公共价值管理视阈下基层治理现代化：问题与途径

●马雪林

导言

当前，我国正在稳步推进治理现代化进程，基层治理现代化是其中的重要内容且取得成效明显，但这一过程中也存在某些问题：基层政府的职能转变不到位、管理人员能力不足、公共服务能力发挥不充分。这些问题阻滞了公共价值的创造和增加，进而对我国的基层治理现代化进程形成一定阻力。

从已有的研究成果来看，国内外诸多研究者在“公共价值管理”这一领域展开深入研究，并已取得一些有价值的研究成果，但极少有研究者运用公共价值管理理论，并以我国的治理实践为实例，对基层治理现代化展开分析。目前，我国正在稳步推进基层治理现代化进程，在这一宏观环境中，以公共价值管理为研究视角，以云南省T 镇的治理实践为实例，分析政府治理能力存在的问题、问题的成因及对策，能够为有效推进基层治理现代化进程提供典型借鉴。

一、公共价值管理视阈下基层治理现代化：理论与成效

（一）公共价值管理理论

公共价值管理理论认为：公共事务是一个系统，系统中的成员应该一同思考采取哪些方法提升公共服务质量，基于此创造和增加公共价值[1]。事实上，公共价值管理理论对民主与效率这两者的关系加以重新构建，创造了新的提升公共服务质量的视角[2]。公共价值管理理论的内容主要是：在准确判定集体偏好的基础上供给公共服务；重视政治在供给公共服务过程中的作用；[3]基于网络治理提高公共服务质量；民主和效率这两者事实上是伙伴关系；供给公共服务过程中必须全面应对效率、责任与公平问题[4]。

（二）成效

1.不断完善基础设施。云南省T 镇坚持城乡统筹发展，不断完善基础设施建设，缩小城乡基础设施差距。统计数据显示：2016—2020 年累计投入4000余万元，完成23 座水库、坝塘实施除险加固，12 个饮水安全巩固提升工程，2个“美丽乡村”项目。新修道路7 条，提质改造农村公路2 条，农村基础设施得到根本性改善，夯实了创造和增加公共价值的基础。

2.打造“家门口的品质生活”。云南省T 镇全面建成3 个党群服务中心，9个便民服务站。将医保、社保、就业、办证等事项集中到党群中心大厅进行办理，实现了一个窗口一次办结，政务服务能力进一步提升。截至2020 年末，该镇党群服务中心一共入驻8 个部门，开设6 个便民服务窗口，办理事项增至35项，全年办理各类审批事项7132 件。基层审批服务的整合，促进了政务服务专业化、精细化发展，有效增加公共价值。

3.增强社会治安力量，强化创造和增加公共价值的保障。云南省T 镇公共法律服务中心不断完善为群众化解纠纷、接待、咨询、援助等法律服务，全面增强群众法治观念。2020 年，在11 个行政村推进社区民警进村（社区）“两委”班子任职，加强了基层组织建设，增强了基层社会治理能力，实现了治安秩序好、警民关系好的工作目标。

二、公共价值管理视阈下基层治理现代化：问题及成因

（一）问题

1.干部断档严重。中青年干部断层：该镇在职干部中50 岁以上18 人，占比为17.4% ；45～49 岁21 人， 占 比 为20.4%；35～44 岁12 人，占比为11.7%；35 岁以下52 人，占比为50.5%。35 岁左右中间年龄层的干部缺乏，年龄偏大的干部干事创业精神以及身体状况已经不能适应乡镇工作强度，年龄较小的干部在群众工作等方面的工作经验略显不足，阻滞了公共价值的创造和增加。

2.学习培训机制不健全。公务员教育培训过程中，对基层治理方面的学习培训不够深、不够透彻，公务员学习、教育、培训、考核体系不完善，导致公务员队伍整体素质不能满足时代需求。政治理论学习制度落实不到位，某些走马观花式学习对提升公务员的治理思维没有起到明显的促进作用。

3.机构职能重叠。例如，云南省T镇应急管理工作在安全生产、水利、农业、民政救灾等部门存在推诿扯皮现象，原本应该承担乡村振兴工作的区域发展与乡村振兴办公室没有发挥起作用，而是承担了该镇安全生产和经济发展任务，导致政府服务职能弱化。

（二）问题的成因

1.治理观念落后，服务群众能力不足。一是乡镇的治理现代化是对生活在乡镇的人的管理和服务，很多乡镇公务员没有完成从管理人变为服务人的角度转变，治理观念落后，没有做到急民所急、忧民所忧，服务意识不强。二是乡镇对公务员教育培训关注少、培训内容的针对性不强，对服务群众的实用技能、教育服务缺乏培训，导致部分党员、干部对基层治理现代化的认识不够，难以助力公共价值的创造和增加。

2.部门之间存在沟通壁垒。云南省T 镇管理的部门较多，不同部门之间的相互配合情况较差，尚未有效构建协调关系、化解矛盾、促进社会稳定，沟通不畅导致工作脱节或者延误。实例如：该镇党群服务中心承接的属于窗口业务，后台需要由社保、社会事务、工会等部门进行其他业务办理，但是在涉及工作的会议培训以及业务安排上，双方部门因为沟通不畅而存在互相责怪、相互推诿现象。

3.法治监督和责任追究机制不健全。云南省T 镇推进基层治理现代化的过程中，尚未有效监督行政主体是否依法办事、办理的效果如何，急需构建主动依法监督模式，实现行政、司法、群众监督共同监督的体制。行政执法检查工作的组织效果相对较差，某些情况下未能检查出是否有行政执法过错、司法过错；某些情况下未能结合公务员考核制度，针对有错的行为进行责任追究，以此遏制不作为、乱作为行为，阻滞了公共价值的创造和增加。

三、公共价值管理视阈下基层治理现代化：途径

（一）革新治理观念，强化服务群众的能力

1.加强理想信念教育。通过加强公务员思想教育培训，提高治理能力，教育培训注重从思想上改变公务员的思想惰性，突出按需培训，增强实用性。通过理想信念教育和培训，提高乡镇公务员的行政业务水平、政策执行能力、公共服务供给能力。基层治理现代化过程中，只要是涉及人民群众利益相关的事项，乡镇公务员不能向后退，必须通过加强职业道德教育，改变思想惰性，消除某些问题的负面影响，强化服务人民的理想信念，夯实创造和增加公共价值的基础。

2.强化政治理论学习。强化公务员政治理论学习，增加公务员自主学习的频次，定期和不定期开展政治理论学习，利用线上和线下结合的方式强化学习效果，深化公务员为人民服务的精神和宗旨意识，让公务员明白服务群众、服务社会是基层的首要工作，将学习领悟转化到社会服务中去。

3.做好政治纪律和政治规矩教育。基层公务员的治理能力强弱对乡镇政府治理水平高低具有重要影响，必须不断强化对公务员的政治责任教育，让每一位公务员能够时刻严格要求自己，树立正确的世界观、人生观、价值观。

4.提升业务能力。通过各类培训和交流，不断提升公务员专业化水平，让基层公务员切实认识到学习的重要性，改变不愿学、不肯学的态度。实现理论与实践的有效结合，不断提高业务水平进而增强治理能力。并通过抽查、督查、跟班等方式倒逼公务员主动展开学习，实现自我提升。

（二）理顺区镇两级政府的权责关系

1.明确区镇两级政府权力清单。明确县乡职能分工，遵循权责一致原则，完善县级政府与乡镇政府的权责清单，在各自的权责范围内行使职权，基于清晰的权责关系有效促进乡镇政府执行能力的提升。从源头理清县乡政府的管理，通过权责清单的有效途径减少镇政府的工作负荷，使镇政府有更多的精力和时间完成治理活动和管理工作。另外，县政府将大部分可以由镇政府完成的职能和工作委托到镇政府，给镇政府更多的财政权力。面对繁重的各类考核任务，合并和减少考核项目是解决乡镇干部数量有限、专业知识不足的重要方式，上级政府应切合实际制定考核标准，有效强化考核效果，助力公共价值的创造和增加。

2.派驻部门管理权下放到镇政府。将垂直管理部门工作人员的人事管理权下放到镇政府，人权、事权统一由乡镇管理，上级对应部门只需要负责业务指导。强化对派驻部门的统筹管理，充分发挥双重管理职能，争取实行乡镇、上级主管部门“双向考核”。这些举措能够有效助力基层治理现代化进程，为公共价值的创造和增加创造条件。

（三）弘扬乡贤文化，助推乡村社会德治发展

1.建立引入机制。一方面，将退休的公务员以及其他一些乡贤引入村（社区）任职，吸收进村“两委”班子、社会组织等基层治理组织中。加快对乡贤的培育，壮大乡贤力量，引导乡贤回归，参与到乡村治理中。另一方面，要注重以文化育人、文化养德，发挥生产能手、经营大户中示范带动作用。

2.搭建乡贤参与镇村治理的平台。一是坚持“党建+乡贤”建设，调动乡贤参与农村基层党组织建设的积极性。搭建新引导、新乡贤维护社会公序良俗，发挥新乡贤在社会治理、公共服务中的示范带头作用，提高农村社会治理和乡村振兴水平。二是邀请乡贤共同商议村内大型项目和重点事项。三是把新乡贤充实到村组基层队伍中，发挥乡贤的调解作用。四是强化道德教化，结合精神文明建设示范村、民族团结进步示范村建设，传播乡贤事迹、良好家风家训等社会主义新风尚，开展“道德模范”“最美家庭”评选，将德治、智治、法治融合为一体，让新乡贤模范引领社会风尚。

3.发挥德治辅助作用。基层治理现代化过程中，村规民约具有约束性，但如果没有道德性，那村规民约就是一张废纸，因此，要加强德治建设，提高乡村德治水平，将社会主义核心价值观和中国优秀传统文化纳入德治内容，把道德观念融入社会方方面面，提升基层群众的思想道德素质。通过加大“道德模范”的宣传力度，树立乡村居民学习的榜样，实现乡村善治，营造基层治理现代化的良好环境。

（四）塑造法治思维

1.坚持带头学法、用法，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，杜绝违法用权行为。公务员应该注重法律知识和法治思维的学习和培养，主动学习法律法规，大力提升自身法治思维，提高自己的法律知识水平，做到在各项治理活动中都依法办事，坚决不出现违法执政的情况。通过培养法治思维，让公务员知道以法治为基本遵循来思考问题、解决矛盾，因为现代化的社会治理必须是依法的治理，所以每个公务员都要培养法律意识，学习法律知识用法治思维来思考问题。

2.加强法治思维，提升培训力度。基于这种培训消除“官本位”“关系本位”思想，带头学习宪法、民法典等法律知识，培养用法治思维思考问题的意识，营造良好法治氛围，把学习内容融入执法实践，做到依法办事，形成学有所用的普法宣传格局，助推基层治理现代化进程，进而助力公共价值的创造和增加。