人民政协参与基层社会治理的功能优势与实践路径

张 沛

(河南省社会科学院， 河南 郑州 451400)

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“社会治理是国家治理的重要方面”，要“构建基层社会治理新格局”，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]。人民政协是具有中国特色的制度安排，在社会治理创新中具有独特作用。习近平总书记指出：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。”[2]作为党领导的政治组织和民主形式，人民政协承担着政治协商、民主监督、参政议政等职能，与基层社会治理在发展需求、价值取向、主体要素等方面高度契合。充分发挥人民政协制度优势并将其转化为治理效能，对丰富社会主义协商民主制度实践、推进国家治理现代化有着重要的现实意义。

一、人民政协参与基层社会治理的内在逻辑

党的十八大以来，中共中央先后出台了《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于加强和改进新时代人民政协工作的意见》等系列文件，对建设“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”作出重要部署[3]，对推动人民政协“发挥专门协商机构在国家治理体系中的作用”作出制度安排[4]。人民政协作为重要治理力量和治理平台，被纳入国家治理体系和治理能力框架中。基层社会治理是国家治理的微观基础，人民政协与基层社会治理之间有着内在的密切联系，其组织构成、功能定位、协商资源与基层社会治理现代化的发展需要、价值旨向、内在需要高度一致。

(一)广泛组织构成契合基层治理新格局发展需要

当今世界，受社会性质、政治道路、文化传统和历史传承等因素的影响，不同国家的治理机制有其自身特点，体现出差异性。我国的人民政协制度是在源远流长的中华优秀传统文化以及中国共产党带领人民革命、建设、改革的实践基础上长期发展的结果，有着完整的制度程序和参与实践，是国家治理体系的重要组成部分。国家治理的大多数事务在基层，把政协协商引入社会治理，推动政协工作向基层延伸，是近年来各级政协助力国家治理体系和治理能力建设的努力方向和重要目标。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，其组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性能够为基层社会治理提供多元化参与主体，与构建共建共治共享的基层治理新格局发展需求高度契合。在基层社会治理中，人民政协能够通过完整的制度程序和参与实践，最大限度地吸纳各党派团体、各民族、各界代表人士等多方力量参与社会治理，发挥“润滑剂”“黏合剂”功能补位作用，推进基层决策科学化、民主化，推动完善多元共治的新格局。同时，作为社会主义人民民主的重要实现形式，人民政协能够依托专门平台机制，将多元化诉求表达纳入理性化程序化轨道，有效实现公民有序政治参与，有利于及时化解基层社会的问题和矛盾，维护基层社会和谐稳定。

(二)协商功能定位契合基层社会治理价值旨向

习近平总书记指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”[5]以人民为中心、保证人民当家作主是政协履职的核心理念，也是基层治理的出发点和落脚点。现代化基层社会治理致力于通过党组织引领、社会主体参与、多方面民主协商，针对事关人民群众切身利益的重要事项，构建起系统完善的反映意见、表达诉求、化解矛盾、整合利益的制度机制，从而实现基层善治，提升治理精准化水平。而社会治理中的多方面民主协商需要通过一定的载体平台来实现，人民政协作为专门协商机构，为人民群众参与基层治理提供了制度化途径，成为保证人民当家作主的重要制度资源。得益于完善的组织化形式和制度机制保障，人民政协通过推进政协协商向基层延伸，将协商触角延伸到基层乡镇(街道)、村(社区)、园区(企事业单位)，按照协商于民、协商为民履职理念，使多种社会群体和多元价值诉求通过制度化协商得到充分反映，从而弥补协商民主在基层单位的短板，有效保障人民群众的民主权利和核心利益，彰显人民当家作主的核心实质。可以说，人民政协作为专门协商机构，其性质定位、职能作用、民主理念与基层社会治理以人民为中心的价值导向，以及满足人民群众对美好生活向往的核心目标是高度契合的。

(三)丰富的协商资源契合基层社会治理内在需求

人民政协是集政治协商、参政议政、民主监督、凝聚共识为一体的政治组织，与基层联系广泛。相较于其他社会组织，人民政协有着精细而完善的工作体系以及更贴近基层的工作视野和渠道，其工作内容更具针对性，能够在高效统筹资源服务地方治理的同时，维护社会治理中角色和集体行动的法则，与基层社会治理有着共同遵循的内在精神，契合基层社会治理的内在需求。

在当前社会结构深刻变革、非公经济规模不断壮大、新的社会阶层不断涌现的新形势下，各类矛盾风险交织叠加的基层，既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。这使得基层社会治理不仅要聚焦党政中心要事，也要及时回应社会利益关切，打破传统管理单中心模式，向各方面主体开放。在此背景下，人民政协在发挥政治协商职能建言资政的同时，也承担着化解矛盾和凝聚共识的重要作用。作为爱国统一战线组织，人民政协不仅能够凭借其广泛的代表性和包容性，为各党派团体、无党派人士、非公有制经济人士等各方面代表参政议政提供政治渠道，而且可以最大限度地吸收来自不同社会阶层、各行各业精英代表参与到社会治理中，充分发挥人才荟萃的资源优势，在资政建言和凝聚共识上双向发力，为推动基层社会治理科学化、精细化提供智力支持。此外，人民政协人才汇集的高层次结构，使得其协商式监督具有位置超脱、视野开阔的特点，在对基层社会事务的民主监督中，能够实现“明察”与“暗访”相结合、“上情”与“下情”相结合，既有着高于群众监督的渠道优势，又能协助党内监督、行政监督等其他监督形式发挥作用。特别是在问题矛盾复杂的领域，人民政协能够充分发挥密切联系群众的优势，通过界别监督、提案办理等方式，对党和国家重要决策部署在基层的贯彻落实、当地经济社会发展规划的落实、群众关注问题的解决落实等有组织、有重点地开展民主监督，从而对基层监督体系形成有益补充，以协商与监督的全过程融合提升基层治理法治化水平，彰显维护社会公平正义的内在精神。

二、人民政协参与基层社会治理的独特优势

有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛，也是人民政协的履职核心。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上指出：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。”[2]人民政协作为专门协商机构，在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主是新时代赋予其职能定位的新内涵，也是人民政协参与国家治理的主要方式。我国3000多个政协组织中的绝大多数设在市县基层，与人民群众联系紧密，与协商民主衔接深入，在推进基层治理现代化中具有独特优势。

(一)制度化协商提升基层社会治理科学性

基层社会治理作为国家治理的关键环节，事关党的执政根基、社会稳定和人民幸福，可以发挥政协协商民主优势使基层治理能够充分协调满足不同主体的利益诉求，提升基层社会治理现代化水平。政协协商作为社会主义协商民主的重要制度安排，其制度化协商实践，能够引导和保障各方面社会主体在党委和政府领导下充分发挥作用，实现自我管理、自我服务。在基层社会治理中，一方面，人民政协能够通过自身组织体系和制度机制的有效运行，与基层党委政府在工作布局上相互呼应、在工作重点上主动对接、在工作落实上及时跟进，确保党委的各项决策部署通过政协组织载体落实到各界别、各层级；另一方面，人民政协能够紧扣群众关心的热点问题和基层治理的难点问题，通过政治协商程序参与党委政府的决策程序，实现决策前沟通、决策中参与、决策后监督。因此，人民政协的制度化协商，可以使党的领导和人民当家作主得到充分结合、党政权力和自治权力实现有机补充，为更好地优化基层决策、凝聚社会共识发挥作用，进而提高基层社会治理的科学性。

(二)多层次协商提升基层社会治理包容性

现代化治理实质上是一种包容性治理，包容性就意味着多元性的存在，只有吸纳多元社会主体广泛参与，基层社会治理的合法性根基才能稳固[6]。在人民政协的制度安排和实践发展中，政协组织有着纵向贯通、横向协同的体系架构，能通过上下联动的组织体系和工作机制，推动各层级、各方面社会主体以协商对话的方式参与到社会治理事务中，以有效提升基层社会治理的包容性。作为党领导下的政治组织和民主形式，人民政协凭借其多层级组织载体和成熟的工作程序，能够围绕基层社会治理的中心工作在建言资政和凝聚共识上双向发力，使各方面主体以平等身份参与重大决策问题讨论。上至国家层级大政方针、法律法规的谋划制定，下至地方层级公共议题、具体事务的决策考量，在协商过程中既能集聚社会治理的共识力量，也可以对治理过程中出现的问题予以调解，实现协商治理与社会自我调节、群众自治的良性互动，使协商共治更具可持续性。此外，人民政协通过推动协商力量向基层延伸，建立起自下而上和自上而下的信息传输与反馈机制，在公共权力与公民社会之间架起沟通的桥梁，在社会各群体之间建立起具有强大联动能力的战线，从而推动基层治理的广度与深度充分延展，基层社会治理结构不断完善[7]。

(三)常态化协商提升基层社会治理实效性

在基层社会治理实践中，人民政协工作重心和主线是针对基层社会的热点、难点问题搭台协商、建言献策，人民政协既是参与者又是实践者。人民政协的常态化工作机制和丰富的平台资源，是基层社会治理中不可或缺的重要力量。党的十八大以来，中共中央、全国政协出台了一系列政策文件对推动政协协商向基层延伸作出制度规定，各地政协系统也相继制定了常态化工作机制和具体办法，为人民政协参与基层社会治理构建起基本框架。从当前的实践情况来看，人民政协在基层社会治理中发挥着“承上启下”的关键作用。一方面，政协委员大多是来自不同行业、不同领域的精英人才，具有联系面广、专业性高、集群性强的优势，对基层社会治理中的问题具有良好的认知力和较为专业的判断能力，能够“上接天线”，在技术、项目、人才、服务引进等方面为基层治理集聚资源[8]。另一方面，人民政协的基层组织与社会各界别群众有着天然性联系和文化交融，参与基层治理的创新空间更大、工作平台更成熟、方式方法也更加灵活。能够以现有平台为支撑构建基层工作网络，依托“委员之家”“委员会客厅”“协商议事室”“民生议事堂”等方式向农村、社区一线下沉，畅通政协参与基层治理的毛细血管，打通政协协商与基层协商有机衔接的主动脉，既有利于提高政协协商民主的体系化水平，又可以扩大基层协商的参与度，从而释放出基层社会治理的叠加效应[9]。

三、人民政协在基层社会治理中的现实困境

近年来，各地不断深化人民政协参与基层社会治理的实践探索，把不断满足人民对美好生活的需要、促进改善民生作为重要着力点，持续完善人民政协协助党和政府完善社会治理的制度机制，形成了许多卓有成效的经验模式。但同时也要看到，实践中也存在一些问题，制约了人民政协在基层社会治理中的作用发挥，主要体现在以下几个方面。

(一)主体要素建设相对薄弱，影响协商诉求有效整合

人民政协参与基层社会治理虽然有独特优势，但现实中人民政协协商主体要素建设仍相对薄弱，在一定程度上影响了社会治理中不同主体间利益诉求的整合和协商共识的形成。一方面，基层政协在社会治理中作用发挥不足。比如，近年来各级政协虽不断加强协商能力建设，但一些基层政协组织由于界别设置较少，能够纳入的协商主体比较有限，导致在基层社会治理中难以有效发力。一些政协委员角色定位存在偏差，认为政协协商的主要内容是国家和地方发展的重大决策部署，对人民政协在基层社会治理中的地位和作用认识不到位，服务社会治理的主动性、积极性不高。另一方面，当前基层政协协商的参与机制相对滞后。比如在运作形态中政协协商主体受进入门槛的限制，使得一部分社会人员难以进入相关协商程序。特别是一些城市流动人口、下岗职工、偏远地区群众等社会弱势群体，由于对自身民主权利和政协协商民主的参与途径知之甚少，他们的利益诉求往往难以通过政协协商渠道在社会治理中得到有效表达，从而直接影响基层社会治理的精准化水平。

(二)制度化机制不够完善，制约协商程序的有效运行

经过多年发展，宏观层面上人民政协协商体系已基本建立，但实践层面的具体机制和操作规程仍不够完善。一是协商内容层面，对需要协商的地方发展方针政策、社会治理重要问题和关乎人民群众切身利益的现实问题缺乏明确清晰规定，使得协商工作的针对性不强、成果难以转化利用，从而影响政协参与基层社会治理的工作质量和效率。二是协商程序运行不够规范，一些地方在协商履职过程中存在以主观意识为主、随意性较强的情况，协商工作缺乏组织性和计划性，导致协商流于形式陷入空转。三是在协商成果落实上，缺乏硬性的制度规定和监督机制，缺乏对党委、政府及相关部门反馈意见的跟进对接，进而影响了政协制度程序的高效运行和协商成果的有效转化。

(三)协商创新发展不平衡，影响协商整体效能实现

当前，各级政协参与基层社会治理的发展和创新存在明显的区域和领域间的不平衡性。受经济基础、人才资源等多方面因素影响，基层治理实践呈现出多样性特征，人民政协在社会治理中的效能实现也呈现非均衡性。从区域分布来看，相对中西部地区，东部地区在协商创新成果上占据较大优势，特别是基层协商治理实践创新十分活跃、成效显著。从领域构成来看，传统治理主体在资源、信息占有等方面占据较大优势，新社会阶层、普通群众及弱势群体在协商规则、程序设置和机制运行中的话语权较低，利益关联较弱，容易在实践过程中被边缘化，协商治理可持续发展的内生动力不足。从创新质量来看，一些政协组织参与基层治理存在不同程度的形式化和仪式化问题，虽然有居民议事会、委员工作室等多种创新形式，但协商平台的数量和质量仍难以满足基层社会治理现代化需求，导致人民群众对政协工作的认同感较低，进而制约着协商治理水平的整体提升。

四、新时代人民政协参与基层治理的实践路径

全国政协十三届五次会议通过的政治决议提出，要“推进专门协商机构建设，更好发挥人民政协制度在国家治理体系中的作用”[10]。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，在推进新时代基层社会治理现代化中肩负着重要使命，需要进一步完善协商制度机制、完善联动参与机制、优化创新激励机制，以充分发挥其独特优势，更好地把政协制度优势转化为治理效能。

(一)健全协商制度机制，加强引领保障

当前，人民政协在协调关系、化解矛盾、凝聚共识等方面的独特优势已经在实践中得以验证。新时代，要推动人民政协优势效能的发挥，需要进一步完善其制度保障。其一，要立足职责使命，持续加强党的建设，进一步完善基层政协党的组织体系和工作机制，全面落实设立机关党组等制度性安排，确保政协工作方向正确、定位准确、任务明确。其二，要持续加强党建工作和履职工作的统筹衔接，协调好加强党的领导和发挥专门协商机构作用的关系，在进一步完善党的建设、履职工作、组织管理和内部运行等制度的同时，建立健全与党政部门对口协商和经常性联系的工作机制，加强对协商成果的报送、采纳落实情况的跟踪反馈，实现内部机制与政协外部制度的配套与衔接，以党的建设成效促进履职质量的提升。其三，要持续加强政协基层组织建设，打通政协协商的“最后一公里”。要把队伍建设、能力建设作为政协的基础性建设，努力解决市县政协“两个薄弱”等问题。要选优配强基层政协领导班子，规范副职兼职，通过建立人才流动机制解决基层政协队伍老化、“只进不出”等问题，实现政协机关与党政单位的良性循环。加强党外干部人才储备，确保政协作为专门协商机构能够“专”出质量、“专”出水平。要突出委员主体作用，加强委员履职管理，建立健全委员履职档案、常委提交履职报告等制度，提高基层政协委员履职能力。要严格基层政协委员的提名、管理和监督，落实好“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”重要要求，把激励机制引入委员的履职实践中，提高委员的专业水平和责任意识。要进一步健全基层专委会设置，主动适应基层工作需要构建扁平化管理机制，明确责任职能，完善各专委会之间以及与党委、人大、政府对口部门的联系和沟通工作机制，实现纵向协作、横向联动，做深做透履职大文章。

(二)完善联动参与机制，强化协同联动

由于基层政协与全国政协、省级政协在协商对象、协商内容、承载能力等方面不尽相同，因此需要根据地方工作实际构建具有基层特色的协同联动工作机制。其一，要完善协商对接机制，加强地方党委、人大、政府议事规则和工作规则的协调衔接，通过建立定期联系机制、协商成果采纳落实和反馈机制等方式，真正将政协协商纳入决策程序，力求做到重大决策要在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前主动协商，确保政协协商可开展、可操作。其二，要健全完善协商运行机制，重点围绕参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等对市县政协全体会议协商、常委会会议协商、专题协商、对口协商、界别协商等进行制度化规范，构建程序合理、环节完整的协商制度体系。要持续完善基层协商工作程序，通过健全协商议题形成机制、协商过程互动机制、协商成果报送督办机制等方式，建立起由选题、调研、协商、报送、督办、问效等环节组成的协商工作闭环，以解决基层实践中不同程度存在的协商活动安排随意性、协商程序不确定性、协商反馈不及时性等问题，切实增强政协协商实效性。其三，要持续探索协同参与机制，进一步健全党组成员联系各专委会、专委会联系界别委员、党员委员联系党外委员、委员联系界别群众的“四联系”制度，加强同各党派团体、党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士等的沟通联络，探索构建党政分管领导、政协委员、专家学者、议题相关职能部门及有关界别群众共同参与的协商模式，推动实现“两个全覆盖”[11]。同时，要进一步健全完善协商成果落实和反馈机制，细化视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案专报等协商成果的报送、办理工作流程以及落实反馈程序，真正发挥人民政协广纳良策、广聚共识的功能优势，切实提升基层政协履职的规范化水平。

(三)优化创新激励机制，促进效能释放

新形势下，人民政协需要适应新时代社会面貌发生的深刻变化，持续创新政协参与基层社会治理的平台机制。其一，要进一步创新协商方式方法，基于多元社会结构和多方面利益诉求，在坚持完善全体会议、常委会会议、专题协商会、协商座谈会等基础性协商平台基础上，进一步拓展民主恳谈会、居民议事会、委员会客厅等基层特色协商工作平台，逐步探索“互联网+协商”、网络议政、远程协商等新方式，降低政协协商参与门槛，激发广大群众参与基层社会治理的主体意识和协商活力，进一步扩大政协工作的覆盖面和影响力。其二，要进一步推动协商工作平台延伸，因地制宜探索政协协商向基层延伸、向网络空间拓展的新形式。要不断完善政协委员联系群众制度，优化调整界别机制，以乡镇、街道、社区为重点，搭建多样化协商平台，构筑常态化协商空间，推动协商资源和触角不断向基层延伸，以保障弱势阶层的话语权和基本权益[12]。要持续创新工作技术手段，做到协商民主的价值理念与信息技术手段相结合，充分利用网络、自媒体、融媒体等做好“互联网+政协+社会治理”大文章，不断拓展公民网络议政协商渠道，有效提升基层政协网络工作能力和水平。其三，要进一步强化结果导向，健全评价监督机制。针对当前一些地方政协存在的“两个薄弱”等问题，需要不断完善政协基层组织工作的考核评价机制，通过对基层政协委员参加会议、活动、调研视察、撰写提案及反映社情民意等履职情况定期考核，提升基层政协委员履职质量，把委员的个体优势转化为政协工作的整体优势。要以调研于协商之前、强化协商互动的程序设计和程序落实为重点，建立协商议政质量评价机制和评价办法[13]。不断加强基层群众对政协工作的监督，通过建立网络平台等多种渠道及时公开协商工作情况，并将群众意见反馈作为重要指标纳入政协年度考核评价，推动政协履职变“软指标”为“硬任务”，从而激发释放其优势潜能和内生动力，为推进基层社会治理现代化贡献政协力量。