太湖流域河湖生态安全长效机制研究

王弈雪 李贺

摘 要：目前，太湖流域水环境治理主要聚焦于如何利用工程措施在短期内提升水质，虽然取得了一定的成效，但以蓝藻水华现象为代表的流域水环境问题仍时有发生。流域治理整体方案为流域治理提供了大方向和基本原则，但目前流域治理重水质、轻生态，且未形成涵盖流域治理基本要素的科学系统的管理体系。流域水环境治理制度体系主要包括监管体系、责任体系、考核制度、监测评估制度、反馈调整制度等。该研究针对流域治理制度体系存在的问题，结合江苏省太湖流域水生态功能分区及流域内生态修复措施，构建了江苏省太湖流域水生态安全长效机制框架。

关键词：太湖流域;水生态安全;制度体系;保障措施;长效机制

中图分类号 X36 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）02-0136-06

Abstract： The current water environment treatment plan of the Taihu Lake Basin mainly focuses on how to use engineering measures to improve water quality in a short period of time. Although the treatment has achieved certain results， the water environment problems represented by the cyanobacteria bloom phenomenon still occur from time to time. The overall plan for river basin governance provides general directions and basic principles for river basin governance. However， water quality is the main focus for river basin governance and the content of ecology is neglected. In addition， it is a scientific and systematic management system that covers the basic elements of river basin governance， which is essential but has not been managed. The river basin water environment governance system mainly includes a supervision system， a responsibility system， an assessment system， a monitoring and evaluation system， and a feedback adjustment system. Aiming at the existing problems of the river basin governance system and combining with the water ecological function zoning of the Taihu Lake Basin in Jiangsu Province and ecological restoration measures in Taihu Lake， in this paper， a long-term aquatic ecological security framework for the Taihu Lake Basin is established.

Key words： Taihu Lake Basin; Water ecological security; Institutional system; Safeguard measures; Long-term mechanism

1 太湖流域水生态功能分区

根据流域内各区域生态功能定位，以区内相似、区外差异为原则，将太湖流域划分为五大水生态功能区，分别为太湖水体、水质净化区、水源涵养区、水环境维持区和重要生境维持区。在五大分区的基础上，尽可能保留区域完整性，对各个水生态功能区再次进行划分，最终得到25个太湖流域水生态功能分区（见图1）。

2 现有治理制度在的问题

以《太湖流域水环境综合治理整体方案（2013年修编）》《太湖流域管理条例》（以下简称方案、条例）为主要依据的太湖流域水环境治理已经取得了一定的成效。太湖流域现行环境治理主要是通过工程手段使太湖流域水质在短期内得到改善，但蓝藻水华现象仍时有发生，流域水质整体仍处于中度富营养化状态。流域治理制度体系内容以概念和原则为主，缺乏科学具体的管理体系及生态制度体系。

2.1 常规管理制度体系

2.1.1 忽视了公众在生态治理中的监管作用 当前，我国太湖流域生态治理工作由政府主导，公众参与度低。公众是社会主体及生态治理工作的主力军。目前公众在生态治理工作中面临的主要困境有：大多数居民对流域生态治理现状知之甚少，部分居民环保意识薄弱，是生态破坏行为的实施者;公民参与生态治理的权利未得到有效保障，例如环境决策参与权、环境纠纷诉讼权等。

2.1.2 流域治理相关部门机构职责界定不明确 太湖流域横跨两省一市，流域治理涉及多个部门机构。现有法规条例对流域治理参与各方责任、权利、义务等的规定较为笼统，部门职能分工不明确。

2.1.3 条例缺乏关于生态破坏行为的界定 方案与条例未涉及生态破坏行为的界定及处罚措施等内容，生态执法监管工作無制度保障[1]。

2.1.4 流域治理监督考核体制不完善 流域治理涉及环保、水利、建设等多个部门。流域治理存在建设主体与运营管理主体不一致、管理主体不明确等问题，系统科学的流域治理运营监管体制尚未确立[2]。

2.2 生态制度体系 生态制度体系是与流域生态治理有关的水质标准、监测体系以及生态健康评估体系等。现有太湖流域水环境监测评估体系距离水环境管理从单纯提升水质、保护水资源到保护水生态功能仍有一定的差距。

2.2.1 太湖流域水生态监测体系专业性不强、完整度不足 太湖流域水生态监测评估工作以《太湖流域水生态健康技术评估方法》为主要依据，但存在水生生物种类不足、监测技术专业性不强等问题[3]。

2.2.2 现行水质标准不能体现水生态功能分区差异 太湖流域横跨2省1市，流域内水环境复杂，不同区域水环境差异大，应在满足《地表水环境质量标准》中相应标准的前提下，考虑流域内各生态分区生态环境特点，制定与分区生态环境特点相适应的水质标准[1]。

3 太湖流域河湖生态安全长效机制的建立

针对太湖流域现有生态治理制度体系存在的问题，结合太湖流域河湖生态安全调研及评估结果，构建太湖流域河湖生态安全长效机制框架（见图2）。

3.1 务实高效实用的监管体系

3.1.1 充分发挥公众的监督管理作用 扩大流域生态治理参与社会团体为：公众、环保NGO、专家学者、新闻媒体。设立信息公开交流平台;定期举行流域治理听证会;借助媒体等渠道，向公众普及环境生态学基本知识;立法保障社会团体参与生态治理的权利，特别是环境决策参与权和环境纠纷诉讼权[3]。在财政部、中纪委、监察部在内的中央行政机构中设立环境信访部门，设立环境治理渎职行为举报专区，同时将各级司法机关纳入太湖流域河湖生态安全监管体系中，使社会团体环境公益诉讼权得到切实落实[4]。

3.1.2 完善流域水生态治理相关条例及法律法规 目前太湖流域生态治理主要执行机构为生态环境部太湖流域监管局与水利部太湖流域管理局。生态环境监督管理局主要负责流域生态环境监管及行政执法等相關工作。太湖流域管理局的职责主要为水资源的管理和监督，统筹协调调度流域生活、生产及工业用水。条例中对太湖流域管理局、监管局职能规定较为笼统。应在《太湖流域管理条例》中对太湖流域监管局和太湖流域管理局职责作出明确界定，与正在制定的“长江保护法中”相关内容保持一致[2]。同时在条例中应对生态破坏行为进行明确界定，分级分类明确生态破坏行为处罚措施，明确破坏生态环境行为的法律责任，从立法层面上保证生态环境监管处罚有法可依。

3.2 清晰明确的责任体系与考核制度

3.2.1 完善流域水生态治理责任体系框架 太湖流域水环境治理考核工作由地方人民政府、水利部门、环保部门及其他相关职能部门组织实施[5]。应建立跨部门、跨行政区域协同机制，协调跨区域、跨部门流域治理工作;为流域治理考核指标分配部门责任主体，制定考核指标细则，对考核指标计算方法、考核指标隶属责任部门、指标落实督察工作作出明确规定。以法规或条例的形式明确中央政府、地方政府及企业等生态治理主体在生态治理中应该承担的责任和义务。

3.2.2 优化流域生态治理工作考核指标 目前流域治理虽规定了相关指标，但缺乏相关细则对指标计算方法、获取方法、选取标准等作出明确规定。且不同部门制定的考核体系指标交叉重复、数据来源及要求不一致。应对考核指标的获取、计算方法以及选取标准等作出明确界定;建立跨区域、部门协调机制，改善考核指标交叉及指标数据来源不一致的现状。

3.3 定期监测、评估及反馈调整制度

3.3.1 完善太湖流域河湖生态监测评估体系 监测评估体系的完善应基于水生态功能分区，因地制宜完善太湖流域水生态监测体系。应定期对太湖流域水生态功能指标进行监测与评估，根据季节气候变化调整相关监测指标标准;针对不同水生态功能区生态现状，基于对分区生态服务功能、生态脆弱敏感度、生态风险应对能力的评估，因地制宜制定生态监测评估体系。

3.3.2 对太湖流域实行动态监测管理 目前太湖流域水环境治理主要从具体问题出发寻求解决方案，缺乏整体的管理框架。黄龙[6]指出计算机结合模型计算以及GIS工具能为实现太湖流域空间管控提供支撑。建立动态监测系统，对太湖流域各区域水质及入湖污染物负荷进行实时动态监测;研究建立分布式模型，考虑流域内部各分区的差异性，因地制宜实施监测、管控措施。

3.3.3 制定基于水生态功能分区的水质标准 太湖流域不同水生态功能分区生态服务功能、生态敏感度、生态风险应对能力不同，流域内水质标准应在考虑流域整体性的情况下体现分区差异。应针对流域内不同分区生态现状，在符合《地表水环境质量标准》的前提下，制定符合该分区的标准[7]。

3.3.4 建立太湖流域河湖生态治理定期议事、协商制度 建立由“两省一市”代表参加的定期议事、协商制度，参会组织为地方政府、环保部门、水利部门、督察部门以及专家等流域治理相关利益方。会议应就流域治理制度体系、工程措施、治理进度及成效等内容进行讨论[8]。

4 各分区生态安全现状及保护修复措施

4.1 评估体系的确立 基于各分区主导功能定位，建立各分区生态安全评估指标体系。体系主要涵盖生境压力、生态状态、服务功能发挥状况3方面内容。指标的确定在遵循系统性、目的性和科学性的基础上，因地制宜，以能代表区域生态环境的固有属性为重点，同时考虑区域间相通性和差异性，选取可量化、可表征的指标构成评估体系[9]。通过计算与专家打分相结合的方法确定指标权重。各分区确立的评估体系及指标权重见表1～5。

4.2 各分区水生态安全评估结果及修复对策 以指标相关条例及标准为依据，采用归一化方法，将指标数据进行无量纲化和标准化处理后，结合确定的权重进行状态指数值计算，得到评估结果[10]。根据分区水生态问题及生态安全评估结果，确定各分区生态修复对策。各分区水生态安全评估结果及修复对策见表6。

5 针对各分区保护修复措施的长效管控机制

长效机制应与流域内水生态治理措形成配合，相辅相成，共同保障流域生态治理安全。针对流域内各分区实行的生态保护修复措施，因地制宜制定各分区长效管控机制，确保流域水生态治理平稳有序推进。

5.1 太湖湖体 定期对河流生态健康状况进行评估。植物栽种后对水生植物生长状况进行常规监测及动态遥感监测;同时配合流域水环境监测，控制入湖污染物负荷排放量;根据季节变化及植物特性调整植物群落结构[11]。沉水植被栽种后，对水生植物生长状况进行动态遥感监测，配合入湖污染物负荷动态监测。水体物理因子、Chla及氮元素对浮游动物群落结构有影响，应定期对大型底栖动物及浮游动物进行采样监测，区域内应建立全方位立体化的入湖污染物监测网络，对水质物理因子进行动态监测[12]。监测指标及标准可根据季节变化、丰枯水期变化等进行动态调整。拓宽工业企业资金筹措渠道，动员社会力量为工业企业运行、升级改造筹集资金;完善工业企业废水排放管理、排污许可证管理等制度，规范工业企业排污行为;地方政府可设立专项资金，鼓励工业企业开展污废水回用技术研究[13]。向区域内沿岸村民科普垃圾分类处理的相关知识，研究利用人畜粪便和有机废料制造沼气的方法;研究绿色生活废弃物降解方法，就地降解生活废弃物以减轻其对水环境的影响。

5.2 水质净化区 出台垃圾分类政策，开展垃圾分类市场机制运营模式及相关技术体系研究，充分利用市场手段调控垃圾分类运营;建立健全市场、农民、政府三位一体垃圾分类运营机制;设立农村生活垃圾分类处理资金专项;拓宽社会融资渠道，通过财政补贴、用地指标及税收优惠等政策，鼓励社会资本投入参与农村垃圾分类建设工作[14]。制定区域渔业管理条例，定期巡逻查处渔业违法行为，颁布地方渔业渔航监督行政处罚规定，约束渔业从业者行为[15]。开展湿地相关决策系统研究，诸如环境决策支持系统研究，为湿地建设后期维护工作提供技术支持。完善湿地保护相关法律法规及机制，目前太湖流域缺乏行之有效的湿地保护管理条例，应完善湿地保护制度体系。根据区域內湿地的生态环境敏感度、战略地位以及珍稀物种分布情况，因地制宜划定生态红线、制定管控措施[16]。根据分区特点制定区域生态环境保护管理条例，针对湖滨带退化问题，应禁止大规模围湖造田、围网养殖活动，同时加强区域水环境监测[17]。定期对挺水植物进行采集和监测，建立水生植物生长状况监测数据库，将相关监测数据录入系统备案[18]。在保护生物多样性层面，应加大政府财政支持力度;拓宽生物多样性保护融资渠道，鼓励民营企业参与国家公园、湿地公园等的建设和保护工作。

5.3 水源涵养区 栽种涵养林后应定期浇水、除草，还应采取封育措施，以此削弱人类活动对涵养林的影响。同时应根据季节变化、植物水源涵养及水土保持能力、涵养林维护成本等因素，动态调整植物栽种种类、密度以及维护强度等。充分考虑水利工程对生态环境影响的两面性，建立系统科学的水利工程生态环境影响评价体系。体系应在符合系统完整性和功能相似性的同时，确保指标差异性和指标可量化性的实现[19]。编制河道整治规划，其中包括清淤、护岸、绿化等措施。规划中应明确各相关部门（地方人民政府、公安部、当地村民等）在河道采砂管理工作中的职责、权利、义务等。

5.4 水环境维持区 加大农业面源污染防控资金投入。加大对生态脆弱地区的农业财政转移支付力度;设立农业面源污染防治专款专项基金。拓宽市场化融资渠道。例如，借鉴国内发展势头较好的彩票发行运营模式，发行生态环保彩票，为生态环保事业筹集资金[20]。鼓励高校及相关科研机构开展关于农村生活生产垃圾用作可再生能源生产的研究。加强土地整治。制定耕地管理条例，约束人类活动，改善耕地条件。建立健全高精度、全范围、立体化的实时监测体系，对污水排入水体情况进行实时监测。检查农村基本污水处理设施覆盖情况，对基本污水处理设施未实现全覆盖的区域，尽快联系相关建设管理部门，落实基本污水处理设施规划建设工作。完善船舶业补贴政策，加快推进液化天然气作为船舶燃料的普及进程，减轻船舶运输对河湖水质的影响。底泥疏浚目前亟待解决的问题是挖出的底泥如何处理处置不会引发二次污染，相关部门及研究机构应重视并开展底泥处理处置相关技术的研究。对于生态引水工程，应考虑工程产生的环保效益在短期内无法弥补工程投入而给当地带来的经济压力，可运用生态补偿制度对工程地区给予一定的补偿[21]。水生植物修复工程周期长、见效慢，在后期管理维护中应注意及时打捞水生植物“尸体”，防止植物死亡腐烂分解以后向水体中释放氮、磷等污染物质。完善城镇农村生活污水违规排放管理制度、城镇农村工业废水违规排放管理制度，对违法违规行为处罚措施作出明确规定。岸线整治工程最关键的是要制定相关管理保护条例，规范人类行为，减少人类对自然环境的干预，如界定植被保护区范围、禁止或限制人类在保护区内的活动。

5.5 重要生境维持区 污水处理厂要优化设备维护人员及污水处理设施配置，对污水处理厂设施、设备开展定期维护保养工作。污水管网的维护管理要突出重点，主次结合。制定常态化的管网巡查制度。在人员配置上实行轮岗制度，完善相关技术规范，落实管理责任体制。

6 结语

目前国内关于流域水生态安全的研究尚处于起步阶段。基于太湖流域水生态功能分区结果，以促进流域生态长期可持续发展为原则，确立了太湖流域水生态安全长效机制基本框架，并针对不同水生态功能分区内的水生态现状提出适合该分区的配合工程措施的管控措施。流域水生态安全长效机制的建立是统筹考虑水质与水生态，促进太湖流域水生态长期稳定可持续发展的重要举措。流域水生态安全与流域经济社会发展密切相关，关于流域水生态安全长效机制的研究未来仍需进一步探索。

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（责编：徐世红）