关于修改完善《人民调解法》的若干思考

□解放

《人民调解法》是我国第一部专门规范人民调解工作的法律。其实施十一年来，有力规范了人民调解工作，促进了人民调解事业的蓬勃发展。截至2021年底全国已建立人民调解组织70.8万个；有人民调解员320.9余万人，其中专职36.4万人，形成了覆盖城乡和重点行业领域的人民调解网络，把新时代“枫桥经验”真正落到了基层，落到了实处。仅2021年就成功调解纠纷870万起，调解率高达97%，成为广大人民群众化解矛盾纠纷、维护合法权益最便捷最有效的平台，成为维护政治安全社会稳定的坚强有力的“第一道防线”。

当前，中国特色社会主义迈入了新时代，为人民调解工作又提供了前所未有的发展机遇，赋予了新任务、新要求。因而，《人民调解法》还有巨大的效能空间和重大的历史使命等待其再展优势、发挥作用。

为了应对这些挑战，承负这些重任，很有必要对该法实施十一年的实践来个回头看，既总结经验，以利再战，又正视、重视实施中显露的一些与新时代、新任务、新要求及法治建设实际、人民群众需求不相适应的地方及缺项，以通过修改完善，使其更好地发挥法治作用，满足法治中国建设和广大人民群众维护合法权益的需要。

一、《人民调解法》存在的若干问题

我国人民调解的法制建设相对来看是比较充分的。仅国家层面就有二十多部专门的规范性文件，包括法律、行政法规、司法解释、行政规章、行业标准等，宪法及多部法律、行政法规也有关于人民调解的相应规定，使人民调解工作基本上做到了有法可依。但缺陷是其中宏观倡导性规定较多，微观细化量化具有可操作性的规定却明显不足，特别是对人民调解委的法律地位、主体资格、工作保障等重要问题，缺乏明确、可操作的刚性规定，因而难以有效支撑、保障人民调解工作的可持续发展。

（一）未规定人民调解委是法人组织或如何取得法人资格

《民法典》第五十八条、第九十条规定，取得法人资格有两种方式：一种是经依法登记取得；一种是依法律规定取得。《社会团体登记管理条例》第三条还规定：“下列团体不属于本条例规定登记的范围：（1）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（2）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；（3）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。”第十五条规定：“依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准之日起60日内向登记管理机关提交批准文件，申领《社会团体法人登记证书》。”而《人民调解法》第七条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”其中既未明确人民调解委不需要办理法人登记，从依法设立之日起，即具有社会团体法人资格，也未规定其须另经依法登记成立，方能取得社会团体法人资格。从而造成当下全国所有的人民调解委（含行业性专业性人民调解委）均不是法人组织，无人受理并颁予《社会团体法人登记证书》，也没有“统一社会信用代码”。这些立法设计的不周全、不衔接成为当前制约人民调解特别是行业性专业性人民调解工作及最大限度调动、整合社会力量形成多元化大调解格局的主要瓶颈和难题。

（二）工作保障方面一些可操作性规范缺失

在市场经济大氛围中，特别是涉及面广、专业性强、难度大的行业性专业性人民调解工作，没有固定的工作场所、工作设施设备及可持续的足额经费作为工作保障，是难以立足、发展的。现有的《人民调解法》及有关的法律法规规章及政策对人民调解工作保障都有规定。如《人民调解法》第六条规定：“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障……。”中央政法委等六部门《关于加强人民调解员队伍建设的意见》、财政部司法部颁布的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，均要求切实将保障人民调解工作的经费（包括司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委工作补助经费、人民调解员补贴经费）落到实处。应该说人民调解的工作保障没有问题。

但实际上不尽如此。我国当下的人民调解组织按《全国人民调解工作规范》分两大类：一类是经所在地司法所向县级司法行政机关报备的人民调解委及工作室；一类是报县级以上司法行政机关的行业性专业性人民调解委及工作室。现在人民调解工作经费能够享受到政府支持和保障即列入财政经费预算的只有经所在地司法所报备的人民调解组织。而另一类行业性专业性人民调解委及工作室，由于是近十年兴起的新生事物，其工作保障特别是经费保障在2007年颁布的财政部司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的文件中未能涉及，直到2011年5月司法部颁布的《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》中才予以规定。2016年1月司法部民政部等联合颁布的《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》明确规定由设立行业性专业性人民调解委的单位提供人民调解的办公场所、办公设施和必要的工作经费，并建立动态增长机制。按照《财政部民政部工商总局关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知》要求，把人民调解作为社会管理性服务内容纳入政府购买服务指导性目录；鼓励社会各界通过社会捐赠、公益赞助等方式，为行业性专业性人民调解工作提供经费支持。但实践中，由司法行政机关具体管理、拨付的人民调解经费主要保障了各地司法所指导或参与的人民调解委的工作经费。而由商协会或企事业单位设立的行业性专业性人民调解委基本得不到政府及有关行政部门的人民调解经费或得到的很少，根本不足以保障其工作需要。司法部等2010年1月在《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》中规定了“鼓励医疗纠纷人民调解委员会通过吸纳社会捐赠、公益赞助等符合国家法律法规规定的渠道筹措工作经费”。司法部民政部等2016年3月颁发的《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》中也“鼓励社会各界通过社会捐赠、公益赞助等方式，为行业性专业性人民调解工作提供经费支持”。

这些规定的确很好，但在现实中完全行不通。由于现行法律行政法规之间的不协调、不衔接，致使当下全国所有的人民调解委均不是法人组织，因而银行不予开户，税务机关、财政部门不给予规制发票。如此一来，人民调解委就无法独立设立并管理财务，即使有了社会捐赠、赞助及购买服务获得的款项也无处合法入账，亦无法为付（赠)款单位出具规制发票。这样付（赠）款单位就无法作账，无法通过财务检查、审计，实际上人民调解委根本无法通过接受捐赠和购买服务得到经费。

（三）应增加对人民调解新事物的规范

1.建立党组织。党中央要求所有单位必须建立党的基层组织。中央全面深化改革委员会审议通过、由中央政法委等六部门颁布的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》中还专设了“加强党建工作”的规定。但现实是司法、民政、行业性专业性主管部门都不管行业性专业性人民调解委的党组织建设，也不接纳其党组织为其下属党组织，使行业化专业化人民调解委无法成立党组织，无法落实党中央的要求，也就无法以其为战斗堡垒，引导人民调解工作在党的领导下创新发展。

2.人民调解员专业化职业化分级制工作。2016年1月，司法部民政部等颁布的《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》指出：“要按照《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》要求，把人民调解员纳入社会工作人才培养、职业水平评价体系，积极探索人民调解员专业化、职业化发展的途径。”《全国人民调解工作规范》也对人民调解员的分级标准、评定主体等作出了规定。但这一十分有利于人民调解员队伍自身建设，有利于人民调解委专业化、规范化、职业化、常态化建设的新事物、好举措，至今在全国范围内尚未付诸实施。因而，在修改《人民调解法》时应对其设立规定，予以规范。

二、修改完善《人民调解法》，解决制约人民调解发展问题的具体建议

1.法名宜改为《中华人民共和国调解法》。《法治中国建设规划（2020—2025年）》中明确指出：“积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷，坚持和发展新时代枫桥经验。充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”在实际工作中，这种多元联动的调处化解机制已拓展到行政管理、信访、公安、律师、仲裁等多个领域，形成了名副其实的大调解模式，使矛盾纠纷预防于苗头，化解在基层，有力地推动了法治中国建设，切实保障了政治安全和社会稳定。为适应这一社会发展和工作需要，很有必要把人民调解拓展为涵盖多种多元化的大调解。因而，修改《人民调解法》首先应当修改的是法的名称。

2.细化具体化设立单位的条件、权利义务及与所设立人民调解委的关系等。

3.明确并规范人民调解委的自身建设。如，人民调解委主任应该由专职人民调解员担任，不得由设立单位特别是企业的负责人兼任等。

4.确定人民调解委自依法设立之日起具有法人资格，颁予“社会团体法人资格证书”“统一社会信用代码”；具有独立的财务管理权，可以在银行开户，领取规制发票等。

5.专职人民调解员必须专做人民调解工作，不得兼职其他单位特别是企业职员。

6.将行政调解、仲裁调解、司法调解等形式，以及当前已普遍开展的政调对接、访调对接、警调对接、律调对接、仲调对接、诉调对接等多元化的大调解模式专列一章予以规范。

7.明确人民调解委为“法律援助机构”之一。《人民调解法》规定“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”，这与国务院《法律援助条例》所界定的“法律援助”是一致的，因而应当将人民调解委列为法律援助机构之一。这样不但壮大了法律援助队伍，也真正落实并体现了为人民群众提供“无偿法律服务”。当然，县级以上人民政府亦应为人民调解的法律援助工作提供财政支持；司法行政部门也应把人民调解委与律师事务所等单位一样列为法律援助机构之一，保障其工作经费，使包括人民调解在内的法律援助事业与经济、社会协调发展。

8.增加“人民调解协会”为人民调解组织的行业管理机构的规定，以真正发挥其同业管理的作用。如人民调解委党的基层组织的建立、管理；人民调解管理人员、人民调解员的业务培训、评级、评优，经验总结交流；人民调解组织年检等工作均可由其主管主办监督。从而为这些工作设立抓手，强化党的领导，促进人民调解工作的规范化、连续性。

若修改《人民调解法》时机还不成熟，或耗时太长，也可以先修改国务院1989年5月5日通过的《人民调解委员会组织条例》，充分吸纳上述内容，使《人民调解法》的原则性规定细化量化具体化，从而提升《人民调解法》的可操作性，以适应新时代对人民调解创新工作的迫切需要。