中国相对贫困的内涵解析、测度思路及治理路径

赵周华 宋 婷 张春璐

（内蒙古科技大学经济与管理学院 内蒙古 包头 邮编：014010）

一、引言

自古以来“贫困”问题就是一块“硬骨头”，伴随社会发展，贫困的形式也在发生转变。在中国由于社会生产力稳定发展、经济状况不断改善、物质财富持续积累，普遍性的绝对贫困问题逐步转变成部分性的相对贫困问题，引起社会高度关注。

对中国来说，脱贫减贫一直都是主要任务之一，自改革开放至今，在中国综合国力不断提升的国际环境中，政府提出以消除绝对贫困为目标开展脱贫减贫工作，并且取得了显著的成就。到2020年年底，中国已实现现行标准下农村人口、贫困县的全部脱贫，绝对贫困问题得到整体消除。这一成就的取得，标志着中国已完成绝对贫困的消除工作，为全球减贫工作做出了巨大贡献。

十九届四中全会中提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，意味着贫困治理的重难点从显性的绝对贫困转向隐性的相对贫困，扶贫工作的重心及政策制定也转向了相对贫困治理[1]。作为一个经济实力不断提升的发展中国家，中国的贫困标准也在发生改变。

从概念上看，相对贫困与绝对贫困是相对的概念。在国内，根据国家贫困治理的要求，学术界对绝对贫困问题探讨的比较多，对相对贫困问题涉及的较少，但是在国外特别是发达国家持续关注相对贫困，研究的时间也相对较长。近年来，由于中国扶贫方向转向相对贫困的治理，不少文献陆续关注相对贫困。并基于不同层面例如可持续生计、旅游、金融等研究相对贫困问题，相对贫困问题研究愈加全面化。

中国相对贫困问题的提出后，相对贫困的研究逐步成为社会发展的必然趋势。同时，中国贫困治理理念由绝对贫困向相对贫困转变[2]。在中国相对贫困的研究过程中，摆在政府和学者面前一个重要的问题是：相对贫困究竟是对谁而言的？相对贫困如何测度及怎么治理？对这些问题的关注，涉及到对相对贫困内涵的基本理解。在对相对贫困内涵理解的基础上，如何进一步做好相对贫困的测度和治理。因此，本文内容主要包括如下方面：第一，在梳理相关文献的基础上对中国相对贫困的内涵进行归纳总结。第二，在对贫困测度国际经验总结的基础上，提出中国相对贫困测度的一些思路。第三，提出中国在未来治理相对贫困的政策建议。基于此，本文深入研究相对贫困问题，为相对贫困的有效治理提供有关理论基础，加速与国际相对贫困治理接轨。

二、中国相对贫困的内涵解析

贫困理论在不断发展，绝对贫困与相对贫困两者的测度与治理，都离不开一定的理论支撑，尤其是对贫困这个核心概念的理解。中国作为一个发展中国家，在贫困治理的演变过程中，如何准确了解贫困，对相对贫困的测度、标准线的制定与治理均具有非常重要的指导作用。

（一）相对贫困和绝对贫困的基本内涵及标准制定

早期学界对贫困问题的认识大多基于绝对贫困视角，对贫困的界定也大多从绝对贫困角度。以人类最低生存需要为标准设定绝对贫困标准线，可以有效识别绝对贫困人口，推动扶贫工作进行。中国近年来的扶贫标准一直是按照绝对贫困的标准执行。

相对贫困与绝对贫困是相对应的概念，最初起源于国外。绝对贫困与相对贫困对于研究贫困问题均起到十分重要的作用。因此，对文献和官方的两个概念做一下比较，可以更清楚的了解两者之间的联系与区别。从概念上看，绝对贫困通常被定义为由于物质财富匮乏，基本的生存问题难以解决进而造成绝对性的贫困，而相对贫困的定义则是在与特定群体或地区比较的过程中而定义的，在群体或阶层之间进行比较的过程中，由于经济发展不平衡、生活环境差异化等导致个体主观认知方面的贫困为相对贫困。

表1 绝对贫困和相对贫困基本含义

（二）中国相对贫困的内涵

脱贫攻坚任务完成后，扶贫的重心发生重要转变，治理标准从解决基本生存问题转化为解决多维度发展问题[3]。尤其我国作为最大的发展中国家，在本国特殊国情的驱使下，相对贫困的内涵将更加丰富，具体来说有如下几个方面。

1.相对性

相对性是指基于一定的经济组织或地区，总有部分人口的经济水平处于相对落后地位，相对性不仅与自身情况有关，与同一经济活动范围内的其他社会成员也紧密相关，包括群体相对性、主观效能相对性、区域差异相对性等[4]。而将地区间的收入水平均等划分，可以精确识别收入水平相对落后的人口。

表2 全国城镇居民收入等级分组的人均可支配收入（单位：元）

表3 全国农村居民按收入五等份分组的人均纯收入（单位：元）

2. 动态性

一般提到的相对贫困主要指特定时点上的贫困状态，其实相对贫困在时间维度上也具有动态的特征，反映的是贫困在一段时间内的动态性变化过程。相对贫困的动态性指的是由于生活环境、经济水平、物质财富、社会环境的变化，相对贫困的标准随之不断发生变化[5]。有关部门基于不同的相对贫困标准，制定针对性的扶贫政策，力求返贫效果最大化。

图1 贫困的动态发展过程

3. 多维性

与绝对贫困主要关注收入问题不同，相对贫困对于人类的生活质量提出了更高的要求，不再只满足于生存问题，更加重视社会发展能力与机会公平。贫困的多维性最初由Sen提出。Sen认为贫困可以理解为是对于个人权力的剥夺、人类对于特定自由的丧失。故在制定贫困线时既要考虑收入这一因素，也要加入其他因素例如健康状况、教育水平、提升社会阶层的机会和途径等。2020年后，虽然贫困群体多层次的基本生存问题得到了缓解，但是在其他方面比如教育、就医、住房、社会阶层、发展潜力、就业机会的相对贫困问题仍然比较严峻。

4. 特殊性

相对贫困的特殊性体现在贫困人口群体的特殊性，如中国农村老年人口、留守儿童及流动人口。虽然国家贫困兜底保障政策使这些弱势群体的生活水平有所提升，但弱势群体相较于其他生活群体的经济水平依旧处于较低水平状态易返贫。

表4 国内学者关于多维贫困维度的选择标准

老年人口的特殊性。目前，中国老年人口规模在世界居前列位置，在农村养老保障不健全不完善、老年人口生理趋于衰弱的双重背景下，老年群体极易陷入贫困。从表5中可以看出，从2000年至2021年，中国65岁老年人口数量由8821万增至20056万，比重由7.0%增至14.2%，表明在随着老年人口数量不断增加和老年人口占总人口比重不断提高的同时，中国的人口老龄化问题越发凸出，老龄化程度不断加深[6]。老年人口社会参与不足、自身参与度较低、经济收入有限、认知能力差等原因促使其成为中国最大的潜在相对贫困群体。

表5 2000年以来中国人口统计数据（万人，%）

表6 中国历年基尼系数

流动人口的特殊性。在2014年的流动人口检测数据中88%的人口流动是务工经商。一方面社会经济高速发展，人口流动愈加频繁，大量人口由农村迁移城市，但由于教育背景、生存压力、户籍制度等原因，大量农村人口成为城市的边缘人物，陷入相对贫困状态。另一方面相较于内陆地区，沿海地区的经济发展快、开放程度高、技术先进，吸引众多内陆人口移居沿海地区，但沿海地区的高房价、高物价、高医疗使大量迁移人口成为特殊的相对贫困人口。

留守儿童的特殊性。中国是世界上留守儿童数量较多的国家，虽然近年来中国留守儿童的数量有所下降，由2016年的902万人降至2018年的697万人，总体下降22.7%[7]。0-5岁的留守儿童所占比例也有所下降，从33.1%下降至25.5%，但接受义务教育阶段的农村留守儿童比例却呈现上升趋势，从65.3%上升至71.4%，目前留守儿童数量最多的7个省份分别是四川、安徽、湖南、河南、江西、湖北和贵州，共有留守儿童总数484.4万人，其中四川留守儿童数量最多为76.5万人[8]。

5. 区域性和地方性

世界各国贫困状况的区域性和地方性特征十分明显，相对贫困地区在全国范围内主要呈散点分布，各地区的致贫因素复杂且差异化严重，与绝对贫困的整体性治理政策不同，相对贫困的治理更加需要针对性。这一困难主要体现在深度贫困地区、集中连片贫困地区[9]。这些地区的自然条件恶劣，农作物存活率不高，基础设施不健全等，引发贫困的因素复杂，贫困发生的概率相当高。据调查数据显示在20%的贫困县的贫困发生率平均超过了20%。当地的群众脱贫观念不强，脱贫难度大，且贫困县的物质财富创造能力差，仅靠自身的产业结构难以脱贫。

在2018年贫困人口的有关研究分析中显示，农村贫困人口分布不均匀，主要分布在中国的西部地区，其次分布在中部地区，东部地区最少。农村贫困人口在西部、中部、东部的规模分别是916万人，597万人，147万人，占比分别是55.1%、36.0%、8.9%[10]。东、西、中部的差异化意味着相对贫困的治理具有区域性。

6. 城乡差异性

相对贫困的核心是解决社会公平问题，目前测量相对贫困的差距性（不平等性）的主要判定指标仍然是收入，近年来，中国经济稳步发展，阶层之间的收入差距进一步扩大且差距缺口较大，尤其是在城乡地区贫富两级分化更为严重，相对贫困问题更严峻，容易引起复杂的社会问题。相对贫困在地区间形成原因的显著差异造成贫困率在不同地区具有明显不同，普遍来说，城镇的贫困发生率要略低于农村的贫困发生率。

表7 中国城乡收入差距

7. 主观性

相对贫困具有隐性特征，内含一定的主观性，凭一定的主观价值进行判断，贫困人口在不同的财富能力下有不同的生活状态。相对贫困不仅仅是一种现实标准下的产物，同样是一种情感状态。只有贫困人口自己才更清楚的了解自己的贫困状态，相对贫困人口的主观感受是相对贫困线制定的重要参考标准。

三、从国际经验看中国相对贫困的测度思路

国家统计局的最新数据显示，2021年中国人均GDP接近8.10万元人民币，按平均汇率折算为1.26万美元，虽然与西方发达国家仍有差距，但差距正逐步缩小。与绝对贫困标准不同的是，相对贫困的标准制定必须依赖于社会经济发展程度来确定并不断调整，从而实施相应的反贫困策略。中国脱贫攻坚任务完成后，相对贫困标准的确定是中国现阶段开展相对贫困治理的重要事情，直接影响中国相对贫困的测定，那么如何选择相对贫困的标准就十分重要[11]。在借鉴国外有关相对贫困的衡量标准的基础上，提出中国相对贫困测定的选择标准及测度思路。

（一）国外的测度方法

1. 美国的贫困衡量方法

美国对于贫困标准线的制定综合考虑多种因素，包括食物、服装、住房、交通以及个人护理等，并把各项开支加总预算定量分配额。

表8 自我充足的家庭经济衡量标准与联邦贫困线指南的区别

2. 英国贫困标准

英国经济事务研究所研究员克里斯蒂安·尼米茨总结并分析了英国对贫困的描述。给出了相对贫困、绝对贫困、主观贫困和物质剥夺四种衡量贫困的方式，同时也指出，在英国这四种方式并存，但是英国作为发达国家，主要选择相对贫困这种方式来分析英国的贫困问题。在英国，选择以国民人均收入中位数的60%为相对贫困标准线，家庭收入低于这个标准的人口被定义为相对贫困人口[12]。之后，国际上的一些研究机构、慈善机构、公益组织等普遍采用这一标准。

3. 澳大利亚的贫困线

澳大利亚同样制定了本国的相对贫困标准，澳大利亚根据家庭特征把家庭划分为单身成人、无小孩夫妇、有两个孩子的单亲父母、有两个小孩的夫妇这样四类家庭，按照不同家庭类型的收入为标准制定贫困线，但是在确定家庭收入时家庭住房的税后收入不包括在内[13]。具体在测度贫困时，标准选择也比较灵活，比如，如果以全国所在类型家庭的收入中位数的50%为标准时，就可以计算出2015-2016年度单身成人的贫困线为433美元/每周。另外，如果澳大利亚与一些福利水平较高的欧洲国家进行比较时，就会用更高的贫困线标准，比如收入中位数的60%。

4. 世界银行的贫困线

世界银行采用两条贫困线，一是极端贫困线，主要是针对非洲的一些发展较为落后的国家，二是社会贫困线(societal poverty line，缩写为SPL)。该贫困线综合考虑了极端贫困和各国消费的中位数差异化的福利相对维度，随平均收入增长而增长。世界银行在2022年秋季上调贫困标准线，由1.90美元调至2.15美元“社会贫困线”的概念说明不同国家在经济发展水平不同的情况下满足个人所需的基本商品和服务需求所付出的成本是不一样的，具体公式为：

总的来说，贫困标准的确定及测度是开展扶贫的基础工作。绝对贫困与相对贫困的识别与治理工作都是基于一定的标准来展开的。贫困标准的制定既要考虑理论方面也要考虑实践方面，各种组织无论是地区性组织还是国际组织都按照不同的标准制定了贫困线，如何找到在国际上适应性强的方法依旧比较困难。同时，根据发达国家及世界银行的通用做法看，相对贫困线的制定要与国家的经济发展水平和生活水平相适应[14]。

（二）中国相对贫困的测度思路

对中国来说，脱贫攻坚任务已经完成，党中央提出了进入相对贫困的治理。相对贫困的治理，同样也离不开测度问题，但是，目前来看，完全按照国际上的一些做法不现实，因为标准不统一也不唯一，常见的相对贫困测量方法包括FGT贫困指数、相对贫困剥夺指数、MPI多维贫困指数、A-F多维贫困指数[15]。本文结合我国以往绝对贫困的治理经验和国外发达国家关于相对贫困测度的一些标准，对中国接下来进行相对贫困的测度思路进行探索。为此，对中国相对贫困的测度，考虑未来的时间因素，本文提出从以下几个方面进行对相对贫困的测度思路。

1. 短期内相对贫困衡量仍以收入和消费为主要依据

脱贫攻坚任务完成后，相对贫困的测度短期内还是应该以收入和消费为主进行测度，其中收入包括绝对收入和相对收入[16]。首先，以收入和消费为主进行测量一方面可以进一步巩固前期消除绝对贫困的使用方法，另一方面以收入和消费为度量标准也是国际上各个国家目前普遍采用的度量方法，与国际通用方法进一步接轨的同时也方便与其他国家进行相对贫困的比较与分析。其次，相对贫困线确定的表现形式是多种多样的，包括家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位数等各种收入形式；最后，在相对贫困线的设定方面，分全国统一划线与省级区域差异划线。考虑以收入和消费为主来衡量相对贫困，制定出更高标准的相对贫困线，但这个标准线一定要和我国社会经济发展状况相匹配。

2. 长期探索开展多维和主观的相对贫困度量方法

随着社会经济的发展，相对贫困的标准也在不断调整[17]。但是中国相对贫困是在经济取得巨大成就、社会经济矛盾发生变化的基础上提出的。目前看，中国的相对贫困问题既包括收入不足造成的“贫”,也包括教育、健康、医疗、社会保障、自然条件不利所形成的“困”。中国相对贫困的内涵是多维的，在国际上，近年来关于贫困问题的讨论都是在多维框架下进行。事实上，中国在扶贫过程的后期，围绕农村社会的基本特征，也在不断探索多维扶贫的理念。以解决贫困人口的温饱问题为核心，逐步解决基本医疗、义务教育及住房安全等问题，从“两不愁”发展到“三保障”，扶贫工作从“温饱型”转向“保障型”。此外，还提出从业、就业、教育、健康、保障等“五个一批”精准扶贫的策略。

从长期来看，“两不愁”“三保障”本身就是一种从多维视角解决贫困的思路，也是进一步深入研究多维贫困的一个基础，但这个基础一定要扎实，如果这个基础有问题，构造更高层次多维视角的相对贫困的探讨，只能说是空中楼阁。目前不论是绝对贫困还是相对贫困，都是一个维度或者多个维度下对贫困的一种客观度量，但这些测度方式的不足之处就是不能很好地反映居民需求的个体差异特征，反而导致测度的结果和居民的自身感受心理差距很大，达不到相应的效果。因此，相对贫困的测度和治理，从主观贫困切入和居民的主观感受进行深入分析就具有重要的实际意义。事实上，国际上现在对居民的主观贫困已经成为一个重要的研究内容，而我国对主观贫困的研究还是比较少，未来这方面需要加强。

3. 考虑制定老年人口、城市农民工、儿童等特殊群体的贫困标准

中国人口多、基础薄弱是基本国情。14多亿人口中各个年龄的人口群体也十分庞大。随着人口老龄化程度的深化，中国的老年人口有2亿多，近年来，计划生育政策所带来的弊端逐渐显露出来。老年贫困问题同样需要深入研究。在中国制定相对贫困标准线的时候还要考虑城市农民工, 其原因在于：（1）城市农民工对于城市经济、社会发展起着至关重要的关键作用,但由于体制上的隔离、生活环境的差异、职业技能不足和生活方式与社会的脱节,城市农民工被认为是一个特殊群体需要高度关注；（2）和城市常住居民相比,他们的财富创造能力差、工作环境恶劣、社会地位低、福利待遇欠缺、社会交往单一和生活方式枯燥；（3）与在城市生活的群众相比，经济水平与精神状态均处于相对贫困的状态,具备上述“社会-经济定义”的贫困特征。英国在1999年和2002年的反贫困实践中将儿童和老年人考虑其中，有利于特殊人群的贫困监测和贫困治理，结合中国的实际情况，中国的儿童特别是农村地区的留守儿童是相对贫困治理中不可忽略的特殊群体。

四、中国相对贫困的治理路径

面向未来，中国相对贫困治理路径的构建主要从以下几个方面入手。

（一）建立健全相对贫困的监测和识别机制，夯实相对贫困有效治理基础

与绝对贫困治理类似，相对贫困的治理也需要相应的监测和识别机制[18]。完善相对贫困的监测和识别是相对贫困有效治理的前提和基础。结合实际，建立动态调整、具有时间意义的监测和识别机制，内容上涵盖低收入群体的家庭结构、生活水平、文化水平、就业、健康等多种情况。坚持监测与识别相互补充、有机协调，避免出现边缘贫困现象；同时鼓励各地区进行有效积极探索，形成经验推广；借助技术手段，对不稳定的脱贫户、边缘户进行动态监测，综合考虑当地实际情况制定科学性高、准确性强的相对贫困标准。

（二）不断提升低收入群体的自我发展能力，支撑相对贫困可持续治理

在相对贫困的研究过程中，专注人的可持续发展能力，尽可能的避免出现“消极养懒汉”，陷入“贫困陷阱”和贫困“代际传递”等现象，重视人的全面发展，通过扶持人的发展能力激发贫困人口自身的内生动力，从根本上缩小发展差距，缓解相对贫困问题[19]。相对贫困群体的内生动力提升可以通过以下几个方面：第一，加强思想教育，摆脱过去在绝对贫困治理期间形成的“等靠要”思想，避免低收入群体形成政策依赖，通过宣传教育、榜样奖励、移风易俗、道德认同的手段，鼓励低收入群体主动脱贫。第二，从长远看，加强教育投入，特别是基础教育，形成完整的育人体系，发挥教育“拔穷根”的支撑作用，多措并举彻底阻断代际贫困。一方面重点关注农村和西部地区的财政转移支付功能，加强学校基础设施、师资培训和交流的手段，提升一些地区特别是西部地区的农村教育水平。另一方面，利用各种贴息贷款，助学金等手段保障低收入群体能够继续接受更高层次的教育。同时，还要破除教育服务均等化的各种障碍，进一步完善教育公平，第三，加强职业技能培训，提高就业机会、拓展就业途径、提高就业质量。

（三）加快构建多层次的社会保障制度，完善相对贫困治理框架

从社会保障角度包括救助、医疗、福利等多方面考虑，对不同阶层的群众提供多层次的社会保障制度，逐步解决相对贫困人口的基本生存问题。完善社会救助政策，简化社会救助流程，保障基本医疗、医疗救助、大病救助全覆盖。不断宣传、号召相对贫困人口参加各种社会基本保险，加强各类慈善事业专业化、规范化建设。建立特殊脆弱性群体专项社会保障机制，降低低收入群体比如老年人口、儿童、妇女，残疾人等脆弱群体的结构性贫困和次生性贫困。确保社会救助的覆盖内容，既要涵盖物质也要涉及精神及人文例如文教娱乐、心理咨询等。对于城镇中最弱的群体三无人员低保户，以往实施的低保+福利政策解决了生存问题、节省了经济管理成本、避免了社会救助“碎片化”的发生、提高了社会救助效率。在此基础上针对三无人员低保户制定长期性、综合性的保障制度，完善相对贫困治理框架。

（四）协同推进区域开发与发展的领域和形式，形成相对贫困联动治理

一方面把资源倾向投入欠发达地区，实现各地区间互通有无，对欠发达地区加强教育事业投入，改善教学环境与提高师资条件[20]。另一方面对欠发达地区进行整体性开发，政府倾斜投入基础设施、公共服务、有力推进欠发达地区的开发力度。争取龙头企业的支持，与区域性特色产业协同发展。避免同质化竞争，保证产业及欠发达地区的可持续性发展。

（五）利用金融和税收调控手段，不断丰富相对贫困治理手段

高度重视金融赋能，利用金融的调剂作用，有利于产业和市场相互协调，有效发挥金融力量。加大各类金融产品推广工作，提高金融商品认知度；加强农村偏远地区的金融基础社会建设，特别是数字普惠金融的建设，减缓相对贫困脆弱性[21]。持续不断向欠发达地区推广。一方面通过资金投入与能力帮扶相结合，有效保障数字金融企业与金融机构的结合过程中坚持对农村金融服务的创新发展[22]。另一方面对于农村居民房贷的金融机构保证资金储备，放松信贷约束，减缓农业风险，逐步提高居民人均收入。

由于个体阶层之间的创造能力不同，禀赋具有差异性，容易引起收入差异、分配不公。需要有效保障收入分配公平，缓解相对贫困。收入分配不公可以通过税收手段实现。目前为止，中国税收政策的效果并不明显，其原因包括税种结构和税种设计的不合理。政府有关部门应及时应对，对于现有税种问题不断改进，改进税种方式存在的初次分配不公，力求逐步减缓相对贫困。

五、总结

2020年，困绕中国多年的绝对贫困问题得到全面消除，贫困的基本内容、存在状态、治理方式等均发生转变。中国由显性的绝对贫困治理进入隐性的相对贫困治理阶段，本文在科学分析2020年后中国相对贫困问题发展趋势的基础上，总结出相对贫困具有相对性、动态性、多维性、特殊性、区域性和地方性、城乡差异性、主观性等特征。把握中国相对贫困的测度思路短期以收入和消费为主，长期探索开展多维和主观的相对贫困的度量方法，并把老年人口、城市农民工、儿童等特殊群体考虑在内制定不同的相对贫困标准。从健全监测和识别机制、提升贫困群体自我发展能力、完善社会保障制度、推进区域开发、利用金融和税收调控5个层面构建相对贫困的治理路径，以期巩固现有脱贫成果，与乡村振兴战略共同致力实现美好生活的建设，加快建立符合中国实际的相对贫困长效解决机制。

相对贫困的致贫因素多样化，在经济水平不断提升的背景下，相对贫困的性质、表现形式也会逐步演变，如何制定科学的评判标准，如何在经济发展过程中不断调整相对贫困治理方案和设计出更加精准的措施，保障相对贫困群体能够快速的高质量脱贫，上述问题将在后期研究中予以跟踪和讨论。