履行初步审查之责。各级人大常委会财政经济工作委员会（简称“财经工委”）或预算工作委员会（简称“预算工委”）作为本级人大预算审查监督的协助机构，协助本级人大财经委（或会议期间临时成立的计划和预算审查委员会）承担人大预算审查监督方面的日常事务性工作。

这里需要说明一点，预算法之所以将县一级人大预算审查监督的初步审查权赋予本级人大常委会，是因为预算法2014年修订时，地方组织法还没有规定县一级人大可以设立专门委员会。现如今，地方组织法在2015年第五次修正时，就已经补充明确县一级人大可以设立财政经济等专门委员会。笔者认为，县一级人大依法设立财经委后，本级人大常委会就没有必要再承担人大预算审查监督的初步审查之责了。笔者建议，预算法再次修改，县一级预算审查监督的初步审查主体可以调整明确为本级人大财经委员会。

这里还需要厘清一点，预算法为什么不直接表述地方各级人大财经委作为本级人大预算审查监督的专门机构，而含糊表述为“有关专门委员会”？笔者认为，主要是地方组织法只明确“可以设立”人大财经委（地方组织法第三十三条第一款），而不是像全国人大组织法那样规定必须“设立”（全国人大组织法第三十四条第一款之规定）；主要因素之一是考虑有些地方人大未设立财经委，同时也兼顾人大预算审查监督不仅仅是财经委的事，有关专门委员会也有初步审查之责，只不过由财经委牵头或以财经委为主体而已。

目前，全国人大设立了财经委，全国人大常委会还设立了专门的预算工委，在国家层面进行了完善，但在地方层面还有待于健全完善。纵观全国各地，县级以上地方各级人大及其常委会大多已设立有财经工委，2013年党的十八届三中全会及2014年预算法大修施行以后，一些地方人大常委会也陆续开始设立专门的预算工委。2015年地方组织法第五次修正明确县一级人大可以设立专门委员会后，县一级人大财经委已陆续设立。但是，就地方各级人大及其常委会设立人大预算审查监督专责机构的现状来看，一些地方虽然设立了财经委和财经（预算）工委，但人员多为兼职（挂名），“一人委”现象在一些地方比较突出，难以承担全口径全过程预算审查监督之责。

笔者认为，县级以上地方各级人大应依法设立财经委，并强化专职委员的配置，切实承担全口径全过程预算审查监督主体责任；县级以上各级人大常委会要设立财经工委，有条件的要单独设立预算工委，协助财经委专人专事预算审查监督日常事务性工作。地方各级人大常委会可以探索设立专家咨询委员会或聘请专业人才，为本级人大及其常委会行使预算审查监督权提供专家咨询和人力资源支持。

关于乡镇一级人大预算审查监督的专责机构。由于乡镇一级人大闭会期间没有常设机关（机构），因此预算法等相关法律没有这方面规定，只明确在本级人民代表大会举行会议之前，“应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”（预算法2014年大修新增第四十五条之规定）。

实践中，乡镇一级人大预算审查，一般只是在人大会议期间成立临时的预算审查委员会，走走过场行使预算草案的初步审查之责。

2022年地方组织法第六次修正，补充完善了乡镇一级人大预算审查监督职权。即，在“审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告”的基础上，补充规定“监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算”（第十二条职权四）。因此，乡镇一级的人大预算审查监督应依法强化，不能走过场。笔者认为，2015年地方组织法第五次修正已经实现了乡镇人大主席团的“准常设”（地方组织法第五次修正新增加一款赋予了乡镇人大主席团闭会期间相关职能，现第十九条第二款之规定），可以由乡镇人大主席团来专责承担全口径全过程预算审查监督之责。

把握相关草案编列报送的法定要求，切实做到按时按质按量

目前，人大预算审查监督所面临的突出问题是预算编制的细化程度不高，让人大代表“看不清、看不懂”，难以实行有效的监督，有时也只能似懂非懂地走走程序过场。进入新时代，2014年预算法时隔20年进行了大修。

如何进行预算编制、预算调整及决算？出台之初的预算法和监督法只有一些原则性规定；2014年预算法进行了大修，设有专章及相关条款作了细化法定。2014年预算法修正增加或调整细化了相关条款规定，进一步明确：各级人民政府及财政部门要依法细化编制预算（第三十二条），非法定情形不得随意调整预算（第六十七条），决算要与预算相对应，收支要真实可信（第七十五条），预算（第四十四条）及预算调整（第六十九条）和决算（第七十八条）方案草案要确保在法定时限前报送初步方案。

关于对预算编制科目的细化。2013年，党的十八届三中全会决定就“改进预算管理制度”时强调，要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。2014年预算法修正，在第三十二条新增第四款规定，预算“收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”；新增第四十六条对报送人大审查的预算草案进行了分类细化要求，即“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。如此细化法定，全口径分类编制预算到项、款、目，通过功能分类反映支出方向，通过经济分类反映支出用途，二者结合可以全面完整地反映预算支出的全貌，有利于保障预算编制的质量，让人大代表能够“看得清、弄得懂”，便于审查和监督。

实践中，关于提交相关草案的法定时限，一些地方政府及财政部门没能严格遵循，尤其是预算调整往往“临时抱佛脚”，人大预算审查监督的专责机构有时也“睁一眼闭一眼”，没有足够的时间进行实质性审查，也只能是“放水”走走程序过场而已。

2014年预算法修正，强化了相关草案提前提交的法定时限。新预算法将旧法中相对含糊的“一个月”统一明确为“三十日”，并将中央预算草案的初步方案提交时限由“一个月前”延长为“四十五日前”（第四十四条之规定）。在第六十九条新增了预算调整方案的法定时限，规定县级以上各级预算调整方案要在本级人大常委会会议召开前30天提交。新增第七十八条系统规定了决算草案初步审查制度，明确县级以上各级决算草案也要在本级人大常委会召开30天之前提交。如此法定时限，政府方面必须依法遵循，人大方面必须严格把关。只有这样，给予充足的时间保障，实质性的人大预算审查监督才能提升质量和效果。

把握人大预算审查内容的法定重点，切实增强审查监督实效

困扰人大预算审查监督的突出问题就是时间紧任务重，一旦把握不住审查监督重点，就难以开展实质性审查监督，不得已只能走走程序过场。进入新时代，2014年预算法大修，法定细化了重点，2021年出台的《关于加强中央预算审查监督的决定》，进一步明确强调了人大预算审查监督的重点。

2014年预算法修正，特别增加第四十八条明确了各级人大对预算草案及报告、预算执行情况报告的重点审查内容，为推进对政府全口径预算的实质性审查提供了实现路径。该条文所列举的八个方面预算审查重点主要涉及五个层面的实质性审查：一是合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规；二是真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；三是政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；四是效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；五是科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。同时，预算法还特别增加第四十九条，规定了预算审查专责机构（财经委）向本级人大主席团提交的审查结果报告应包含有四个方面的实质性内容。该条款一方面是对预算审查专责机构（财经委）开展预算草案的初步审查提出明确要求，另一方面是要为本级人大会议审查预算草案和预算执行情况实施预算监督提供参考。2007年施行的监督法第十八条，也列举了各级人大常委会应从六个方面对决算草案和预算执行情况报告进行重点审查。2014年预算法修正，借鉴监督法第十八条关于决算草案审查重点的规定，新增第七十九条进一步细化列举了各级人大常委会（含乡镇人大）应结合审计工作报告重点审查十二个方面的决算内容，以提升审批决算的严肃性和权威性。

2014年预算法修正，将原来保障“预算收支平衡”前提条件下预算调整规定作了细化，列举性规定了在预算执行过程中，出现四种情况方可调整预算（第六十七条），以强化预算执行力和避免预算调整的随意性。

笔者认为，以上关于预决算草案及预算执行情况报告的审查重点以及预算调整范围的法定，涉及合法性、真实性、政策性、效益性、科学性等层面的实质性审查内容，各级人大预算审查监督专责机构应依法进行实质性的重点审查，并按照预算法第四十九条和监督法第十七条之规定程序和要求，贯彻落实好中央相关文件和全国人大常委会相关决定精神，向本级人大或其常委会提出具有实质性的初步审查意见，以切实增强各级人大及其常委会对预算审查监督的实效。

拓展对支出预算和政策的审查监督，切实做到全口径全过程

目前，一些地方人大预算审查监督的重点主要是预算收入完成及收支平衡状况是否有赤字？对如何支出、支出是否合法合规？对支出预算和政策、财政资金使用绩效和政策实施效果等，全口径审查、全过程监督都不够到位。进入新时代，不仅预算法进行了大修，中央还专门出台了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。

2014年预算法大修，从立法层面贯彻落实了党的十八大和十八届三中全会精神，进一步限制了政府对财政预算及执行的随意性，进一步强化和细化了各级人大及其常委会全口径全过程行使预算审查监督权的刚性。2018年初，中共中央办公厅又印发中央指导意见；同年10月，全国人大财经委员会会同财政部专门召开了贯彻落实中央指导意见座谈会，王晨副委员长作了重要讲话；2018年9月28日，栗战书委员长就贯彻中央指导意见提出明确要求，希望参加预算审查监督重点拓展改革工作座谈会的同志深入学习领会中央精神，探索创新审查监督方式方法，不断提高人大预算审查监督工作水平。

中央指导意见明确，支出预算是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定，按照规定的程序、方法和标准编制的，对各种支出作出统筹安排，并报经本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划；支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等。中央指导意见指出，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监督的主要内容包括五个方面，即支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务。中央指导意见要求各级人大及其常委会从八个方面入手，按照总结、继承、完善、提高的原则，在巩固完善现有程序和方法基础上，进一步探索健全程序，创新方式方法，提高可操作性和运转效率，提高审查监督的针对性和有效性。

笔者认为，拓展对支出预算和政策的审查监督是当前和今后一段时间各级人大及其常委会行使预算审查监督权的重中之重。要在贯彻落实中央指导意见的基础上，结合地方组织法、预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的职权，将中央指导意见所明确的四个方面重点监督内容与预算法等所规定的人大预算审查内容的法定重点相结合，抓住重点、聚焦关键，围绕一项或几项重点支出、重大项目、重要政策等，扎扎实实开展审查监督重点拓展改革工作；将中央指导意见所明确的八个方面监督路径与监督法等所赋予的监督方式方法相结合，统筹运用各种程序和方法，打好组合拳，发挥每一项程序和方法的特点优势，加大审查监督力度，形成推进改革工作的合力。要与时俱进推进人大预算审查监督的制度化、精细化、常态化，要探索创新并综合运用执法检查、专题询问和质询、特定问题调查、专项工作评议、预算监督联网等监督方式方法，着力推进人大预算审查监督的重点向支出预算和政策的进一步拓展，不断提高各级人大及其常委会开展全口径审查和全过程监督的工作水平。

强化对政府债务的专项审查监督，评价和防范政府债务风险

实践中，一些地方政府举债的随意性很大，也不向人大报告备案，存在债务风险隐患。进入新时代，中央有明确的文件规定，全国人大常委会有专门决定，地方组织法修正也将“审查监督政府债务”明确为地方各级人大常委会必须行使的职权。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议通过《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》，依法限制地方政府随意举债。2021年，中共中央办公厅又印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，要求地方各级人大及其常委会要依法审查政府债务。该意见要求，地方各级人大财政经济委员会或预算委员会等有关专门委员会在对政府预算草案初步方案、预算调整初步方案、决算草案进行初步审查或对政府债务开展专题审议时，政府相关部门负责人应当按有关规定到会听取意见、回答询问。地方各级人大常委会预算工作委员会等工作机构应当加强对政府债务的调查研究，提出有针对性的建议。预算草案、预算调整方案、决算草案经本级人大或其常委会审查批准后，本级人大常委会按规定及时将关于预算的决议、预算调整的决议、决算的决议及相应的审查结果报告和有关审议意见等，送本级政府研究处理。地方各级政府及其财政等部门要认真研究，并在规定期限内向本级人大常委会报告研究处理情况。

2022年3月，地方组织法第六次修正将“监督本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务”，进一步补充明确为地方各级人大常委会必须行使的人大预算审查监督职权。

笔者认为，地方各级人大常委会要依法行使职权，要严格按照中央文件规定和全国人大常委会的相关决定，将审查监督地方政府债务作为新时代人大预算审查监督的重要组成部分，要充分利用预算年度审计成果，依法跟踪监督审计查处问题的整改，监督政府守住不发生债务风险的底线。

目前，监督法已列入2022年立法计划即将修改。笔者期待，在地方组织法、预算法修改的基础上，人大预算全口径审查监督的内容和重点会更加具体，人大预算审查的程序和方式会更加完善，与时俱进有新突破。