村“两委”选举面临的现实困境与解决路径研究——以河北省M村为例

李芝语，王 敬

（河北经贸大学公共管理学院，河北 石家庄 050051）

村级民主选举的推行调动了农民的政治热情，极大地促进了农村社会生活的稳定发展，是农村基层民主建设的重要内容之一。村民自治实现以来，社会各界对村级民主选举的关注度不断增加，村级民主选举中的问题也逐渐呈现出来。贺雪峰[1]、李婷[2]等人从村庄派系与派性角度出发，分析村两委选举中存在的问题；廉如鉴[3]、时树菁[4]等人对选举中村“两委”的博弈行为进行分析，以期解决“两委”矛盾，达到“两委”职权划分的效果；部分学者将“两委”看作一个整体，分析村庄中村干部存在的贪腐、贿选等违法行为，提出具体的解决对策[5]。本文认为，无论从哪个角度进行研究，只有将村庄具体选举状况与村级治理联系起来分析，才能更有针对性地提出解决对策。因此，笔者选取河北省M村作为个案，对村“两委”选举面临的困境进行分析。

M村地处平原地区，共837口人，有2415亩土地，其中可耕种土地1200亩，村民主要种植玉米、小麦和花生等农作物，地方政府对M村所在地区投入资源较少，是典型的农业维持型村庄[6]。M村属于以华北地区为代表的小亲族村庄类型，村庄内部有众多互不统摄的超家庭认同与行动单位，因此村庄内部是分裂的[7]。M村地处河北省东南部，京津石（石家庄）三角中心，既是环渤海开放地带，又是内陆开放前沿。地理位置的特殊性为村民提供了外出务工的方便，因此村庄内部存在“空心化”现象。

分析整理关于村“两委”选举问题的研究，笔者发现，结合某一村庄的选举情况进行的研究较少，在这少部分个案研究中，大多是对资源型农村[8]的选举情况进行探究，对农业维持型村庄的研究较少。本文选取农业维持型村庄M村进行研究，分析M村选举面临的困境，提出相应的解决路径。

一、村“两委”选举面临的现实困境

（一）选举程序困境

M村面临的选举困境主要体现在选举过程中存在一些违法违规行为，不能发挥选举的公平性和竞争性。在2012年之前，村庄的集体经济资源比较有限，村干部成员获利机会较少，因此，当时M村职位竞争不激烈，选举情况较为简单。当时在职的村主任李GQ连任三届、村支书李YT连任两届，在任期间没有贪污等违法行为，村民大都信任和拥护当时的村干部。M村历年来的传统就是村主任当家做主，掌握实权；村支书只是虚职，不负责村庄事务。随着国家对农村的投入力度加大，村庄扶贫资金、公共设施建设投入以及农村经济发展项目等资源的增加，村主任职位的竞争也变得激烈起来，出现了村干部公共权力“商品化”现象。在2012的选举中，李JX以50元一票的价格购买村民手中的选票，想要竞争村主任一职，并且向村民承诺上任后为村里建水库、修管道；承诺为部分生活困难的村民办低保。最后，李JX获胜，成功当选M村村主任。

“李GQ年纪大了，也不可能当一辈子村长。李JX想当（村长），他告诉我们选他，一张票50块钱，我们家算上两个老人就是200块钱。当时觉得选谁都是一样的，没什么区别，反正也收了钱，就选他了。”（李SH访谈，女，59岁）

自2012年李JX以贿选的手段当选后，这种风气就在M村传播开来，之后的两次选举中，李JX都以贿选的手段当选。值得一提的是，在2018年的选举中，村民李LB由于不满李JX的行为与李JX竞选村主任一职。村庄选举的1/3现象，即“自己的铁票”，给100元；“中间摇摆票”，给200元；“对方铁票”，不必收买。双方都对部分村民作出承诺，比如办低保、修路等。最后，李JX 432票，李LB371票，其他人11票（参与选举814票，弃选23票），李JX获胜，仍然担任村主任一职。

“听说之前的一次选举中，李JX联合政府的人在选票上做记号，我们拿户口本领取选票的时候他们会记录谁家拿了多少序号的选票，这样最后能知道谁选他们了，我们为了避免麻烦，拿了谁的钱就会选谁，要不然也不会收人家的钱。”（李ST访谈，男，48岁）

选举之前的贿选行为以及选举过程中的违规行为破坏了选举的规则，使真正的民主选举变了“味”。在接下来的选举中，如何选出一个德才兼备的“领头人”是M村面临的一大困境。

（二）人员困境：选民公共参与能力低

村级换届选举的顺利进行离不开村民的参与和支持，部分村民常年在村中居住，还有部分村民在外务工。常年在村中居住的村民大多是妇女、孩子、老人，他们以务农为主，思想素质以及文化程度不高，容易受到小微利益的拉拢，对村庄事务的参与热情较低。另外，他们也很难对村“两委”的行为形成监督和制约作用。

在外务工的人员多是有文化、有才能的青壮年劳动力，但他们中有能力且有意愿参选的人并不多，大多人不愿参与选举竞争。因为他们常年外出务工，不在村中居住，错过了了解村庄事务的最佳时机，也缺乏群众基础及强大的经济实力，很难被选上。对于这部分人来说，他们参与村庄政治的欲望很弱。

“他们想当（村长）的人都争红了眼，但对我们来说，选谁都一样，都是选之前都说得好听，选上之后就不一样了。”（居住人员A访谈，男，51岁）

“上次选的时候都来拉票了，都答应了，但是都没收钱。到选的时候，我们就没自己去拿票，让李Z（李LB的支持者）帮我们拿的，我们不选他（李JX），但是也不得罪他（李JX）。不一定谁会当选，所以我们也不找那个麻烦。”（居住人员B访谈，女，45岁）

“在外边干了这些年活，对村里的好多事都不知道，也不会想去当村长，白花半天钱也不一定能选上①这里“花钱”指贿选耗费的资金。。而且当村长也不是省心的事，还不如在外边打工挣个钱。”（外出人员A访谈，男，41岁）

M村的村庄空心化现象更多体现在人口空心化，其次才是经济空心化、文化空心化以及基础设施的空心化。这种现象使M村陷入了“谁选

举”“选举谁”的困境[9]。

（三）制度落实困境

《中华人民共和国村民委员会组织法》自1998年11月4日施行以来，在2010年以及2018年进行了多次的修订与完善，目的便是为了保障农村村民实行自治，发展农村基层民主。村庄选举以及村庄事务的管理要根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定进行。但由于村民文化水平普遍不高，工作人员很难将制度要求一一告知村民。2021年3月、4月，正值选举前的准备阶段。在访谈过程中发现，大多数村民不了解《中华人民共和国村民委员会组织法》中的规定以及选举的相关制度。村干部也没有重视相关制度的规定，贿选行为不但存在且手段不断翻新，村庄账目模糊不清等现象多有存在，选举程序也不规范、不严格。换届选举相关制度的制订是为了对选举形成制度约束，保障村民的权力，但由于制度规定没有得到充分落实，使之不能发挥应有的作用。

二、村“两委”选举困境的原因分析

（一）经济利益的驱使

在社会生活中，人们之所以从事政治活动，其根本动因在于实现自己的利益要求[12]。M村村主任李JX的贿选行为也是如此，通过贿选的手段达到当选的目的，又通过当选的方式获取经济利益。所获得的经济利益是支撑其进行贿选的资本，也是驱使其进行贿选的动力（见图1）。

图1 M村贿选行为循环

通过对访谈内容的整理，笔者发现该村村主任主要以做假账、虚报项目、吃回扣等方式获取利益。贪污金额主要涉及基础设施建设费、道路工程款、危房补助费以及其他费用。村主任李JX主要利用做空账和假账的方式，将用于村庄基础设施建设的五万元据为己有；政府规定2020年3月份将资金下发使用，但3月之后并没有投入乡村建设中去，村民对此也并不知情。

“我们村的账目是不公开的，即使公开了也没有人去看，因为我们都知道账目是不清楚的。之前我看过一次他们的账目，都是糊弄事，比如他们写的：‘买螺丝钉8元，餐费90元’，这都是有问题的。”①受访者认为，这个钱可能就是借着去办公事的名义，村干部李JX吃喝用了；另外，这笔钱不一定真正花了，也可能是将钱贪污后要做假账补齐账户上缺失的数目。（李YC访谈，男，65岁）

村主任李JX涉及贪污金额比较大的是政府下发的道路工程款。政府拨款共计23万元，但实际花费（或记账）不足两万元。还有一些小额的费用也经常出现账目不明晰的情况。

“听说当时上报的是重新修路，政府按重新修路的标准批的款，但他们就把坏的地方补了补，没有重新修。这些事我们一开始也不知道，都是后来被刘TJ告发了之后查出来的。”（李YC访谈，女，48岁）

经济利益的驱使是村主任李JX做出违法行为的直接原因，其根源也与其文化水平、政治素质低下及法治观念淡薄，有很大关系。

（二）村民思想认识不到位

M村中长期居住的大多是妇女、老人以及孩子，他们大多文化素质不高，生活在自己的“小圈子”中，对村庄政治事务关注过少。正是这样，村民容易受到小恩小惠的影响，加上自身能力的限制，很难对村干部的行为进行监督，使村干部可以肆无忌惮地为自己谋取利益。面对“小微”利益的诱惑时，村民难以顾全大局，以长远的眼光看待换届选举。另外，他们大多抱着“不找麻烦”的心态处事，这也是导致贿选现象出现的原因之一。M村村民对危房补助费用的态度更加印证了这一点。

M村共有15个危房补助的名额，政府以每户8000元的标准进行补贴，但实际上村民只收到6000元用于修补房屋，剩余的2000元要给村主任作为回报。

“在申请危房补助款之前就说好，办下来要给村主任2000块钱，要不然就不给你办，他不给办的话自己也没办法去办。”（获危房补助者张ZL访谈，女，68岁）

当地政府要求危房补助款“只能花超，不能花少”，也就是说，8000元的费用要都用于房屋改造上，不能把用于危房补助的钱用在其他地方，要保证房屋的质量。M村村民收到的危房补助款只有6000元，有2000元没有用于房屋改造。即便如此，村民还是会答应村主任的要求，一方面自己本身获利，另一方面他们也不愿因此得罪村干部，给自己找麻烦。在面对争取国家政策普惠性资源时，村民被村干部“裹挟”并与村干部形成“合谋”。

（三）选举制度落实不到位

村庄换届选举关系每一个村民的切身利益，为使群众真正了解、参与、支持选举，需要在选举之前以不同的形式将选举程序、选举要求等相关制度宣传到位，以达到“人人了解、人人支持、人人参与”的效果，这就需要乡镇工作人员以及村干部的共同努力。乡镇政府对村庄选举工作支持、重视，才会引起村干部的重视。在M村的换届选举中，负责监督的乡镇政府工作人员忽视了选举的重要性，没有做到有效监督。其次，村干部没有将换届选举中的相关制度宣传到位，村民难以真正了解换届选举的重要性，村庄内部没有形成积极选举的氛围。

三、村“两委”选举问题的解决路径

（一）协调各方，加强监督

当村“两委”的权力范围不断扩大，可获取资源不断增加，又没有受到有效的制约时，必然导致权力的滥用。因此，形成一个有效的监督机制对村“两委”工作的开展至关重要，这需要多方力量协同参与，共同监督。

要加强对M村村主任的监督，需要村民、村“两委”成员、乡镇政府的共同参与。首先，可以由乡镇纪委组建一个“村民监督小组”，并赋予他们查看村庄账目的权力。“村民监督小组”由村庄中不同村民小组的成员组成，形成一个第三方的中立组织，对村庄账目进行监察。其次，加强“两委”之间的相互监督。由于M村历来的传统都是村主任“当家作主”，所以村主任可以肆无忌惮地谋取私利。最后，乡镇党政部门也要加强对村“两委”工作的制约。M村村主任贿选、贪污等违法行为没有在第一时间被相关部门制止，一方面是由于乡镇纪委工作效率不高，没有及时做出行动；另一方面是由于乡镇个别工作人员被M村村主任收买，对其违法行为持默认态度。因此，可以将乡镇党政相关负责人的业绩考核与其管辖范围内的村庄治理效果结合起来，促使其认真负起对村干部的监督责任。

（二）加强对村干部的教育，提升村民素质

首先，提升村民的素质。M村村民的综合素质普遍偏低，政府部门以及村委会要选择简单、易懂的宣传方式对村民进行定期的培训教育。培训教育工作可以从两个方面进行：一方面，每隔3个月举办一次法律常识的培训，使村民知晓最基本的法律知识，做到“知法”“懂法”，明辨是非。另一方面，在每次换届选举之前，向村民普及换届选举的相关制度政策，教育村民不能被眼前的利益诱惑，要选出真正有能力、有品德的“当家人”。

其次，有针对性地对村干部进行教育，提升村干部的素质。通过访谈、调查发现，M村干部的违法现象多为贪污、贿选等。因此，在教育培训时可以列举类似违法案例，帮助村干部树立“不敢贪，不能贪”的意识，担当好“领头人”的角色。

（三）加大宣传力度

目前，要将现有的选举制度以及其他相关的政策法规宣传到位。一方面，在制度宣传上，可以借鉴温州市的宣传办法，将换届选举的相关规定以图文并茂的形式，张贴到村头巷尾[13]。加大力度宣传《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关内容，不仅可以逐渐纠正村民错误的选举观念，也有助于帮助村民树立法律意识。另一方面，整合现有资源，将村务公开栏充分利用起来。将村庄财务的收支情况、基础建设的投资使用以及扶贫资金的使用情况等信息及时公开，落实《中华人民共和国村民委员会组织法》中“村民委员会实行村务公开制度”的规定。

四、结语

村级换届选举是农村民主政治建设的重要内容之一，促进了农村社会主义物质文明和精神文明建设。通过对河北省M村换届选举的调查发现，选举中贿选行为盛行、选民公共参与能力较低、选举规定难以规范落实等问题的存在，是村民民主自治难以真正实现的重要原因。只有从上级党政部门到基层群众上下一心，共同努力，营造出良好的选举氛围及公平公正的选举环境，才能使基层民主选举顺利进行。