西藏乡村公共服务治理研究——基于组织理论嵌入路径的考量*

邓亚净

一、研究背景

作为国家发展战略的核心之一,公共服务与解决民生问题、社会和谐稳定发展等诸多工作密切相关,尤其在乡村振兴战略的具体实施中,乡村公共服务连接着农民群众最关心、最现实的利益问题,是乡村振兴必须要解决的基础性问题,因此对其投入更多关注是十分必要的。西藏乡村公共服务经过数十年发展,数量上的供需矛盾得到了基本缓解,供需在基本面上呈现相对平衡态势,但囿于经济发展水平、整体发展思路、具体政策实施等诸多因素的综合影响,质量上由“粗放”向“集约精准”的转变仍有很长一段路要走,解决也更为复杂。持续稳定及高质量的乡村公共服务输入是乡村振兴战略实施过程中的必然需求,其不仅体现为足够的供给数量支撑,同时体现为供给模式的时代转变、供给结构的重点转移,更体现为服务的治理理念嵌入与积极回应。探寻西藏乡村公共服务有效治理的根源,寻求解决之道,提升乡村公共服务治理能力,具有重要的理论与现实价值。

“国家治理体系和治理能力现代化”的变革,使“治理”成为中国社科界的普遍关注,并作为一种分析工具被广泛应用于各领域的研究,成为壮大社会力量、促进社会和谐稳定发展的实践方法。从以往研究看,乡村公共服务历经由“政府管理”至“社会治理”的关系变迁,研究内容覆盖乡村公共服务治理机制、主体、模式等要件,也涉及具体针对供给方式、供需匹配等的探讨,高度同一地阐释了乡村公共服务治理的价值主张、方向目标与实践措施。从社会学意义讲,乡村是乡村居民生产生活的空间载体,也可称之为体现乡村居民生产生活的一种组织形态,积极实践着以资源配置和要素组合为基本内容的特殊组织活动。以组织理论分析中系统方法的整体性视野考察乡村公共服务治理,建构“决策—资源—发展—管理”的分析框架,考究乡村公共服务治理的影响机理及规范性应然,是适应新时代乡村振兴任务要求、探寻西藏乡村公共服务高质量发展之途径与方法、突破创新有限研究困境的一次全新尝试。

二、乡村公共服务治理:组织理论视角

组织的活动与人类的活动一样古老,但对其进行系统研究进而建立一套完整的组织理论却是20世纪以后的事情。自“组织”现象开始进入研究视野,人们在此领域的思考就一直保持着积极的热情,对“什么是组织”、“组织缘何如此建构和运转”、“组织如何更有效地决策与行动”的相关探索从未间断过,从微观组织行为到宏观组织体系研究,从观察组织静态运转逻辑到诠释动态变迁规律。[1]伴随外部环境对组织发展的作用日益紧密凸显,组织理论也不断从封闭组织论进化为以系统论为基础的现代组织论。现代组织论以系统论的观点看待组织与外部环境,强调组织与外部环境的资源交换,并力求在其结构、环境和目标之间找到一个“最佳契合”的生存状态。在系统论和控制论的影响下,开放系统的观点成为组织分析的主流方法,该观点将组织目标和环境看作组织之所以进行决策和采取行动的两个最为关键的约束条件,强调环境的力量在形成组织规范、内部结构等方面所起到的重要作用。[2]。此观点下的组织并非如自行运转和调节的机器一般,而是人的系统,组织成员为达成目标和适应环境所作出的能动的积极反应,可以作为一种组织资源来加以充分利用。[1]

本文将乡村视为村民公共生产生活的一种特殊组织形态,作为乡村“公共空间”与整体社会治理环境中重要一环的公共服务,其发展不仅体现着乡村与外部资源生产交换的过程,更是肩负着多重任务的乡村有机系统的治理聚焦点,因此应找到一个依托于组织一般性过程的分析视角切入乡村公共服务治理研究。以系统观点来看,乡村治理是在内外环境中不断进行物质、能量和信息等的交换使自身不断变革与发展的过程,而乡村公共服务治理作为乡村治理社会化路径的微观体现,实质也是解决乡村内部公共生活生产资料如何扩充发展的问题,现代组织论的开放系统思想很好契合了乡村公共服务整体式治理思维,为寻求乡村公共服务在环境、任务、目标、绩效之间的理想发展状态开辟了新思路。康健(2020)在其文章中基于组织理论视角提出的以决策、资源、发展、控制为要素的分析主张,为本文建构西藏乡村公共服务治理框架提供了基础思路。

三、基于组织理论的治理框架阐释

在新发展阶段,西藏乡村公共服务发展之根本不仅在于完善自身,更在于结合其组织定位与所处环境特征,搭建一个契合组织理论一般逻辑的治理框架,以促进自身有机、有效及可持续发展。以下即是对以“决策—资源—发展—控制”驱动要素为基础支点治理框架的具体阐释。

（一）决策要素

决策是保证农村公共服务良好运行的根本,决定着其目标的实现程度。在此要素条件范围内我们选择政府推进、村民自治两项考察。

1.政府推进

西藏乡村公共服务的发展与内地农村有着相对一致性,即面临着城乡二元格局的困境,同时也存在着特色差异,表现为中央总体供给模式①中央总体供给模式在西藏的表现形式是全方位的,比如特殊的优惠政策、中央财政补助、中央重大项目的倾斜、全国对口支援机制、社会事业发展的支持等一系列制度供给。。下的制度供给,中央的“特殊关怀”有效促进了西藏乡村公共服务的变迁。在推进乡村振兴过程中,逐步跨越二元结构、实现城乡公共服务均等化是发展必然,这势必需要地方政府发挥领头作用,积极协调推动公共服务资源整合配置,并在政策层面大力引导乡村公共服务发展。

2.村民自治

对于一般性生产生活公共服务而言,其供给的数量与方向是村民集体行动的结果,受到内部治理结构的影响。[2]我国农村公共产品由村集体经济自主供给向“以工扶农”的外部供给的更新就是伴随着乡村治理结构的变革而来,西藏也不例外。自1994年始,西藏农牧区全面实施村民自治制度,“四个民主”①即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在政府的引导下逐步向农牧区基层推行,尤其在农村税费改革之后,“一事一议”②“一事一议”是农村税费改革的一项重要配套政策,是在国家和集体意愿不足或投入不足的情况下,由农民民主参与,解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资酬劳问题的一种民主化的村庄公共服务供给机制。的村民自治议事机制进一步扩大了基层民主。农村公共服务供给的决策事宜就内嵌于村民参与和村民议事会等村民自治议事机制中,村里的一些公共事务如水渠清淤、卫生清扫、集体财产处置等涉及公共利益的,则召开村民大会或村民代表会议讨论。[3]“一事一议”机制对于那些村集体经济薄弱、筹资渠道有限的农牧区村庄来说,也是缓解资金压力的一种可行筹资方式,理论上可以部分的解决农村公共服务(主要指部分村社级“社区性”公共产品)提供的问题,促进其有效发展。

（二）资源要素

现代组织论中的资源依赖理论的基本假设是组织运行所需的多种不同资源不可能由组织完全自给,所有组织都可能为了生存利用自有资源与外部环境进行交换,其依赖环境以求资源。简而言之,乡村公共服务治理之基在于自有资源及财力、人力、技术等外部资源支持并受其影响。

1.自有资源

乡村公共服务能否持续健康发展的核心问题归根到底是资金问题,从这一角度而言,乡村公共资金资源的稳定流入是十分必要的,这里,农村集体经济组织无疑在其中扮演了重要角色。农村集体资产③《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出,农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资举办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。在西藏广大农牧区,以农牧民集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等资源性资产为主的传统型农村集体经济组织仍然占较大比例,村集体经济收入也大多来源于此。农村集体经济不仅是农村经济结构的重要组成部分,也是村庄的一种特殊公共物品,属于村庄公共事务的核心范畴。[4]强大的农村集体经济可以为农村公共服务提供经济支撑,在增强乡村自我发展能力、提供公共服务支撑、促进农民组织化发展方面发挥着切实必要的作用。在调研中,笔者切身感受到了村集体经济的兴盛对村庄发展表现出的显著正向作用,一方面村集体收入增加带来村集体公积公益金的更多累积,使村庄可以着重对村庄生活类公共产品和服务进行提升,尤其是对农牧民需求迫切的生活类公共产品进行改善;另一方面农牧民收入水平的逐渐提高,不仅促进了农牧民个体对公共服务的消费需求,也有利于提高农牧民对公共服务供给的参与意愿。

2.外部资源

财力资源集中表现为政府的直接投资、转移支付与社会资金④如中国红十字会等公益组织的资金支持。的流入。回顾西藏的发展,党和国家给予了巨大的关心,中央针对西藏农牧民生活生产制定的—系列优惠政策,拨出专款对西藏农牧区建设给予大量投入,提供了农牧民就医、子女上学、社会保障等最基本的条件,增强农牧区公共资源支撑力,形成了与社会主义现代化建设道路相适应的农牧区基础设施和社会事业体系。

人力资源则是农牧区公共服务生产供给过程中、公共服务设施效用发挥过程中人员的配备。一般而言,支撑经济社会发展的要素无外乎“人”(人力资源)和“物”(土地、资本、其他有形的或无形的资本)两大类资源,在这两大要素中,“人”的资本是主导的起决定作用的因素。基层公共服务工作千头万绪,农牧民诉求复杂多样、细小繁多,不仅需要从业人员具有较高学习能力、创新能力和解决问题能力,更需要保证足够数量的人力输入。目前,西藏农牧区公共服务领域仍然面临着较为严重的人员配备紧张的问题,有的基层工作人员身兼数职也是普遍现象。另一方面,因为客观条件限制,农牧区基层从事公共服务的人员在整体素质上是偏低的,因此,即便是政策给到,设施到位,农牧民所享受的公共服务水平还是会与城镇居民有所差距。我们现在需要做的就是尽力把优秀人才更多的集聚到农牧区基层来,缩小这种差距。

技术资源主要指现代技术特别是信息技术在融入公共服务供给的过程中,打破时空限制,在农牧区与农牧民终端对公共服务给予体验提升。互联网和大数据等信息技术的出现为传统公共服务模式带来了创新思维,并且已被广泛应用在教育、卫生、环保、社会救济等公共服务领域,应时而生的“互联网＋”不仅实现了资源共享,也增加了便捷性。像农村中小学现代远程教育工程,在向乡村输送优质的教育资源、弥补乡村教育的师资及课程资源不足方面就发挥了积极作用。技术资源的合理引入与利用为农牧民获取政府提供的各种服务提供了更加便利的多向渠道,公共服务资源普及的广度和深度得以扩展,公共服务可及性大大增加,城市优质公共服务资源向乡村“末梢”延伸有了希望。

（三）发展要素

发展要素聚焦诸如市场化、可得性、城乡帮扶等实践手段在乡村公共资源生产公共服务的过程中如何能够持续发挥作用之影响机理分析。

1.公共服务市场化

市场化鼓励生产主体多元化,指引入私人企业和社会组织等力量,使用招投标、合同外包、政府购买等多种方式生产农村公共产品、运营农村公共服务设施。此前也有学者表示这种治理结构的变革既是西藏农牧区社会、经济和政治演化的必然趋势,又是改善西藏农牧区公共产品供给、建设和谐社会的最重要基础。[5]在有效监控的前提下利用市场机制调动积极性的优势能够提高公共品供给效率。[6]例如在公共卫生服务的终端环节适当引入市场机制,就将有助于公共卫生服务效率和质量的大大提高。但有一点需要承认的是,对边疆少数民族地区的农牧区而言,普遍缺乏有效的市场竞争主体、对文化传统制约的重视不够,微观和实践基础不成熟尤其是市场及社会合作机制得以运行的环境、组织载体和制度条件发育不成熟,[7]这样的客观环境和发展阶段的制约可能会使公共服务市场化的实践受到严重阻碍,但这不应影响理念先行。

2.公共服务可得性

可得性是在乡村公共服务发展过程中,能够使其让不同区域的农牧民都能够有条件分享公共服务,实现公共产品供给和公共服务均等化。[8]习近平总书记曾经说“全面小康路上一个也不能少”,同样,基本公共服务可得性是实现人人享有发展成果的关键因素之一,在乡村公共服务发展过程中一个农牧民也不能少。实现基本公共服务从“制度全覆盖”到“人员全覆盖”的顺利转变,是有效巩固脱贫攻坚成果、高质量推进乡村振兴的必要手段。西藏农牧区地域辽阔,生存环境复杂多样,乡村呈现出松散、规模较小等“离散型”地域特征,公共服务设施建设显得较为困难,还有很多偏远地方“最后一公里”的问题还未解决(如那曲市至今仍有210个村级行政区尚未满足通电、通网的基本条件[9]),在教育、医疗卫生、社保、福利等软性公共服务领域上,城乡之间的差距更是日渐显著,公共服务发展不到位的问题仍是乡村需要解决的主要问题。因而辩证来看,推动可得性提升也是加快乡村公共服务发展的重要手段。

3.城乡帮扶

这方面我们关注乡村公共服务治理中,基层政府在学校、医疗机构、文化部门之间推动形成的城乡机构联动、资源互通互补。①以乡村公共文化服务领域为例,2021年6月,文化和旅游部印发了《“十四五”公共文化服务体系建设规划》(以下简称《规划》)。《规划》提出在“十四五”期间,将推进城乡公共文化服务体系一体建设,并推动公共文化服务社会化发展。《规划》对加大城乡在公共文化服务领域的帮扶合作做出了明确要求,强调“推进城乡“结对子、种文化”,加强城市对农村文化建设的对口帮扶,形成常态化工作机制。”当然,在统筹城乡公共服务中,不仅有政策层面上的支持,也有很多成熟的实践探索案例,如农牧民夜校培训、县医院扶贫义诊服务等,还有在就业、教育、科技、卫生、人才方面广泛存在的帮扶,对改善乡村公共服务供给的作用是极为积极的。此外,西藏自治区政府自2011年以来开展的以“强基础惠民生”为目标,覆盖所有行政村的干部驻村对乡村公共服务的供给产生的影响是现实可见的。驻村干部群体通过各种方式和渠道争取资源,以强基惠民资金、惠民项目资金、办实事经费、派出单位出资等形式,或是修桥、修路、解决安全饮用水、改善村内用电,[10]或是对村委会活动场所进行整修、配备必要设备、支持村集体活动,或是为村民送医、送药、送生活必需品、送慰问金等,在短期内为所在村的公共服务供给带来了一定程度上的良性改变。

（四）控制要素

控制要素是为确保公共服务实际效果与目标相一致,以标准化为条件对其发展所采取的控制与监测。完整的组织过程离不开对结果的控制,绩效控制与管理也成为影响乡村公共服务发展的重要因素。在实践中,包括制定公共服务质量标准与质量验收等环节的标准化成为乡村公共服务治理监测控制的重要手段。[3]在一定公共服务支出的约束条件下有效地提升公共服务质量,是改善公共服务供给的关键途径,引入标准管理工具、强化标准化方法在公共服务领域内的应用,发挥其统一、协调、质量评估等功能,对现阶段乡村公共服务治理具有十分重要的现实意义。[11]

四、组织理论对西藏乡村公共服务的治理路径嵌入

乡村公共服务供给是联结国家权力与乡村社会的重要节点,体现着国家与乡村社会的互动,因而,政府与社会由“管理”走向“治理”的关系重构必然会内在地推动乡村公共服务转型。组织理论以其系统性的思维视角为西藏乡村公共服务治理提供了一个全新解释框架,通过在尊重西藏既有现实区情及有效适用条件下的合理嵌入,进一步促生了由机制到人到物再到管理的整体式治理路径。

（一）强化“治理”理念嵌入，以多元合作促乡村公共服务效能提升

如果说社会合作是一个复杂性难题,那么供给机制作为决定供给主体间合作互赖状态的重要因素,应首先给予优化。即通过建立政府“合作治理”①多元主体“中心-边缘”与政府“合作治理”对乡村公共服务供给能力提升的影响的本质区别表现在,前者以政府为“强中心”,以社会中诸如企业、第三部门、市民社会等参与者为“弱辅助”,更倾向从政府内部出发通过机制和结构改革完善乡村公共服务供给能力;后者是政府在以公共利益为目标的社会合作过程中,依然保持对乡村公共服务供给的主导性,但思维方式、价值观念、管理模式会顺应社会需要做出必要调整,更关注社会组织、公民社会公共服务供给能力的培育。供给机制,促进乡村公共服务供给运行效能提升。在政府“合作治理”格局中,我们强调政府不仅应是地方公共服务的直接生产者,更应是统筹者和责任人的角色定位,这里政府的职责体现重点在以下几个方面:一是政府作为唯一责任人,要对乡村公共服务供给的效果负责;二是合理整合配置各供给主体的优势资源,确保公共服务具有“弹性目标”和“精准靶向”;[12]三是在乡村公共服务供给的具体行为上,帮助明确各多元主体的倾向性主导行为;四是在乡村公共服务供给负重上,做到对多元主体各自供给农村公共服务的层级、量级和多样性情况的清晰厘定。通过这样的结构再造,使供给侧实现由“单一供给”到“多层多类”、“一元治理”到“多元共治”的升级转变,进一步激发供给主体的资源投入能力、服务产出能力和需求回应能力,提升乡村公共服务的运行效能。

（二）推动治理重心下移，夯实农牧民乡村公共服务建设主体地位

回顾西藏乡村社会发展可以发现,国家通过资源与项目输入直接承担了村庄公共服务的供给责任,塑造和强化村民国家认同感的同时在一定程度上削弱了村民对集体的认同,制度性的塑造了村庄建设对国家资源的依赖,正是这样的依赖降低了村民参与村庄公共服务供给的动力,[13]继而形成了乡村公共服务供给中如是的参与格局,即政府的主导作用过强,甚至取代了村民的主体作用[14]可以想象,排斥村庄参与的公共服务供给方式必然会面临资源供给与村民需求错位的困境。①即一方面,很多建成项目在村里无人问津,造成严重资源浪费;另一方面,当项目建设与农牧民需求具有差距时,往往会使村牧民形成一种政府项目“与己无关”的想法。满足农牧民需求是西藏乡村公共服务效益改善的核心目的,从需求方出发就需要重心下移,即建构农牧民需求导向的公共服务供给制度。在此,基于农牧民是受益主体,同时还必须是行动主体和决策主体的基本要求,本文提出两点建议:一是,对于可以由村级组织通过“一事一议”的形式提供的村级公共服务,“一事一议”的项目应尽量利益相容,维持“小规模”格局,采用“有选择的激励”的方式,确保财务公开、群众评估和农民参与维护等[15];二是,在村民自治制度的框架下,积极形塑农牧民的责任意识和参与意识,鼓励需求主体的自组织和参与村级公共服务的自治自给,建构一种更为灵活的满足农牧民地方性公共服务需求的共同利益体制,则有望从供需对接、降低成本两方面提高公共服务的资源配置效益和需求回应能力。

（三）稳定资源输入，实现乡村公共服务发展长效保障

缺乏公共资源的支持是拉低乡村公共服务效能的又一诱因,乡村公共服务能力的提升既依赖于资金的稳定与持续投入,更离不开人力资源的助力。

1.坚持内外发力,多渠道开源

解决地方政府提供公共服务能力不足问题最直接的途径莫过于提高财政收入,而从目前农牧区的发展情况看,财政保障还存在很多问题。譬如,从目前西藏财政支出的范围看,公共财政基本涉及了农牧区所有公共产品或公共服务领域,各级财政都安排有一定的支出,但相比较而言,无论是总量水平还是相对水平都是很低的,特别是用于农牧区村级组织活动场所标准化建设和农业科技投入所占比例仍偏低,如2020年这两项分别占该类财政预算支出的3.53%和0.15% 。本文认为应争取中央财政对农牧区公共服务的更高投入,接续实施各项支农、惠农政策,明确各级政府的出资责任,②即中央及地方政府承担农牧区基础设施、义务教育、社会保障、医疗保健等资本密集型公共服务的出资,县乡两级人民政府承担农牧民技术培训、市场信息服务、自然灾害管理等技术密集型公共服务的出资,村级自治组织和广大牧民承担社区救济、文化艺术活动、集体公益事业等劳动密集型公共服务的出资。加大财政政策在公共服务领域的优先倾斜力度。同时发挥政府财政的示范导向作用,制定实施有倾向、有重点的非均衡扶持政策,提高乡村公共服务财政支持资金的地方配套比例,强化财政资金对社会资金向农牧区投入的导向作用;调整地方财政预算支出结构,在实现农牧区公共服务投入“总量”增加的同时,更加强调“增量”(即基数之外每年新增加部分)增加和“比重”(即占财政总支出比重)增加。

乡村公共服务有效治理,公共财政保障是一方面,注重运用市场融资机制亦是考虑的必要方面。观照目前农牧区市场化程度不高、市场运作方式还很不完善的现实状况,鼓励利用农村社区力量(村集体经济)和社会组织的非市场筹资方式供给农牧区公共服务具有现实意义。村庄建设可用资金总量在很大程度上决定了村组织提供公共服务的实力。因此,本文提出应加强村民自组织建设能力,引导村级组织在积极培养村集体经济中发挥作用,大力培育及改善以自然村为主体的村民自组织的公共服务供给能力,激活农牧区公共服务内生源动力。要加大对农牧区各村的经济专业合作社、各种农业科技示范基地等非营利性的社会服务组织的培育,它们普遍对于本地小型公共服务项目有一定的参与意愿和能力,尤其在技术和信息服务方面可以为农牧民提供很大便利。

2.推动乡村公共服务领域人才资源集聚

无论是乡村社会活动还是经济活动,人力资源都是极为重要且不可或缺的投入要素。实施乡村振兴,西藏乡村公共服务建设面临着与以往相比更重的任务目标、更高的质量要求,满足其足够的人才保证是基本要求。所谓人才资源即是第一资源,当前服务西藏农牧区公共服务发展的人才在不同领域及一定程度上仍存在短缺问题,与乡村振兴的现实需要还存在一定差距,需要进一步推动乡村公共服务领域人才资源集聚。一是不断完善用人机制,坚持整体开发、培引并举、稳定人用好人并重,加强人力资源能力建设;二是调整和充实城乡人才统筹发展战略及其相关政策,推行城市人力资本“嫁接”进乡村,引导、鼓励城市公共服务领域人才广泛、持续、滚动发展地参与农牧区公共服务的阶段性、项目性的人力资本支持,通过一系列政策和措施面向农牧区统筹配置外援人才队伍,[16]迅速便捷地在农牧区构筑一个较高素质的公共服务人才群体;三是加大对农牧区社会工作专业人才①《社会工作专业人才队伍建设中长期规(2011—2020年)》将社会工作专业人才界定为“具有一定社会工作专业知识和技能,在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员。培养的支持力度,尤其是加大为农牧区特殊群体和困难群众提供服务的社会工作专业人才培养力度,在乡镇和有条件的行政村探索吸纳和使用社会工作专业人才,创造条件引导和鼓励社会工作专业人才到农牧区开展服务。

（四）加快标准化建设，推动公共服务质量优化

西藏乡村现在正处于推动巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的缓冲期,相应的公共服务供给逐步进入了总量增加、内涵扩展、结构优化、质量改进的转变阶段,需要在价值理念、供给水平,特别是服务能力与质量效益上有较大提升以满足农牧民群众的阶段性需求。诸如医疗、教育等类的公共服务,由于地域间经济社会发展水平不同,在缺乏统一的标准规范及质量监管下,公共服务不均衡问题就很容易滋生出来,同时不同部门因服务理念、动机及模式差异也可能造成公共服务体系运行不畅、效益拉低的问题。要推进公共服务标准化管理体系建设。在有条件的地方尽快探索建立乡村基本公共服务标准化管理体系,借鉴政府制定、实施的五年期国民经济和社会发展规划的经验教训,将其工作程序、调研预测方法、管理制度等运用于基本公共服务标准管理,对基层政府在一定时期的公共服务水平提出明确要求,引导各项公共服务工作的开展。[17]其次,以公共性原则约束标准化的实施。标准化本身属于技术范畴,但在公共服务领域,就要体现出对公平、责任与回应性等价值理性的关注。[18]因此,乡村公共服务标准化建设要以与公共需求的变化相适应为基点,将人民群众的期望转化为服务标准,对考核的指标体系和标准数值定期进行动态技术调整,同时引入农牧民评价和社会监督机制,以民意评价服务质量,推动公共服务质量持续优化。