基于业财融合视角的高校预算管理模式探究

●李志恒

2020 年《政府工作报告》明确提出，各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长。根据中央的精神，财政部将过紧日子作为预算管理长期坚持的基本方针，财政拨款紧缩将是一种政策性趋势。近年来随着高等教育的不断发展，高校规模不断扩大，高校办学资金来源对财政拨款的依赖程度较高，因此，财政拨款紧缩的趋势必然给高校收入增长带来巨大压力。发展进入新阶段，高校也要与时俱进的转变发展思路，要逐步实现从依靠财政资金扶持到多元化融资办学的转变，同时要建立一套更加科学、高效的预算管理模式，合理实现资源配置，切实提高资金使用效率。如何提高高校办学资金投入的使用效益和效率，需要创新思路，积极开拓业务与财务融合的预算管理模式。

一、业财融合在高校预算管理中运用的必要性

（一）高校业财融合的内涵及发展情况

高校业财融合是指财务活动与高校教学科研、学科发展、人才培养等具体业务活动的有效结合。财务部门与业务部门都要基于学校的整体战略发展目标来制定工作计划，一方面业务部门要探索改变或改造现有的业务模式，积极拓宽业务融资渠道，而不是一味地向学校要钱；一方面财务部门在深入了解各项业务发展情况的基础上，进行有效的预算分配，服务于业务部门的同时也要对其进行管控。学校的财务状况与各个部门都息息相关，因此，通过业财融合才能更好地加强财务部门与各个业务部门之间的联动，实现信息、数据准确及时地互通共享，打破“各自为政”的局面，从而实现统一从学校整体利益出发，提高各项政策执行力度和精准决策的能力。

2014 年，财政部发布《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（财会〔2014〕27 号）；2016 年，财政部又印发《管理会计基本指引》（财会〔2016〕10 号），接着2017 和2018 年财政部陆续印发各项具体会计业务的《管理会计应用指引》。《指导意见》阐述了“全面推进管理会计体系建设的重要性和紧迫性，实现会计与业务活动的有机融合，推动管理会计功能的有效发挥。”《管理会计基本指引》进一步明确“管理会计应嵌入单位相关领域，将财务和业务等有机融合。”这些政策制度文件都为促进业财融合提供了理论基础和应用指导，通过业财融合推动管理会计的发展。

（二）业财融合预算管理模式的特点

高校传统的预算管理模式是“分级授权、分事行权、分岗设权、归口管理”，财务部门将预算下拨至归口业务部门，归口业务部门负责预算二次分配与预算执行管理，这种“分口分级管理”原则使得预算分配主要是财务部门与业务部门的博弈。财务部门通过历史数据分析测算下一年度部门预算，进行预算切块，业务部门参与预算管理的程度非常低，即财务部门分钱，业务部门花钱的模式，使得预算管理模式流于形式。

改变以前传统预算管理模式，解决学校对各项具体事务管不细、管不了、管不好的问题，充分调动业务部门和财务部门的积极性，就是业财融合的高校预算管理模式所要发挥的作用。这就需要业务与财务共同参与到预算管理全过程中，各项业务活动紧紧围绕学校整体发展目标来开展，财务活动服务于学校整体发展目标，为各项业务活动开展提供经费保障和支持，并且监管资金使用规范和督促资金执行情况。

二、业财融合在高校预算管理中运用的现状

（一）业务部门与财务部门的工作目标不一致

业务部门与财务部门各司其职，做决策时优先考虑本部门的利益，并不一定从高校整体发展目标出发。例如，教学部门的目标是推进教育改革、课程建设等，着重关注各项教学指标的完成；科研部门的目标是促进一流学科建设、高水平产学研合作成果培育等，着重关注各项科研指标的完成；各业务部门都是要求学校经费投入越多越好，极少关注学校资金投入的成本以及投入产生多少效益。财务部门的目标是从哪里开源，该怎么节流，以及如何增收节支，提高资金使用效益。因此，业务与财务的目标不一致，必然会偏离学校整体发展方向。

学校年度工作计划确定及下达时间较晚，年度工作计划下达滞后于年度预算编报时间，预算编制与工作计划脱节；高校内部各业务部门的年度工作计划与预算编制结合度不高，部分预算编制依据不充分。预算编制与工作计划脱节，预算编制依据不充分，都会使得业务工作开展时预算执行不顺畅、预算调整频繁、预算管理要求与业务活动管理要求相冲突等不利情况，影响学校整体发展规划目标的实现。

（二）财务管理制度与业务管理现状不相符

高校内部财务管理制度体系有待完善，部分财务管理制度已不符合业务发展的现状，缺失相关财务管理制度不利于对业务活动实施指导。例如，预算执行分析机制有待完善。财务部门定期通报校内预算执行情况，由业务部门根据通报说明情况并整改，但是对于整改的效果缺乏监督机制，从学校层面上缺乏统筹、推进的长效机制，不利于预算执行的纠偏。例如，采购计划管理有待健全。学校未对年度采购计划编审归口管理，采购计划编审要求和程序缺少明确规定，部分高校仅对财政资金明确政府采购预算，而非财政资金没有明确的年度采购预算和纳入年度采购计划。缺少相关制度进行明确指引和规定，造成业务部门未做好采购计划编制工作，导致采购部门难以合理安排年度采购工作以及财务部门难以合理安排年度采购预算，因此，采购效率不高，还可能滋生一些不合规问题。

（三）财务部门管控能力不足，参与业务活动程度低

高校的管理体制决定了财务部门参与业务活动的程度，大部分高校管理机制包括组织架构和权责分配有待进一步完善，在管理决策层面，校党委常委会、校长办公会、预算委员会在预算管理中的职能范围和分工未清晰界定，不利于提升决策效率。由此造成在执行层面缺少跨部门的沟通协调机制，导致一些重要的预算管理事项在推动落实时较为困难。例如，财务部门处于末端支付环节，财务部门没有及时参与到前段资产购置论证阶段，经费预算没有明确落实时就已经通过论证，项目决策完成来倒逼预算安排，导致学校资产购置存在重复购置和超标准购置的情况。

财务部门人员受到职责的限制，难以过多地接触业务活动，而且知识结构比较专业且单一，并且长期以来工作模式主要是基本的记账、数据核对工作，很少有机会走进一线去了解教学业务、科研业务、修缮工程业务、实验室管理业务等的运转方式，还未从“财务会计”转变到“管理会计”的范畴，因此，财务部门人员自身对业财融合的广度、深度和宽度都有待拓展。

（四）财务系统与业务系统对接不畅通，形成信息孤岛

高校业务多样性的特点形成了内部系统数量多且又各自独立的现象，各部门的信息系统主要是基于本单位的职能需求而开发的，部门之间无对接，或者少数部门间有定期数据推送，但不够及时。部门间信息系统缺少链接，使得每个部门都成为一个信息孤岛，不能联通、不能共享、不能追溯，因此，无法为学校高层决策时提供归整的全盘综合数据。

另外，大部分高校的预算管理系统主要是基于预算申报管理的视角，实现预算项目的申报，预算执行数据统计等功能，仅能满足最基本预算管理业务的需求，缺乏对预算管理全过程、全覆盖的理念和实践，并且预算管理系统缺乏与其他业务的交互，无法分析趋势、发现问题并进行预警。高校的资金体量大，项目类型复杂，涉及金额大，涉及部门多，管理难度较大，存在分类管控职责不清晰，项目库建设水平参差不齐，业务部门管理标准不一致的情况。大部分高校的项目管理过程更多地是采用线下管理的方式，尚未利用信息技术手段进行系统化管理，项目执行部门、归口管理部门、财务部门等多个部门在工作上难以将项目执行情况进行实时有效传递，影响项目管理质量及效率。

（五）缺少绩效考核，业务部门参与业财融合的积极性不足

许多高校预算管理还是运用传统“基数”+“增长”的模式，即基于往年数据再加上预估增长来进行预算分配，实际上这种模式的科学性严重不足，周而复始的使用容易造成预算虚大。业务部门也一直依赖这种预算分配和预算执行的方式，由于参与业财融合的程度高低对其预算经费影响不大，造成业务部门的积极性不高。即使有高校进行了绩效考核，但绩效考评结果未实际应用，无实质性的奖惩措施和办法，考核成效难以显现。实际上，绩效考核需要财务部门和业务部门共同完成，由于财务部门对业务了解有限，开展绩效评价必须依托第三方评审机构和业务部门，需要取得业务部门的支持和配合，更需要业务部门真正履行绩效管理职责。因此，高校应该加强绩效考核的机制约束，才能提高业务部门参与业财融合的积极性。

三、基于业财融合的高校预算管理模式改进措施

（一）形成以业财融合为基础的预算管理模式

高校应根据整体战略发展规划、校区分布设置、学生构成等情况，建立能够满足业财融合的内部管理组织架构。高校应及时修订旧制度、制定新制度来完善制度建设，以制度建设强化刚性约束。例如，明确和规范各部门参与业财融合的流程，通过跨部门联动的方式，促进财务与业务部门之间的合作，提高预算的执行力度，加大预算监管力度。同时，为确保制度落实执行到位，财务部门对预算管理相关的内部制度及外部制度，按照类别汇编成指引手册，提供实际操作的“路线图”。通过完善制度建设，为高校预算与财务管理夯实基础。

形成业务和财务部门共同参与的预算管理模式。在预算编制方面：各业务部门要结合学校发展规划来制定年度的具体工作计划，年度工作计划紧紧围绕学校教学科研、学科发展、人才培养等主要业务来制定，不仅要科学、合理而且要具有刚性和实性，减少随意性和变动性。在现有预算约束下，财务部门根据各业务部门科学合理的工作计划，将资源优先、重点安排到符合学校发展目标和发展规划的方向上，保基本、保重点、保学校的核心竞争力，才能真正把经费落实到促进学校发展的各项业务中去。在预算执行方面：一方面将预算管理的刚性控制与柔性调整有机结合起来融入到业务当中去，在预算刚性控制的前提下，根据各部门实际情况或外部环境的变化进行必要的柔性调整。比如，当收入减少时，各部门也要有弹性调整的备用方案。另一方面要加强成本管理，将全生命周期成本理念融入到业务管理中去，学校各项业务包括人才引进、仪器设备购置、奖助学金设置等，不能只看当年的支出预算，要考虑后面的持续投入。为保证学校的可持续发展，预算必须考虑持续性问题，例如，一台大型仪器在购置论证时也要考虑未来的维修维护成本，学校这样的后续投入往往还有很多，都需要提前考虑和规划。

（二）树立以业财融合为基础的共享意识

高校自上而下要树立以业财融合为基础的共享意识，引导各部门改变各行其责的工作模式，通过搭建互联互通的平台，促进业务部门和财务部门形成相互了解、相互协作的常态化工作模式。业务部门要习惯于从“局部”到“整体”的转变，树立共享意识。以往的预算分配模式是部门、学院、研究院、团队都站在各自的业务角度考虑需求，缺少学校整体意识，从而导致了多部门重复投入，设备重复购置，人员岗位配置不合理等现象。此外，现有资源又没能有效共享，造成了学校资源配置的结构性失衡，即资产的闲置与紧缺并存。因此，如何完善资源的共享共用机制，是当前急需解决的问题之一。各部门要采取有效手段，建立资源共享共用机制，有效消除原有的资源配置不平衡现象，促进学校资源在不同部门、不同学院、不同研究院、不同团队间的合理配置，以便节省资金更好地投入到学校需要的领域中去，实现资源使用效益最大化。

（三）创新以业财融合为基础的预算绩效管理模式

资金预算管理是一个全过程的管理，首先要有年度目标计划，再做预算编制，然后是预算执行过程中的监督管控，预算完成后的绩效评价，而绩效评价结果将作为后续年度预算调整的依据。2018 年国家正式确立以结果为导向的预算绩效管理模式，要求各级预算遵循“讲求绩效”原则，从原来“重分钱”模式转变为现在的“花钱必问效，无效必问责”。高校要不断创新预算管理模式，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、决算、监督全过程，完善事前、事中、事后全过程预算绩效管理体系，比如专项项目资金管理应建立从总体规划、项目申报、立项评审、预算深化设计、预算评审、预算执行、决算审计到项目绩效评价的闭环管理流程。

加强预算绩效管理，制度先行，制定科学有效的绩效管理办法，作为学校绩效评价工作的制度依据。要强化结果运用，将绩效评价结果作为预算分配、完善政策和改进管理的重要依据。同时逐步推动绩效评价结果公开机制，让全校师生来监督你干得怎么样。绩效评价结果差的，提请调减预算，评价结果好的，提请优先安排，并适当给予激励，同时作为学校对业务部门年终考核的参考依据。

（四）加强业财一体化的信息化管理系统建设

业务部门和财务部门都应梳理本单位系统的集成需求，基于现有的各自独立的信息系统，通过数据交互，实现财务、人事、科研、教务、资产、采购、工程、合同等业务系统的链接。集成了各业务部门的信息系统，达到有效整合共享数据，以满足管理会计的需求。财务部门在编制预算时，所需的基础数据如学生情况、教职工情况、招标采购情况、科研情况、纳税申报情况等都可通过一体化信息管理系统提取，既快又准。财务部门可直接通过一体化信息管理系统向业务部门下达预算、监管预算执行情况，反馈绩效评价结果等，便于业务部门及时获取信息并进行调整和改进。高校可通过一体化的信息化管理系统建设，进一步强化内部控制管理，实现预算编审全面管理，预算执行全过程监控预警，项目全生命周期跟踪，对资金、资产、项目、采购、合同等业务的全链条管控。由此，学校各项经济业务活动（预算、决算、收支、采购、资产、合同、工程项目等）信息系统之间实现信息共享及互联互通，才能打破信息孤岛的状态，为学校总体战略决策提供全面的数据。

（五）加强综合型会计管理人才的培养

预算管理是一项系统性工程，涉及高校管理的方方面面，需要协调学校各部门各单位，也需要参与到学校管理流程的各个环节，从预算安排到预算执行，以及从绩效管理的角度评估资源投入的合理性和效益性。在业财融合的背景下的高校预算管理需要一批具备修缮、设备、网络、安防、造价咨询及学科建设等复合专业背景的人才，因此，财务部门的人员应积极转型，从“财务会计”转变到“管理会计”。高校应加强对综合型会计管理人才的培养，提供更好的平台，例如，财务人员轮流去业务部门驻点，学业务知识，知业务需求，同时可结合实际情况将财务知识传授给业务部门，这样也能让业务部门迅速及时地理解财务预算管理的基础知识，有利于财务部门与业务部门的沟通及流程的捋顺，为真正实现业财融合夯实基础。