区域内部发展失衡问题研究：典型表现、归因与平衡路径

郭松洋

(吉林大学 党委办公室，长春 130012)

一、引言

“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大战略判断。改革开放后，部分经济部门、城市及地区实现了率先发展，导致产业间、城乡间以及区域间的发展差距逐步拉大，是发展不平衡的突出表现。随着经济进入高质量发展阶段，城市发展越来越依赖具有集聚效应的资本、技术和人才等稀缺要素。空间上的发展不平衡加剧已经成为我国社会的主要矛盾的根源。空间发展不平衡问题中，区域间经济发展和社会建设不平衡一直是研究发展不平衡问题的重点领域[1]。区域内部的发展不平衡问题得到的关注较少，缺乏深入研究。几乎在所有省级行政区域内都出现了城市发展分化，以省会城市为主的中心城市或者核心城市群与其他城市在经济建设、公共服务和社会发展方面的差距全方位拉大。改革开放40多年来，从沿海与内陆发展差距拉开到东、中、西部的发展失衡，再到近年来日益凸显的南北方发展失衡[2]，中国的空间发展不平衡问题一直处于动态变化之中。区域内部发展失衡问题正在成为中国经济和社会发展的新隐忧。

区域是一个相对不严格的定义，划分依据不同时，区域范围有所不同，既存在地理区域、政治区域和经济区域的种类差异，也存在范围大小的差异。考虑到地方政府在区域经济和社会发展中的统筹主导作用，以及行政区域对地理空间的严格划分效果，本文主要以省级行政区域为基本单元分析区域内部发展失衡问题。借鉴区域间发展不平衡的定义，在省域范围内发展不平衡表现为中心城市或中心区域与其他城市或区域间在经济与社会领域的发展差距持续拉大。中国的区域内部发展失衡问题不是区域间发展失衡问题在更小空间范围内的翻版，相较之下，区域内部发展失衡问题更加复杂和棘手。首先，区域内部发展失衡问题具有更加强烈的行政主导色彩。例如，京津冀协同发展困境形成的原因就有鲜明的行政主导色彩。在服务首都的政治态势下，北京对天津和河北产生了巨大的虹吸效应[3]。在区域内部，城市间的初始禀赋和区位差距小于东、中、西部间的区域差距，而地方政府通过行政手段对经济和社会资源在不同城市间分配的影响力远远大于对区域间发展可施加的影响。由此可见，在相对集中的区域内部，政府更加容易主导区域发展，造成区域内部发展失衡。其次，中心城市的集聚增长是区域内部发展失衡问题的诱因。本文认为中心城市的集聚增长并不是区域内部发展失衡的根本原因，但中心城市的集聚增长与区域内部发展失衡两者间也存在一定的因果关系。中心城市集聚增长依据的是非平衡发展理论，汇集区域内外的资本、技术和人才资源来打造区域增长极，再通过外溢效应和要素回流带动区域协同发展[4]。现实情况是部分区域走向了中心城市“一城独巨”而其他城市陷入发展困境，如成渝城市群的“中部塌陷”问题、武汉都市圈的协同发展困境。最后，人口、经济和社会资源难以在区域内和区域间自由流动，这加剧了区域内部失衡。尤其是发展落后地区的要素禀赋流动性较低，使得区域要素聚集的规模红利和人口流出应有的人均要素资源提高效应都没有实现[5]。中国的城市化进程一直没有摆脱行政制度对要素流动的限制，随着城市化水平的上升，要素流动成本也在上升。即使政府硬性要素流动限制在逐步放松，政府间竞争形成的软性流动限制也阻碍了要素自由流动推动区域平衡发展。

中国有超14亿人口，中心城市和都市圈资源承载力存在客观极限，区域间和区域内部平衡发展是中国建设社会主义强国的必由之路。综上，区域内部发展失衡面临着现实的严峻性、情况的复杂性和历史的必然性。但是，政府对区域内部平衡发展的认识不足和学界相关研究的不聚焦导致了促进区域内部平衡发展的支持政策滞后，甚至政策导向背道而驰。区域内部发展失衡的直接表现是经济发展失衡，随着经济发展差距拉大将导致教育、医疗、公共服务和社会治理的全方面发展失衡。本文针对区域内发展失衡问题，进行由果到因的逐步剖析，重点关注区域内发展不平衡的政府主导色彩、非平衡发展理论和要素流动限制等因素对区域发展不平衡的影响，以求在集聚增长和协同发展两者间找到一条区域平衡发展路径。

二、文献综述

(一)区域间发展失衡与区域内部发展失衡

区域发展的失衡与再平衡贯穿了改革开放后中国经济高速发展的40年，相关研究对认识区域发展失衡问题、制定区域协调发展政策提供了有力支撑[6]。东、中、西部及东北地区的发展失衡问题以及区域发展再平衡政策一直贯穿区域发展失衡研究的始终[7]。在这一主线之下，区域发展失衡的研究具有明显的问题导向，研究重点随着区域发展实践的变化而变化。区域内部发展失衡并不是一个全新问题，区域内部发展失衡的研究长期包含于区域间发展失衡的相关研究之中[8]。在这一阶段，学者以省域为区域内的基本单元，以沿海、内陆或者东、中、西及东北为区域划分依据，使用GDP基尼系数、人均GDP基尼系数及不平衡指标分解指数等方法进行对比研究[9-10]。研究结论一致认为区域间发展差距远大于区域内发展差距，是区域发展不平衡的主要矛盾，将区域间发展不平衡的原因归结于区位差异、对外开放政策、FDI投资差异、产业集聚程度等因素[11-12]。随着区域发展格局的深化，区域内部发展失衡问题逐步显现，尤其是大型城市群内部的发展失衡问题限制了中国经济持续向高质量转型。具体而言，京津冀地区在人口集聚、产业结构、市场化水平、科技创新、信息和金融等方面如何实现协同发展逐步上升到国家战略层面[13-14]。粤港澳大湾区和长三角都市圈内部在城市综合质量、联系水平方面仍存在显著的不平衡[15-16]。与京津冀相比，长三角都市圈和粤港澳大湾区的区域一体化程度、产业协同程度和经济联系强度更高，区域内部呈现出明显的多中心特征[17]。

(二)区域一体化与区域内发展失衡

“区域一体化”概念的形成与实践推动了区域内部均衡发展，但区域一体化的关注重点与区域内部发展失衡并不相同，在三大世界级都市圈实现区域一体化的过程中并没有解决区域内发展失衡的难题，其中以京津冀协同发展困境和粤西北地区发展滞后问题最为突出。随着川渝城市群、武汉都市圈内部的中心城市崛起，区域内部也出现了严重的发展失衡问题，并严格限制了区域整体发展水平的提高[18]。不论是哪个层次城市群内部的发展失衡问题都表现为中心城市与周边区域发展差距出现固化趋势。随着“强省会”战略的落实，中心城市与其他城市发展差异固化的趋势开始在省级区域内变得显著[19]。一些学者以部分省份为例，研究了区域内部发展失衡问题。高原和周诗指出广东省内珠三角地区和粤东、粤西及粤北地区发展不平衡的原因在于区域间产业发展差异巨大，但珠三角内部发展差异在2005年左右存在一个放缓的转折[20]。李博雅通过研究山西省内城市经济联系发现山西省内中心城市辐射能力低，区域内城镇体系发展滞后[21]。谭皓方等研究认为河南省城镇要素聚集能力呈现以郑州为中心的中心-外围分布格局，随时间推移河南省内各区域差异呈现加剧趋势[22]。类似的研究还涉及重庆、四川、江苏、内蒙古等省(区、市)，不论是发达省份还是欠发达省份都存在区域发展不平衡问题，且都出现了发展差距固化现象[23-25]。

综上，本文梳理出了区域内部发展失衡的大致研究脉络：实践中，纵向层次上从世界级都市圈到国家级城市群再到省域空间都出现了内部发展不平衡问题；横向主体上，国内主要的省(区、市)都出现了发展失衡格局固化的现象。研究中，区域内发展失衡问题从区域间发展失衡问题的对比研究逐步发展成为研究范围为城市群或者省份的独立研究主题。明显可以看出，有关区域内部发展失衡的研究起步晚、文献少，与区域间发展失衡研究相比存在许多不足：其一，区域内发展失衡方面缺少整体性研究，现有研究往往只关注某一具体区域，没有对国内各区域内部发展失衡的系统性进行研究；其二，区域内部发展失衡研究滞后于区域内部发展失衡的固化趋势研究，尤其是对中心城市的飞速发展带来区域内部发展失衡的相关研究几乎没有。

(三)区域内发展失衡的原因探析

通过对比区域间发展失衡的研究进展可以进一步发现区域内部发展失衡研究仍存在不足。对区域间发展不平衡的原因，现有研究已经逐步形成共识，认为改革开放后市场要素逐步成为决定经济发展的主体因素，地理位置带来的出口导向性产业优势造就了东部沿海地区尤其是东南沿海地区的发展优势[26]。而对区域内部发展失衡的原因尚未形成一致性认识，部分研究指向了区位差异、政府行政干预等因素。对区域间平衡政策的认知，已经从通过区域再平衡政策支持中、西部地区发展调控区域间发展失衡转向政策跟随人口和资源流动配置减少再平衡政策造成的重复投资浪费[27]。而对区域内部发展失衡的政策供给没有形成统一思路，区域一体化实践对解决区域内部发展失衡难题效果甚微，主流政策导向仍为资源向中心城市集聚[28]。资源向区域内部中心城市集聚依据的是区域非平衡增长理论。非平衡增长理论强调经济增长效率，发挥经济要素的集聚优势，实现中心城市规模报酬边际递增效应[29]。区域内部的平衡发展主要通过中心城市的外溢效应和要素流向资本边际报酬更高的区域内其他城市实现。但理论的实现前提是要素和人口自由流动，现实情况恰恰相反，这也就是导致区域内部难以实现均衡发展的根本原因[30]。与区域内中心城市极化式增长的现实相伴随的是区域协同发展政策，区域协同发展常见于各级区域发展规划，但政策落实后往往收效甚微。针对区域间“再平衡”政策的无效，以陆铭为首的经济学家提出了“在集聚中走向平衡”的发展思路，以尊重市场经济发展规律为基础制定政策和实行制度改革，从而实现区域间内涵式的均衡发展。而对现阶段区域内部协同政策的实施，还缺少相关研究，更无法提出新发展思路。

针对区域内部发展失衡研究存在的诸多不足，本文在区域一体化、城市群协同发展等相关研究基础上把区域内部发展失衡问题提炼为研究主题。从整体视角研究中国在经济社会高速发展过程中产生的区域内部发展不平衡问题，而不只关注于某一单一地区，深入研究造成区域内部发展不平衡的共性经济、制度与政策原因，尤其注重把握要素自由流动在集聚与回流中受到的阻碍对区域平衡发展的扭曲，以求在集聚增长的政策实际和区域协同发展政策之中，探索出一条区域内部平衡发展的路径。

三、区域内部失衡发展的现实表现

社会整体进步与发展是由经济发展驱动的，经济发展的失衡势必导致社会的全方位失衡。一般情况下，区域内部发展失衡先是经济发展失衡，然后引起社会其他方面发展失衡。在分析区域内部经济发展失衡时既要关注经济数据也要重视人口数据，既要把握总量数据也要结合人均数据，也就是要明确发展的主体是人民。中心城市与其他城市经济发展失衡的直接体现是经济总量差距持续拉大，但经济总量差距拉大能否惠及更多的人口带动区域发展，则需要检验。

(一)区域内部经济发展失衡

对比省会城市占全省GDP总量份额、人口占全省人口比重、省会城市与省内第二大城市GDP总量比例与人均GDP比例四项指标在2007年与2018年的变动，分析各省经济发展失衡的情况(见表1)。总体上看，2007年到2018年，除福建、海南、云南和西藏外，所有省会或首府城市占省域GDP比重上升，其中，少部分城市上升幅度较小，大部分城市上升幅度较大，但区域中心城市占区域人口比重上升幅度小于GDP总量比重上升幅度；大部分省会或首府与区域内第二大城市间GDP的差距在2007年到2018年有所扩大，少部分省会或首府与第二大城市GDP总量差距缩小。具体分析，总量指标显示东部地区经济集聚与人口集聚较为同步，中部地区除湖北外，人口集聚滞后于经济集聚，西部地区的陕西、宁夏、甘肃、广西与青海的人口集聚滞后于经济集聚的程度较大，东北地区的黑龙江与吉林两省的人口集聚严重滞后于经济集聚。与区域内第二大城市GDP总量对比数据显示，第二大城市经济总量超越省会或首府的省份为东部地区的河北、山东、江苏、福建和广东和西部地区的内蒙古以及东北地区的辽宁。其他省会或首府在2007到2018年经济总量处于拉大状态，仅海南、湖北、江西、陕西、广西及西藏省会或首府与第二大城市间经济总量差距缩小。这些省份内部中心城市与第二大城市间人均GDP差距也呈缩小态势。以上只是从静态和宏观数据上反映区域内部发展失衡问题，可以概括为人口集聚滞后于经济集聚、中心城市带动能力差和经济资源分布均衡程度低三个主要方面。从动态数据即增长率指标看，区域内部发展失衡问题呈现出明显的加速趋势，主要是指中、西部和东北地区的大部分省区。进一步深入分析人才、资本、技术创新和产业升级等经济增长的驱动要素在区域内部的动态分布，发现区域内部失衡情况要比GDP和人口数据所反映的更加严重。区域内部失衡的关键不在于中心城市集聚了过多要素，而是其他城市发展放缓。中小城市的新型产业发展不足，经济发展缺乏潜力，资本和人才要素越来越匮乏，发展质量降低。中心城市集聚与中小城市发展质量提升的良性循环没有形成。

表1 各省经济失衡情况跨期对比 %

(二)区域内部社会建设失衡

经济发展失衡既是区域内部发展失衡的表现，又是区域内部发展失衡的原因，经济失衡必然导致区域内部社会发展的方方面面失衡。社会发展失衡既包括基础设施建设等失衡，也包括教育、医疗及人才等城市发展软实力失衡。一方面，城市基础设施建设由地方政府主导，与地方政府财政收入水平直接挂钩。区域内部其他城市经济发展的放缓也必定导致城市基础设施建设的停滞。另一方面，中小城市一般预算收入低，土地财政制度使得其更加依赖土地出让收入。因此，地方政府热衷于向可以增加土地供给的城市投入基础设施建设，对改善性基础设施建设的投入较少，而随着人口流入和住房需求增加的放缓，部分基础建设投入过度。以上两方面原因导致区域内部城市基础设施建设差距拉大。教育与医疗水平的提升，核心资源在于人才。区域内部教育与医疗水平差距拉大也可以归结为两方面原因，首先是优秀人才的外流，其次是引进人才困难。深层次的原因则是经济条件限制和选人、用人制度改革滞后。区域内部社会发展差距拉大，会进一步导致区域内部社会结构和社会文化的分化，社会文化的分化反过来会对区域内的平衡发展产生文化障碍。社会结构、社会文化的分化以及社会内部的文化障碍形成后就难以通过经济和制度手段消除。

(三)区域内部发展失衡阶段差异分化

由表1可以发现，全国各省(区、市)都存在一定的内部发展失衡问题，但不同省份间的区域内部发展失衡的特征存在差异，具体可以概括为以下三种情况：其一，中心城市经济集聚大幅领先于人口集聚，区域内仅有一个中心城市，中心城市占区域内经济比重超高，其他城市发展放缓，产业结构升级停滞，区域内城市间经济联系不紧密，没有形成超越城市界线的经济带，典型的地区为吉林、黑龙江、河南、四川及山西；其二，中心城市经济集聚略领先于人口集聚，中心城市协同带动能力开始体现，逐步形成以中心城市为核心的跨城市经济带，但省内缺乏次级中心城市，非中心城市发展逐步放缓，典型的地区有河北、山东、湖北、陕西、宁夏、甘肃、贵州及辽宁；其三，中心城市经济集聚与人口集聚较为同步，区域内呈现出多中心的格局，围绕多中心形成了多个超越城市边界的经济区域，区域内部发展失衡问题转向相对发展失衡，典型地区有江苏、浙江、福建以及广东。显然，处于第三种情况是经济较为发达的省份，处于第一、第二种情况的省份经济整体上还有短板。未来，随着省域经济的发展，处于第一、第二种情况的省(区、市)会向第三种情况过渡吗？对这一问题应持谨慎态度，因为第三种情况全部是沿海地区，区域内部各城市联系强，各城市资源承载力较强。同为东部地区的山东、河北，包括辽宁等其他省份从资源承载力、区域内地理自然环境上看存在这样的潜力，而其他省份在自然条件上限制了区域内部再形成多中心为首的区域经济带，也就意味着区域内部平衡发展路径无法完全借鉴江苏等省份的成功经验，需要因地制宜。第三种情况省份的另一突出特点就是制定了明确的区域内部平衡发展战略，政府主动推进区域内部平衡发展，尤其是支持政策能够落到实地。其他省和自治区，一般缺乏明确的区域内部经济平衡发展规划，较为接近的是国土资源空间规划，但也只停留在规划阶段，缺少落到实地的支持政策推动区域平衡发展。

四、区域内部发展失衡原因分析

探讨区域内部发展失衡原因时必须以承认区域内部发展必定会存在差距为基础。由于区域内部各城市间区位条件、自然资源条件、经济资本积累以及历史文化沉淀各方面都不相同，各城市发展过程中势必产生发展差距。区域内部各城市间资源禀赋和区位条件的差异是区域内部发展产生差异的根本原因，但不是导致区域内部发展失衡的根本原因。区域内部发展失衡关注的重点在于发展质量差距以及人均发展指标的差距。在要素禀赋可以实现自由流动的情况下，经济要素和人口会流向资本边际报酬更高的城市，进而实现区域内部平衡发展。因此，本文重点探讨导致理论上的平衡发展路径扭曲的制度、现实、文化等因素，为构建区域内部平衡发展路径奠定基础。

(一)区域内部发展战略推动

区域间发展失衡研究的重要共识之一就是政府区域发展战略对区域发展格局的影响。大三线建设、改革开放后沿海率先开放战略以及西部大开发和中部崛起战略都重塑了区域发展格局。与中央政府对政策和资源在区域间分配的影响力相比，地方政府对区域内部资源分配和政策供给的影响力更大。过去10年，在非平衡发展理论的影响下，集聚增长成为地方政府的主导发展思维。中心城市机械式快速扩张就可见一斑，省会城市通过撤县、县级市设区以及合并其他市(县)，扩大城市规模，扩张人口和经济总量。城市规模、人口规模和经济总量的扩张与增加意味着城市间竞争中央政府支持的优势增加。政府通过行政手段过分加速资源和人口向中心城市集聚，甚至存在牺牲其他城市发展利益的情况。周黎安提出的官员晋升锦标赛模式对理解中国政府行为与经济发展奠定了基础，从晋升锦标赛的角度来看，地方政府利用行政手段加速经济资源集聚更加有利于在短期内创造政绩，主政官员在晋升锦标赛中占据优势[31]。在中央和国务院掌握省级政府人事任免权的前提下，省级政府的工作目标是以中央考核为导向的。在中央以经济建设为中心的导向下，省级政府的政绩考核指标主要以经济发展数据为主。在这种晋升锦标赛模式下，短期内利用行政手段将资本、产业和人才要素集中于中心城市发展，能最快获得规模报酬递增效应和集聚增长效应，也就意味着能最快取得政绩。中心城市快速发展在全国大城市竞争中突显出来本身就是政绩，中心城市快速增长对区域经济总量的增长贡献更大。所以，政府主导的投资、产业和人才引进政策重点向中心城市迁移，加速了中心城市的经济集聚。2008年以后，中国经济逐渐步入新常态，增长动力和增长方式进入深度调整期，地方政府保增长压力加大，导致地方政府对中心城市发展依赖加深。2016年后，辽宁、内蒙古、天津、山东及吉林等省(区、市)纷纷核减GDP总量，印证了在保增长和省际竞争压力下，地方政府会使用行政手段创造经济发展政绩。在晋升锦标赛衡量标准没有根本改变之前，地方政府将不可避免地将资源向中心城市倾斜，打造政绩。

(二)中小城市发展困境

区域内部发展失衡的另一个重要原因是中小城市发展困境。中国经济在改革开放后经历了30多年的飞速发展期。时代的巨潮推动着所有城市急速扩张与发展，但中国经济进入深度调整期后，城市开始追求内涵式发展。城市的内涵式发展依赖于人才、资本、技术和创新等要素，这些也正是中小城市发展长期存在的短板。中小城市发展困境的形成主要原因有两方面，首先，现行土地财政制度下，土地出让收入占中小城市财政收入比重过高。中小城市热衷于建设新城，增加土地供给，但产业和人口的增长停滞与流失难以支撑城市盲目扩张。其次，中小城市人才引进与产业培育投入不足。资源驱动型增长和农业人口流入放缓后，以往的增长驱动方式难以为继，产业和人才的短板也没有得到重点补齐。再考虑到区域内中心城市对中小城市的人才和产业虹吸效应，中小城市的发展逐步陷入停滞。中小城市发展困境的形成也与区域整体的发展水平、产业结构与资源承载能力相关。区域内部平衡程度高的地区，中心城市产业向区域内其他城市外溢，区域内部产业分工合作的格局初步形成。区域内部发展平衡程度低的地区，中心城市产业集聚程度高，相关产业外溢和区域内部分工合作格局尚未形成。中小城市中老年人口流动黏性大，青年人口流动性大，中小城市小而不强，难以吸引青年人口留下。青年劳动力和人才的缺乏导致中小城市的发展潜力下降。

(三)人口和资源缺乏流动性

人口和资源缺乏流动性是导致区域间发展失衡的重要原因，也是区域内部发展失衡的重要原因。在我国，人口与资源的流动受到行政管理的刚性限制和安土重迁文化的柔性限制，难以实现在区域间和区域内的完全自由流动。要素缺乏流动性，一方面中心城市无法完全获得集聚增长效应，中小城市无法获得人口流出带来的人均资本增长效应。改革开放后，中国的人口流向为内陆到沿海，农村到城市，这一过程中沿海地区和城市的发展处于加速阶段。尽管人口流动规模庞大，但通过表1可以看出人口集聚的速度与规模仍滞后于经济的集聚速度与规模。人口的集聚滞后于经济集聚导致中心城市的协同带动作用未能完全发挥，中小城市，尤其中小城市中农村地区的劳动人口没有完全转移出去。并且，随着城市房价上升，城市流入的门槛也在逐步上升，人口向中心城市和东部沿海地区的流入速度正在放缓。人口流动的放缓，更加限制了在集聚中实现平衡的发展路径。与人口流动的行政限制正在逐步放宽相比，资本、技术与产业的流动在区域内部流动受到的行政限制更大。尤其是地方政府在“地方保护主义”的影响下会通过财政补贴、税收优惠等行政手段引导资本和技术流向特定区域。同时，区域内部政府行政干预能力更强，对区域内部资源的分配更加倾向于中心城市，导致中小城市更容易被“掏空”。在中小城市出现资本边际报酬上升的情况下产业资本也难以流入，带动中小城市发展。在经济资源向中心城市集中的同时也需要保证中小城市的发展利益。

五、区域内部平衡发展路径构建

通过本文分析可知，在集聚增长发展思路的主导下，区域内部的中心城市迅速发展，中小城市发展放缓，并且人口集聚远落后于经济集聚导致区域内部发展失衡。与集聚增长相对应的发展思路是协同发展，集聚增长强调中心城市对区域内部其他城市的辐射与带动作用，而协同发展则关注区域内部每一个城市平等的发展权益。近年来，以陆铭为主的学者提出在集聚中实现平衡发展，强调资源的进一步集聚是实现区域内部平衡发展可参考的思路。本文通过对区域内部发展失衡相关研究的梳理、失衡情况的分析以及失衡原因的总结，认为区域内部平衡发展的路径应当为在集聚中重点关注发展质量的协同，具体包括以下四个方面的内容。

(一)推动人口与资源要素市场化流动

要从根本上解决区域内部发展失衡问题就要放开要素流动限制，鼓励人口、资本、技术和创新等要素在区域内部和区域间自由流动，减少政府的行政干预，政策导向应该顺势而为，而不是通过行政干预主导经济要素在区域内的分布。首先，政府要加强中心城市对人口的集聚能力，在中心城市安居成本逐步升高的情况下，政府应当对人口进一步向城市转移提供住房、户籍、入学和就医方面的保障。目前，二线城市为争夺人才纷纷出台人才补贴政策，对高层次人才的安家、落户提供资金和政策保障。各地应当考虑扩大这类保障政策的受众群体。其次，对人口从农村流出提供支持，对流出农民的资本权益进行补偿，助推农村人口向城市流动。鼓励人口和资源等要素在区域内部和区域间自由流动的同时，也要建立流出补偿机制。人口流出地的首要担心是青年人口流失，城市社会抚养压力加大。为保障人口流出地的发展权益，国家应当试点建立人口流出地的补偿机制，由省级政府或国家财政对补偿账户进行统筹，由国家或者人口流入地向人口流出地进行专项财政转移。转移资金用于流出地的社会公共服务改善和转型发展支持。人才、资本、技术要素流动方面，中小城市应加速优势产业培育，吸引相关产业和资本向中小城市汇集。人才引进方面，应当由区域政府统筹，对中小城市在医疗、教育等方面给予重点支持，对中小城市的社会公共服务提供和基础设施建设给予重点投入。

(二)支持中小城市合理有序发展

专项转移、人才引进、公共服务和基础设施建设支持应建立在中小城市合理规划、有序发展的基础之上。要进一步探索中小城市发展经验，尤其是中、西部和东北地区中小城市的发展经验。中小城市要立足自身情况构建特色发展格局，中小城市的特色发展格局要纳入区域发展战略。要以培育特色支柱产业作为中小城市建设的抓手。中央政府和地方政府的转移可以向中小城市的特色产业倾斜，地方政府须以特色产业带活城市建设。人才作为中小城市特色发展格局的重要支撑，可以由省级或者市级地方政府统筹管理。人才引进要立足于民生、教育、医疗和创新创业等能为社会发展注入活力和潜力的领域。基础设施建设要与城市发展水平和规模相适应，与人民群众需求相匹配，并且重视把握数字社会变革向中小城市延伸的发展机遇，推动中小城市的生活方式和社会服务资源向中心城市看齐。

(三)实施区域内部平衡发展战略

在人口和经济要素实现自由流动的情况下，应当制定区域内部平衡发展规划。支持区域内部形成有层次体系的多个中心城市[32]。围绕不同中心城市推进都市圈和经济带建设，通过都市圈和经济带的发展实现区域内部平衡发展。仅有一个中心城市发展难以满足区域平衡发展的需求，更违背了区域内部平衡发展规律。多层次中心城市的发展更有助于实现人口集聚，解决城市内部公共服务资源供给不平衡的难题。围绕多中心城市打造都市圈和经济带有助于形成区域经济的新增长点，有利于改善区域的内交通通达性，降低区域通勤成本，实现区域内快速互联互通。

(四)转变地方政府发展导向

应当建立地方政府综合考核机制，考核指标多元化。同时，进一步对地方政府财政收入制度进行改革，提高税收收入占中小城市财政收入比重。地方政府综合考核机制方面，将官员政绩与百姓民生相挂钩，与人均数据相挂钩，不再一味追求经济总量和经济增速，而要关注发展质量和发展潜力。地方政府之所以热衷于新区建设就是希望通过新区来聚集人口，取得土地出让收入。因此，应当在土地财政之外，增强地方政府的财政收入能力。中央政府可以让地方财政收入更多地与地方经济建设挂钩，提高税收占地方政府财政收入比例，也可以通过中央专项转移支付的形式提高地方政府财力，保证地方政府在改善城市品质上的支出。