《公共文化服务保障法》中政府对公民文化权利之责任研究

朱国萍，杨学锋

（德州学院，山东 德州 253023）

1 引言

2016 年12 月25 日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）发布，并于2017年3月1日起实施。《保障法》的颁布和实施使公民的文化权利保障有法可依。2020 年8 月，全国人大常委会对《保障法》的实施情况进行检查，历时四个月［1］。显然，我国政府对公共文化服务工作给以高度重视。而《保障法》的落地实施和后续保障法律、细则的不断完善，又是“十四五”时期我国政府公共文化服务建设的重要任务［2］。

据笔者了解，21 世纪以来，“文化权利”“政府责任”“公民文化权利之保障”的研究在学术领域形成一定氛围。《保障法》出台后，学术界对此更是给予高度关注。如有对《保障法》内容的分析［3］、相关规定的研究［4］、少数民族权利保障的研究［5］、政府公共文化服务责任解析等［6］。而《保障法》的出台，把政府对公民文化权利的保障责任给予明确的法律规定，公民的文化权利实现终于有法可依。笔者重新研读《保障法》，对政府在公民文化权利主导责任方面进行分析，希冀未来公共文化服务效能确实得到显著提升。

2 政府与公民文化权利的逻辑关系

2.1 政府与公民文化权利具有天然的逻辑关系

国家（政府）与公民是一对相互依存的概念，具有天然的逻辑关系。社会契约理论认为，公民权利的实现是契约理论产生的逻辑起点，也是政府公共部门权利行使的渊源；政府公共部门通过行使自身的职责达到保障公民权利的目的，政府公共部门和公民权利二者借助契约(宪法)实现连接。公民—契约—政府公共部门的逻辑结构，决定了公民在对国家纳税及尽相应义务的同时,国家即政府也对公民的工作、生活承担了相应的责任。国家（政府）与公民的逻辑关系决定了政府在公共服务问题上必须做出相应的制度设计，以实现其公共管理职能。公共文化服务是我国政府现阶段在文化领域做出的制度安排，公共文化服务部门通过提供服务手段和服务内容，以确保每一个社会个人享有普遍均等的公共文化服务及个人文化权力的实现。目前，在公共文化产品和服务供给方面日益多样，人民的获得感和幸福感显著提高。但仍然存在一些问题，如政策法规、资金保障、运行机制等，需要进一步不断完善，服务供求与信息畅通之间的矛盾需要解决。一定时期内，公共文化服务无法实现全面、无缝隙的覆盖。1997年10 月27 日,我国政府签署《世界人权宣言》［7］。这表明，保障公民的人权特别是文化权利已上升为我国政府的社会责任。

2.2 制度固有的正义性确保公民文化权利获得的公平性

正义的思想、行为和社会制度皆具有公平性、合理性等特点。正义在不同的历史时期和不同的社会阶层有不同的内涵。亚当·斯密认为，正义是社会的主要支柱［8］。政府之所以向社会提供公共服务是因为个体对社会做出了一定的贡献，比如纳税等。公共文化服务是政府权衡了个人与社会在权利和义务层面做出的制度安排，公平性是其价值标准之一。

制度具有正义的价值理性。制度是一种约束，一种规则，旨在平衡个人权利和义务，以获得相应的利益。正义是一个系统或制度追求的核心价值。凡是考虑到所有社会个体利益的共同体是公正的，一个只考虑少数人利益的共同体是不公正的。制度本身包含的正义性决定了公共文化服务制度本身具有公平性，所以，公民文化权利的实现是不分种族、不分尊卑、不分老幼，人人有权享受文化科技进步和文化公平。

2.3 公共文化服务是保障公民文化权利实现的有效途径

《保障法》第2 条对公共文化服务的概念进行了明确的规定，特别强调政府是满足公民基本文化需求的主导力量，并允许社会力量参与进来，提供产品、设施、活动等文化服务［9］。该条款规定了在活动组织、文化单位管理、文化经费保障等工作中政府的职责，让责任政府的工作实实在在落到实处。政府主导是转型期服务政府的重点工作之一，也是公共文化服务体系建设必须遵守的原则之一。法律关于政府主导责任的规定，让人民文化生活的保障和丰富有了坚实的依据。《保障法》第3 条同时指出公共文化服务必须且只能坚持以人民为中心。总览第2条和第3条内容不难发现，保障、实现公民的文化权利，成为公共文化服务义不容辞的责任。

3 政府在公民文化权利保障中的责任

3.1 公共文化服务是政府存在的逻辑基础

如今，一般认为公共服务是国家或政府通过履行其职责，保障、满足某些领域所有人的共同需求，保护公众的共同利益所从事的活动。这些活动产生的效果就是公共服务，形成的具体物质形态就属于公共产品。在我国，一些社会公共事业，如公共设施建设、社会保障服务、社会就业安排等都属于公共服务［10］。

文化本身具有公共性,尽管这种公共性被一定历史时期统治阶层所垄断，但恰恰是这种垄断，更彰显出它的意识形态属性。作为意识形态的公共文化对人们理想信念、伦理道德、习惯传统的形成具有鲜明的精神导向作用。政府只有提供相应的公共文化服务，并引领文化发展的方向,才能达到或实现其在文化领域和其他社会领域的政治理想。所以说公共文化服务是政府赖以存在的基础。

3.2 公共文化服务是政府有效治理的途径

公共文化服务不仅是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第40 条明确提出,公共文化服务体系建设建立协调机制，统筹服务设施网络，基层文化、体育设施和部门整合为综合文化服务单位，目的是促进公共文化服务的标准化、均等化［11］。我国政府将文化治理具体到服务体系建设层面，说明其在文化领域改革的决心和力度。

文化的公共性、人文性、创造性、物质形态性特征，使其成为每个社会历史阶段上层统治者传播主流意识形态、核心价值观念和社会治理的主要工具之一。毛寿龙、周晓丽认为公共文化服务的作用有三个方面：一是意识形态建构。二是经济、社会发展。三是对区域发展的推动力［12］。在不同的历史时期，文化治理的作用是相似的，其实质是以文化为场域，通过文化实现治理的目的［13］。事实上，在任何一个历史时期，文化都是社会的黏合剂。现代民主社会，文化治理大多通过“自治”来完成，也就是说，各种制度、规则的制定往往以个人思想、行为的转变为目的。

3.3 政府在公民文化权利保障中的责任

政府在公共文化服务方面给以政策、法规支持。政策法规的立法保障是政府实施公共文化服务的不二选择。2006年，《国家文化发展“十一五”规划纲要》发布，我国文化发展即公共文化服务建设纳入国家战略规划［14］。2015 年之后，公共文化服务体系建设成为文化工作的热点，1 月14 日，《关于加快建设现代公共文化服务体系的意见》由中国政府网公布［15］。之后，文化领域法律如《全民阅读促进条例（草案）》等先后出台。

政府在公共文化服务中提供财政保障。美国学者桑斯坦说“权利都是有成本的”［16］。要实现公共文化服务的全民免费服务和可持续发展，离不开政府的持续财政投入。《保障法》《公共图书馆法》对此有专门条款进行明确的规定。

政府对公共文化服务进行管理和监督。如：在组织管理方面,县级以上人民政府要将设施建设纳入同级城乡规划。县级以上各级人民政府要合理设置服务岗位，配备相应合理的专业服务人员［17］；在监督方面，《保障法》第23条规定，公共文化设施的使用效能由社会公众评价，且形成制度。

4 《保障法》全面保障公民文化权利

4.1 《保障法》以保障公民的基本文化需求为目的

保障公民的基本文化需求是《保障法》对一切为了人民思想的具体的阐释。文化需求和物质需求一样是人民利益的重要组成部分。在奔赴小康的道路上，文化成为经济社会发展和个人精神给养的重要保障，因此，我国文化建设必须确保文化发展为了人民，文化发展服务于人民，切实保障人民的基本文化需求。作为国际人权公约签约国，《保障法》坚持以人民为中心，以满足公民的基本文化需求为目的，支持开展全民科普、全民阅读、传承优秀文化活动等，《保障法》为全民享受科技文化发展成果提供法律支持。《保障法》的制定、颁布和实施，是基于对公民基本文化权益的保障。

4.2 《保障法》规定了政府的责任

《保障法》明确规定了我国各级政府包括国务院、省级政府、县级政府乃至最基层的居委会、村民委员会等各个行政层级的主导责任。《保障法》第4-6 条、第45 条规定，公共文化服务指导标准及协调机制由国务院制定，实施标准由县级以上政府制定,公共文化经费纳入本级政府发展规划。各级政府共建共享公共文化服务。第15条规定，县级以上人民政府要加强数字化、网络化建设，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。另外，《保障法》对履行职责不到位的公共文化相关部门也做出给以相应处分的规定。

4.3 《保障法》规定了文化设施单位的责任

《保障法》第20-23 条规定了公共文化设施单位的建设、服务和管理等方面的责任，要求其配备必要的服务内容及设备，并定期对设备进行维护或更新。另外还要建立效益考核制度和服务标准制度等。《保障法》第29-31 条对公共文化设施单位的具体服务进行明确规定，要求其公示服务项目和开放时间。公共文化设施单位要支持公益性文化活动。综合文化服务中心要整合资源，充分发挥综合服务功能。

4.4 《保障法》规定了个人、单位及社会组织的责任

《保障法》第25 条、42 条具体规定了公民、法人及其他社会组织可以通过提供设施、资助项目、捐赠产品等方式参与公共文化服务。公民、法人及其他社会组织也可以参加设施的经营管理，或者参与文化志愿者服务和成立社会组织等，由此推动公共文化服务的社会化发展。第37 条规定，公民、单位和社会组织都可以开展文化体育活动，并且应该积极地开展和参加群众性文体活动。《保障法》对社会力量参与公共文化建设、服务、管理等方面的规定，可以增强社会力量在公共文化服务方面的积极性，进而提升公共文化服务效能［18］。

4.5 《保障法》规定了违法承担的责任

《保障法》第58 条、59 条规定，公共文化服务部门不履行职责、滥用职权、徇私舞弊，或者擅自挪用经费，擅自改变设施功能、用途，不依法重建文化设施的，对相关责任人依法给予处分。《保障法》第61条、62条规定，文化设施管理单位有违法行为的，依法予以处分。如:开放时间、服务项目未告知的；未正常开放的；安全管理制度没有建立的；开展与文化设施功能用途不符合活动的；对免费服务项目收费或变相收费的；所属费用挪作他用的，均依法给予处罚或处分。

5 《保障法》体现的公共文化服务的理念

5.1 公益服务的理念

公共文化服务的经费主要由纳税人提供，因此，保障、满足他们的基本文化需要成为政府公共文化服务的职责。公共文化服务是政府弥补公共产品市场供给失灵的重要手段。公共文化服务及其产品具有非营利性、公益性特征，以追求利益最大化为目的，市场不会提供此类服务。但是，公共文化服务的社会需求巨大，发展公共文化事业，提供公共文化服务，成为政府有效管理的重要选择。

《保障法》第29 条、31 条规定，公益性文化单位要向社会提供一些免费、优惠项目，其中包括一些文化设施，而这些文化设施需每月定期向中小学生开放。

5.2 普遍均等的服务理念

普遍服务最早出现在电信领域，是美国政府为了保障弱势群体的通信自由对电信行业提出的一种要求。普遍均等服务是指所有社会个体都可以以合理的方式，以公平、自由的标准在各地获得的公共文化服务［19］。当身处城市的市民与居住山区的村民拥有了同等获取公共文化服务的权利、机会和结果，公共文化服务就达到了普遍均等。缩小差距，让所有社会个体享受普遍均等的公共文化服务，实现服务与需求的对接是当今公共文化服务领域重要课题之一［20］15。普遍均等服务的本质是在知识和信息领域维护社会的公平、正义。《保障法》第8条、9条规定，普遍均等的公共文化服务不但要兼顾区域均等，也要兼顾人群均等，即要深入革命老区、贫困地区，还要照顾到老年人、流动人口等人群的需求。而互联网技术和数字文化产品的推广也使普遍均等的公共文化服务实现成为可能。

5.3 便利可及的服务理念

便利可及服务是公共文化服务实现普遍均等的先决条件。《保障法》第4条要求县级以上政府遵循公益性、均等性、基本性、便利性特点建设、完善公共文化服务体系。可及性理论的研究最早开始于美国，研究范围主要集中在卫生和教育两个领域，直到21 世纪后才引入公共服务等其他领域。可及性内涵主要有两个层面的意思：一是“利用”层面，二是“匹配”层面。通俗地讲，公共文化服务的可及性就是指公益性文化设施单位提供的文化服务是否与需求匹配且能利用［21］。《保障法》第28条要求县级以上政府公布公共文化服务目录。第33条、34条规定，政府要提供流动服务和数字化网络服务。在人口相对集中的地区、农村和人口流动较大的地方，提供便利可及的服务。服务项目、服务目录和开放时间的公布、公示以及流动服务和数字化网络服务的提供皆是为了保证公共文化服务的可及性。

5.4 内容多样化服务理念

公共文化服务是覆盖所有地域里所有社会个体的服务。我国不同地域的生产生活方式、族群生活习惯各有不同，文化需求也有很有大差异。因此，公共文化服务内容不能完全一样，不能一把尺子量到底。如沿海与内陆、城市与山区，居民的文化需求内容是不同的。只有提供多样化的文化服务内容才能做到供给与需求的对接。原文化部副部长周和平认为，便利性、公益性、公平性或均衡性、多样性、基本性是公共文化服务体系必备的五项功能［22］。多样化的文化供给是公共文化服务建设应具备的重要特点之一。《保障法》第35条规定，网络信息、电影、图书、节庆等农村服务项目和服务内容国家要重点增加。对于民族语言文化产品的供给，《保障法》第40条也做出明确规定。今后，民族语言文化产品在生产和供给方面需要加强，只有提供多元的文化服务项目和内容，各民族的文化需求才能得到满足。

5.5 以人为本的服务理念

以人为本是以人民为中心的思想在公共文化服务方面的体现。它包含两个层面的意思：首先，确保某些特殊群体的信息需求。让老年人、残疾人等能一同共享文化科技成果，一同拥有文化创造的权利和机会。如《保障法》第9条以专门条款规定各级人民政府应当对以上几类人群提供公共文化服务。其次，以人为本的另一层含义是服务与管理上的人性化，即人文关怀渗透在服务的每个细节。让以人为本理念对全民文化信息共享保驾护航，最终实现个体与社会的共同进步［20］16。如《保障法》第15条、17条、31条规定，公共文化设施建设要配备无障碍设施、设备，公共文化设施临时停止开放应当及时公告。所有这些规定都体现了以人为本的理念。

6 结语

《保障法》的颁布和实施为政府的文化治理提供了重要的法律支持，对落实宪法精神，保障公民文化权利，加快公共文化服务的高质量发展将产生重大的社会意义。全国人大常委会的执法检查促进了政府及公益服务部门的责任落实和服务实效的提升，同时对后续地方政府完善和细化一些法律内容也有一定帮助。