区域协同立法主体的类型与协调机制研究

□ 张锡汪

引言

为进一步促进国家区域协调发展战略的贯彻实施，2022年3月11日新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第十条第三款、第四十九条第三款对省级、设区市级的人大及其常委会规定了一项新的立法权，即区域协同立法权。《地方组织法》第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”《地方组织法》第四十九条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”与此同时，《地方组织法》第八十条还对省级、设区市级人民政府的区域合作予以规定，“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督”。这不仅体现了区域协调发展工作开始迈上新的台阶，还迎来了对区域协同立法基本理论与实践的深入研究。

但是，区域协同立法往往表现为“跨行政区域”的立法问题。纵观《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中的规范内容，可以发现文本中更多的是涉及对“本行政区域内”相关立法问题的规定，并没有找到关于区域协同立法的表述，更没有涉及“跨行政区域”的立法问题，也就无从谈及“区域协同立法主体”的问题。鉴于此，一方面《地方组织法》对区域协同立法的规定显得非常简洁，只有第十条第三款、第四十九条第三款的规定，即只对“区域协同立法主体”进行了简单规定。另一方面，学界对于区域协同立法的探讨也集中于论证其必要性、合法性等正当性基础，较少对“区域协同立法主体”相关问题的专题论及。就地方立法一般而言，立法主体只有依法具备相应的立法资格才能开展立法工作，区域协同立法也应当是如此，故而笔者认为有必要对“区域协同立法主体”问题开展进一步研究。本文以区域协同立法主体作为切入点，主要从区域协同立法主体的相关概念出发，对区域协同立法主体的类型和协调机制进行分析，从而通过探寻区域协同立法主体之间相互协作、配合的有效协调机制，实现区域协同立法高质量发展的目标。

一、区域协同立法主体的概念与现存问题

1.区域协同立法主体的概念阐释

所谓区域协同立法，“是指在一定区域范围内，有关立法主体在立法工作中相互协作和配合，并使所立法规达到相互协调乃至统一的状态。作为适应区域发展需要而产生的立法形式，其主要解决因行政区划而形不成法规制度合力的问题，具有重要意义”。值得注意的是，本文对“区域协同立法”中的“法”的讨论范围，仅限定在法律、行政法规、地方性法规、规章范围内。

也正因如此，在涵盖中央立法和地方立法范畴的区域协同立法中，区域协同立法主体应当是包括中央层面和地方层面两个维度。但由此也引发了中央层面的立法主体与地方层面的立法主体之间的立法权配置等问题，而这些问题又必须以在中央层面或地方层面上哪些立法主体具备区域协同立法意义上的立法主体资格为前提。换言之，哪些立法主体具有区域协同立法主体的资格？是专属于人大及其常委会，还是包括了行政机关，亦或是跨行政区域成立的区域协同立法专门机构也具有区域协同立法主体的资格呢？当前绝大部分的区域协同立法实践都在人大及其常委会主导下完成，普遍认为政府不应当具有区域协同立法主体的资格，而且目前的法律规范中也没有赋予地方政府具有超越“本行政区域”的区域协同立法权，只有在《地方组织法》第八十条可以找到对省级、设区市级人民政府可以进行“区域合作”的规定，以及《长江保护法》第六条关于“长江流域相关地方在制定地方性法规和政府规章等方面建立协作机制”的规定。可见，对于政府是否具有区域协同立法权的问题，立法上仍处于模糊态度，但这必然就意味着应当否认政府的区域协同立法权吗？这是值得商榷的。

2.区域协同立法主体存在的问题检视

在《地方组织法》规定区域协同立法主体之前，相关立法主体在实践中已经承担区域协同立法工作有一段时间了，结合此次《地方组织法》的修改成果，可以归纳一下区域协同立法主体存在的问题。

（1）区域协同立法主体的合宪性、合法性仍存不足

如前所述，《宪法》和《立法法》中并没有关于区域协同立法的规定，更无从谈及“区域协同立法主体”的内容了，好在2022年3月11日新修改的《地方组织法》对区域协同立法作了规定，这在规范层面可谓是法定化了。但是，区域协同立法作为一种立法形式，未规定在《宪法》这一根本法与《立法法》这一基本法中，将始终面临着合宪性与合法性的挑战。虽说《地方组织法》进行了规定，但也无法解释合宪性的问题，区域协同立法的合宪性问题自始至终都应当由《宪法》本身来确认，而不应当是通过某部基本法来回应，这是其一。《地方组织法》与《立法法》同为基本法，《地方组织法》事实上是对地方国家机关的组织形式进行规定的基本法，而《立法法》事实上是对国家立法权的配置模式（如授权立法、委托立法等）进行规定的基本法，对区域协同立法权的法定化实际上是在立法体制中对立法权限的重新配置，应当归属于《立法法》来予以确认，然后再由《地方组织法》进行补充细化规定。因此《地方组织法》率先规定区域协同立法存在合法性不足之嫌，故应当对《立法法》也相应进行补充修改，此为其二。

（2）区域协同立法主体的类型设置过于单一化

目前现有法律规范中，只有《地方组织法》第十条第三款、第四十九条第三款规定了区域协同立法主体的类型，即省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会。以上可以概括为地方人大模式和地方人大常委会模式两种类型，其实也就是以地方立法机关为主导的区域协同立法，这排除了地方行政机关的区域协同立法权。因此《地方组织法》在第八十条规定了地方政府的区域合作，即“可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制”。再者，从区域协同立法主体的级别上来讲，目前也都是区域协同立法中的各行政区域内同级立法主体之间的协同立法，不涉及所谓的“跨行政区域共设机关”的协同立法，这是值得反思的。因为在区域协同立法中难免存在的利益冲突，各行政区域内同级立法主体都以维护自身利益为重，仅仅依靠各方主体之间的相互沟通与协调，往往难以取得实质性进展，此时就需要一个“跨行政区域共设机关”来打破这种僵持的状态，进而推动区域协同立法工作有序开展。可见，区域协同立法主体的类型设置集中于立法机关而排除行政机关，集中在同级主体之间而排除“跨行政区域共设机关”，这也表明了区域协同立法主体的类型设置过于单一化，不利于区域协同立法工作高质量发展。

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（3）区域协同立法中缺乏有效的主体协调机制

区域协同立法主体协调机制，是指在开展区域协同立法的过程中，该区域内各个具有立法资格的主体相互配合协作的关系。但在区域协同立法中往往会面临利益冲突的问题，更深层次的原因就是地方保护主义与部门利益所驱动。各个区域协同立法主体之间的相互配合协作关系在发生利益冲突时就会出现割裂僵持状态，无法将区域协同立法工作向纵深发展。例如，多个设区市的人大常委会一起，讨论制定治理河流等跨行政区域水资源保护的地方性法规时，位于河流上游的人大常委会和位于河流下游的人大常委会就会产生利益冲突，这是不可避免的。如果没有有效的主体协调机制，那么各人大常委会之间也难以产生协同的合力。现阶段，区域协同立法主体协调机制散见于各类规范性文件中，各地方有各自的做法，尚未在立法层面形成一套完整的主体协调机制，这也是导致有些地方的区域协同立法工作进度缓慢的因素。

二、区域协同立法主体的类型分析

在赋予相关主体区域协同立法的资格中，区域协同立法主体的类型也呈现出多种形态。横向上，以立法主体的属性作为标准，可以划分为人大模式、人大常委会模式和政府模式三种类型；纵向上，以立法主体的级别作为标准，可以划分为同级主体和共同上级主体两种类型。

1.人大模式、人大常委会模式和政府模式

在人大模式中，一般采用以人大立法为主导的模式，主要是因为立法权是人大的主要权力。从我国《宪法》所规定的国家权力体制角度来看，立法权、行政权、司法权、监察权、军事权等诸多国家权力都是源于最高国家权力机关——全国人民代表大会（以下简称“全国人大”），而全国人大及地方各级人大对立法权享有的正当性、专属性与排他性已被《宪法》和《立法法》等法律法规所普遍认可，而人大履行立法权这类国家权力的职能也意味着区域协同立法权首先应当归属于人大。这样的国家权力体制也决定了在进行区域协同立法权赋予时，首先考虑的是人大，而不是人大常委会或者政府等其他的主体。例如，2020年1月11日、17日和18日“，京津冀两市一省”人大各自先后通过的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》便完全是由地方人大来推动和开展的区域协同立法。但这种人大模式下的区域协同立法主体并不一定完全符合社会快速发展进程的需要，其缺陷也十分明显，主要表现在：虽说可以解决区域协同立法主体空缺的问题，但也存在立法进程长的不足之处，主要是受到人大开会的会期所影响，导致特别是经济建设事务上的立法有时难以适应“市场经济或以经济发展为核心驱动下的时代”。

在人大常委会模式中，通常是由人大常委会作为主导区域协同立法的主体。由于受人大开会会期的影响，作为人大常设机构的人大常委会，“其权力派生自人大，具有与人大立法权从属的性质”，因此作为人大常设机构的人大常委会代行部分人大立法的职权，这也相应地反映在了区域协同立法的活动过程中。虽然2022年新修改的《地方组织法》第十条、第四十九条分别赋予了地方人大及其常委会相应的区域协同立法权，但由于这些规定过于原则，并没有细化地方人大及其常委会之间的区域协同立法权的协调配合。就地方人大常委会而言，其本身便具有立法职权，同时开会频率相较于地方人大高，在跨行政区域的区域协同立法上具有一定立法优势，因此实践中许多地方还是以地方人大常委会来开展区域协同立法。例如，在省际范围内，2022年1月21日，经山东省人大常委会批准，“胶东经济圈五市”人大常委会在海洋牧场问题上分别制定的五部海洋牧场管理条例就属于多元立法主体开展区域协同立法活动的生动实践。在省际范围之间，2020年至2021年，在吉林省与辽宁省人大常委会的各自批准下，“两省四地”分别制定的《浑江流域水环境保护条例》也属于政府模式的区域协同立法实践。此外，在地方人大闭会期间，地方人大常委会作为区域协同立法主体进行立法时，又如何与地方人大进行协同立法的分工配合呢？范围界限何在？地方人大常委会超越范围界限而通过的地方性法规在区域协同立法中是否具有效力？这也同样值得思考。

政府模式中，包括了政府主体在内的区域协同立法主体。这一模式产生的主要问题在于：在区域协同立法主体上，是仅由地方人大及其常委会这类立法机关来作为立法主体，还是可以包括由地方政府等行政机关作为立法主体呢？从法律规范层面来看，对地方政府而言，2022年新修改的《地方组织法》第八十条并没有赋予地方政府相应的区域协同立法权，在这一点上与赋予地方人大及其常委会区域协同立法权的做法是存在明显不同的。但由于《立法法》赋予了省级政府、设区的市级政府一定的“本行政区划内”的立法权，因此也应当存在着地方政府在跨行政区划的区域协同立法中作为立法主体参与者角色的情形。因此笔者认为，也应当赋予地方政府区域协同立法权。原因在于，区域协同立法的目的之一就是期望快速建立健全相关配套立法制度规定，以满足市场经济快速发展下所需的法治保障，显然仅依靠地方人大及其常委会进行的区域协同立法是具有明显滞后性的，实践中地方人大及其常委会更普遍集中于资源与环境保护方面的立法。相比较之下，地方政府在经济发展事务领域中的先行性立法更具有意义和价值。综上所述，为了促进区域经济一体化高质量发展，可以赋予地方政府对区域协同立法的先行性立法权限，在一定期限内有效，期限届满后或废止，或转化为审议通过为地方性法规来处理。

值得注意的是，设区的市级人大及其常委会和政府进行区域协同立法的事项范围不同于上述省级人大及其常委会和政府的事项范围，前者应严格按照《立法法》第七十二条第二款和第八十二条第三款的规定限定在“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等”事项内。如果上升到了省际之间的区域协同立法，就需要考虑中央政府的共同参与了。

2.同级主体和共同上级主体

“同级主体”是指进行区域协同立法活动的级别相同或相当的立法主体。例如人大层面上京津冀协同制定的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，还有人大常委会层面上的《武汉城市圈公共交通一体化促进条例（草案）》、胶东经济圈五市的《海洋牧场管理条例》、云贵川三省协同制定的《赤水河流域保护条例》等等，这些都是多个“省级或设区的市级人大及其常委会”在跨行政区划中进行区域协同立法活动的生动实践，最主要的特点就是各个立法主体之间的级别是对等的，并不存在“领导与被领导”的关系。政府层面虽然暂时没有存在多个地方政府共同起草地方政府规章的实例，但普遍采取的做法是共同签订政府间的“立法协作框架协议”，学界也称之为“区域合作协议”，例如最早的《东北三省政府立法协作框架协议》（2006年签订），近年来的《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》（2021年签订）等等。这类在推动区域协同立法工作中起到积极作用的“立法协作框架协议”，其法律地位、性质和效力都还存在很大争议，但不可否认的是“立法协作框架协议”在法律未赋予地方政府区域协同立法权的情况下已经起到了开展区域协同立法工作的助推作用。

“共同上级主体”是指在上下级立法主体都共同参与的区域协同立法中，“下级立法主体之共同上级”类型的立法主体。实践中以“城市群”“飞地经济”等为典型的区域协同立法一般就是采取这类共同上级主体的模式，此为第一类“共同上级主体”。例如《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2007年通过）、《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》（2006年通过）、《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年通过）都是以省级人大常委会为立法主体来制定的地方性法规。在“飞地经济”背景下以《广东深汕特别合作区管理服务规定》（2015年通过）、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》（2009年通过）等为例，通过以省级政府为立法主体来制定的地方政府规章是区域协同立法的具体实践，此外还包括江苏的一些地方政府规章也是如此。这类“共同上级主体”开展的区域协同立法是以区域内的所有立法主体的共同上级主导的立法活动，具有非常强的引领作用，这也导致其弊端就在于没能充分体现区域内众多立法主体的“协同性”，因而学者们也并不是很认同该类立法实践是“区域协同立法”，充其量只是“区域性立法”。也正因如此，学者们纷纷提出建立“跨行政区共设机关”，例如“区域委员会”“区域立法联席会议”等等，此为第二类“共同上级主体”。

但是“跨行政区共设机关”面临着合宪性与合法性问题的挑战，同时“跨行政区共设机关”自身组织建设也存在很大的考察空间，面对既存的人大、人大常委会、政府行政机关等下级立法主体的利益冲突很难在短时间内予以有效平衡和化解。因此，笔者认为，两类“共同上级主体”都应当属于区域协同立法主体的范畴，应当在承认第一类“共同上级主体”的同时，对第二类“共同上级主体”予以先行试点。相较于第二类“共同上级主体”而言，第一类“共同上级主体”虽然没有很强的“协同性”，但立法的过程要经历立项、起草、审议、通过、公告等诸多法定程序，在这些程序中就可以充分融入区域内下级立法主体的建议，这实际上也在另一方面体现了区域性立法的“协同性”，故而也应当是区域协同立法。总体而言，同级主体和共同上级主体两种立法主体形态都各具特色，应当在充分考虑了地方开展区域协同立法的实际需要后再选择。

三、区域协同立法主体的协调机制

协调机制作为沟通各个区域协同立法主体之间的桥梁，应当从利益平衡的角度考察其必要性，从现状上进行审视以掌握其运行规律，进而建构一个有效的区域协同立法主体协调机制。

1.区域协同立法主体协调机制的现状

区域协同立法主体的协调机制需要考虑的是在人大及其常委会的一些内设机构之间的职能界定、分工合作该如何有效地开展，如作为人大专门委员会中的法制委员会、作为人大常委会工作机构中的法制工作委员会、作为人大常委会办事机构中的常委会办公厅（室）以及政府的法制工作部门等诸多部门。

目前来说，实践中也已在探索区域协同立法开展之前协调配合的工作协调机制。一是以审议通过法规性决定的方式，统一指导各个立法主体开展区域协同立法。以2022年4月29日福州市人大常委会审议通过的《福州市人民代表大会常务委员会关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定（草案）》为例，该法规性决定规定了闽江流域七市人大常委会在福建省人大常委会的统一指导下，由福州市人大常委会牵头开展区域协同立法活动。该模式下的协调是以人大常委会为主导，通过规范性文件的“软法”功能来明确各方立法主体的权利义务，达到一种正向的“理想的平衡状态”，促使各方立法主体积极履行职责，推动区域协同立法有序开展。二是以共同签订区域合作协议的方式，形成一个全体立法主体之间的区域协同立法机制。例如，在立法机关层面，“胶东经济圈五市”人大常委会在分别制定《海洋牧场管理条例》之前，就在山东省人大常委会的积极协调和推动下，共同签订了类似“合作协议”性质的“地方立法工作协同协议”。类似的还有2020年7月川渝两省市人大常委会签订的《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，在此合作协议的推动下，四川省和重庆市分别审议通过了各自的“优化营商环境条例”。在行政机关层面，2021年12月28日，“长三角三省一市”司法厅（局）在长三角区域政府协同立法研讨会上也共同签署了类似于“立法合作协议”的《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》。但是对于该模式下的“区域合作协议”的法律地位、性质和效力，学界尚存争论，也即“区域合作协议”是否属于法规范、能否像法规范一样具有强制性效力的问题还不明确，不过值得肯定的是这种“区域合作协议”以一种积极的约束力推动着区域协同立法主体之间高效配合起来，例如“错位立法、同步立法、联动立法、有序立法”等，形成有效协调的区域协同立法机制。

2.协调的必要性：利益平衡的视角

区域协同立法主体的协调机制，首先要表现在“有效”上，也就是一定程度上在“利益诉求表达、利益冲突消解和利益固化与确认”中进行立法上的“利益平衡”。“法律本质上就是一种利益调节机制”，“利益促进了法律的产生与发展，利益及其主体的多样性与社会资源有限性又导致了利益冲突，因而立法的本质就是追求利益平衡，实现全民相对利益均衡，并通过设置权利来保护利益”，可见区域协同立法也必然面临着利益冲突与平衡的问题。区域协同立法主体之间，区域协同立法涉及的利益问题，从外部视角上表现为中央与地方之间的利益冲突，从内部视角上则表现为地方内部之间的利益冲突。而其中涉及的利益冲突又主要表现为以下三个方面：一是事权上的冲突，即地方事务的范围界限；二是财权上的冲突，即发展经济的职能属性；三是自主权上的冲突，即对地方纠纷的裁定和对中央权力的防御。考虑到区域协同立法涉及利益冲突的处理，为保障区域协同立法的必要性和实效性，利益平衡下协调的必要性也应纳入区域协同立法的全过程。总体而言，在遵循的原则上，有效协调需秉持面对“利益多元的挑战”的同时坚持利益平衡，必要时可进行“利益补偿”。因而，推动区域协同立法的高质量发展，在面临着聚焦于利益冲突中要如何进行利益平衡的问题时，可以考虑建立区域协同立法主体之间的有效协调机制。

四、区域协同立法主体的健全和完善

区域协同立法主体是区域协同立法的重要组成部分，必须在充分认识区域协同立法主体现存问题的基础上，健全和完善区域协同立法主体制度，在此主要从以下几个方面予以完善。

1.坚持区域协同立法以区域协调发展为宗旨

“区域协同立法只是以合作立法为标示的立法活动，其目标并非在于区域法治的统一。”区域协同立法的宗旨是推动区域协调发展，而并非是以打破行政区划来建立跨区域的“法律独立王国”，这种法律割据的理念与宪法和法律的立法精神相违背。区域协同立法的初衷是希望通过突破行政壁垒建立跨行政区域的法制，以维护跨行政区域内经济事务和社会稳定发展，可以说区域协同立法存在的价值就是适应新时代经济一体化建设、社会快速发展、人口流动频繁的时代背景，为国家繁荣、社会稳定和公民幸福提供相应法治保障。区域协同立法主体的“对区域协同立法的同质、共性内容予以确认，对区域协同立法的差异性内容予以协调，以保持地方立法的特色”，这种多元化为区域协同立法提供了更多立法价值追求，这是单一化的立法体制机制所不能提供的优势。可见，对于区域协同立法主体乃至区域协同立法而言，都要以区域协调发展为宗旨。

2.明确政府和跨行政区域共设机关的区域协同立法主体地位

区域协同立法主体是在区域协同立法中具有立法权限的部门或单位，但就现行法律规范而言，只是在确立相应的区域协同立法机制上迈出了一小步，没有完全确定区域协同立法机制，这实质上就是立法主体的不明确。具体而言，《宪法》《立法法》没有明确区域协同立法中一定行政区域内人大、政府等相关部门的身份，也没有直接授权人大、政府等相关部门在法律、行政法规过程中开展区域协同立法配套的规定，大部分制度规范的设立主要依据上级党政机关出台的政策性文件和地方进行探索的实践做法。从区域协调发展战略的层面理解，明确区域协同立法主体实质上是在区域协调发展模式下合法化的内容之一，与立法权限、内容和程序等紧密联系。当前区域协同立法在国家区域协调发展战略贯彻的同时，也突出了立法主体的主导功能，即立法主体主导区域协同立法更多的是协调、推进、维护区域协调发展下的内部控制以及行政执法合法化。因此，有必要明确人民政府和跨行政区域共设机关的区域协同立法主体地位。

3.建立健全区域协同立法主体之间的有效协调机制

区域协同立法主体的利益不仅仅体现在正当行使立法权限，还体现在不放弃既有利益，利益冲突的产生也是区域协同立法主体进行协调的动因，因此要让各个区域协同立法主体之间的利益平衡，就有必要建立符合实际的协调机制，以促进区域协同立法能够有效推进。具体而言，可以对人大的法制委员会、人大常委会的法制工作委员会、人大常委会办公厅（室）以及政府的法制工作部门之间的区域协同立法活动予以规范化，形成一套有效的协调机制，包括但不限于采用制定法规性决定、签订区域合作协议等方式。

结语

区域协同立法主体的类型必将是多元化的，而政府模式下的区域协同立法也带来了区域协同立法主体之间相互协调的问题，这是完善区域协同立法制度的必然选择。本文所提出的区域协同立法主体的类型与协调机制目的在于加强立法层面上的区域协同立法合法化，让区域协同立法的现实内容更切合区域发展的实际，进而推动区域协同立法工作高质量发展。在立法主体取得区域协同立法权的背景下，还需要围绕立法权限、立法内容、立法程序等问题开展研究，形成高效的区域协同立法，推动区域协同治理进一步发展。