边缘城郊村社区治理创新：“治理”和“自理”的耦合

谭新华

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

“江湖、街头、村落......国家与社会之间广阔存在的边缘地带。在这个地带，缝隙无处不在，是滋生冲突的温床”[1]。从某种意义上讲，城郊村社区正处于城镇边缘地带，这里同样也充满着冲突。而这种冲突集中表现为，边缘城郊村社区治理体制下治理主体间的矛盾激化。城郊村社区作为过渡型社区，实行的是一种有别于城乡二元的基层治理体制模式，在治理体制和治理方式上呈现出“双轨化”治理特征。这种治理特征不仅继续延续着传统的农村自治体制，同时还惨杂着社区治理的某些因素，从而形成了介于城乡之间、又有别于城乡的两种相互依存、又相互渗透的治理模式。然而，在乡村振兴战略背景下，如何有效化解城郊村社区治理的冲突，成为新形势下城郊村社区治理转型变革的重要命题。

学术界有关城郊村社区治理的研究早已兴起。从地理位置和治理方式来看，城郊村社区治理呈现出边缘性特征[2]。基于此，有学者指出实现城郊村社区“协同共治”模式，应为城郊村民有序城镇化和社区治理转型提供制度保障[3]和建构路径[4]。乡村振兴战略下，卢福营（2016）[5]认为要以新发展理念为引领，实现城郊村社区发展方式的根本转变，并建立包容型的城郊村社区基层治理体制和自主探索激励制度[6]。另外，针对城郊村社区治理的研究，还有从整体性治理[7]、网络治理[8]以及多重制度逻辑[9]等多个视角，为城郊村社区提供了多角度的治理建议。既有研究从多个视角、不同层面对城郊村社区治理进行了深入探讨。新时代乡村振兴战略为城郊村社区治理转型和创新提供了新的契机，尤其是党的十九大报告指出，“要积极推进国家治理体系和治理能力现代化，建立共建共治共享的社会治理新格局，推动社会治理重心向基层下移，从而实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[10]，这一新的治理理念为我国城郊村社区的治理创新指明了方向。因此，本文从该理念出发，基于耦合治理视角，深入探讨了城郊村社区治理转型的现实逻辑，并系统构建了一个“治理”和“自理”的分析框架，以期为城郊村社区治理转型提供一种新的思路。

二、城郊村社区行政化治理和村民自理耦合的现实逻辑

在社会经济不断转型与升级过程中，行政化治理和村民自理耦合对于减轻城郊村基层治理负担并落实相关政策提供了可能，为实现城郊村社区治理转型提供了新方向。两者耦合契合了城郊村社区多元主体的利益诉求，有利于打破“似城似村”“非城非村”“半城半村”的边缘社会特征，实现城郊村基层社会治理转型变革和治理方式创新。

（一）现实需求：“双轨”治理体制改革

从历史发展轨迹来看，“双轨”治理体制是造成城郊村社区治理转型变革掣肘的重要原因。在我国城乡二元体制背景下，城郊村社区采取的是与城乡二元治理有别的体制模式，其治理体制介于城乡二元之间。由此，城郊村社区在地理位置和治理方式上不同于城乡两种治理体制，呈现出特殊的边缘性社会特征。随着新型城镇化建设的推进，这种边缘性不仅继续延续着传统的村民自治模式，而且受到基层社区行政化治理某些因素的影响，这无疑进一步阻碍了城郊村社区治理的发展变革。虽然“双轨”治理体制打破了传统城乡二元相分离的治理体制结构，但使得界限分明的城乡二元治理结构变得模糊化，造成村民对城郊村社区治理的认同危机，使其处在一个社会矛盾冲突、动荡、矛盾的环境之中。这种治理体制不仅难以获得城郊村民治理主体的认同，还易导致相关治理主体责任缺失、治理责任模糊、治理对象参与低等诸多社会问题。城郊村社区特殊、复杂的社会环境特征，给城郊村社区治理带来了很大的不确定性，时常引发城郊村社区治理矛盾激化，严重危及到基层社会治理的安全与稳定。因此，对城郊村社区“双轨”治理体制进行改革，不仅合乎城郊村社区多元主体的利益诉求，更是实现城郊村社区治理转型变革的现实需要。

（二）必然选择：构建多元协同治理格局

如何处理城郊村社区治理的矛盾冲突和治理主体之间的利益诉求是当前城郊村社区治理面临的现实困境。党的十九大报告提出，要积极推进社会治理权力重心下移，通过下放权力，充分调动各利益主体的积极性，培育多元主体共同参与社区治理，从而营造出一个良好的共建共治共享治理新局面。这一重大战略的提出，为基层社会治理的变革转型指明了方向。同时，多元主体共同参与城郊村治理，也是构建城郊村社区共治共建共享的治理局面的重要前提因素。然而，在城郊村社区治理过程中，由于其治理主体责任缺失，治理主体之间的矛盾激化，成为城郊村社区治理转型过程中的掣肘，很大程度上增加了城郊村社区治理的难度。因此，要谋求多元主体协同共治，其中一个重要因素是要兼顾多元治理主体之间的利益诉求，从而激发各治理主体之间协同治理的积极性和主动性。积极构建城郊村社区多元主体参与治理格局，通过搭建多元主体共同治理平台，从而实现多元主体积极主动参与到本社区公共事务治理中来。

（三）必由之路：实现社区共同体自主治理

社会学家鲍曼将共同体比喻为“一种我们将热切希望栖息、希望重新拥有的世界”[11]。从社会发展阶段来看，“共同体”是人类赖以生存、进步和发展的基本条件，实现社区共同体是城郊村社区治理转型的必由之路。然而，如何有效实现城郊村社区共同体的治理变革转型。俞可平在《治理与善治》一书中指出，现代社会的治理应当是“有效”的治理，而“有效”的治理即“善治”，其本质特征是政府与公民的合作治理，表现为合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性等几个方面[12]。从这个层面来看，城郊村社区的治理转型应当以“共同体”和“治理”理论为基础，并融合其价值层面和现实层面的具体形态。作为一种“边缘—过渡”型的社会，城郊村社区汇聚着不同治理主体间的利益牵连和情感纠葛，犹如一张错综复杂的蜘蛛网状结构形态，而联通各个网接点对城郊村社区治理来说是非常棘手的。党的十九届四中全会高度提出，实现政府良好治理需要与社会调节、居民自治进行良性互动。因此，作为社会治理的基本单位，以及基层社会治理共同体的一个缩影，城郊村社区应当建立起相互协调、合作的自治组织网络，并制定出一套适合本社区自主治理组织体系。在行政化治理与村民治理主体之间，将两者进行有机耦合，通过其良性互动、共同塑造出相互遵守、相互承认的治理理念，从而构建一个多元主体共同参与的共建共治共享的社会治理共同体。

三、耦合视角下的城郊村社区“治理”和“自理”分析框架

“耦合”源于现代物理学，它是指一个系统中两个及其以上的元素之间广泛存在的相关性，其呈现出独立性、关联性、互补性等耦合特征。接下来，运用耦合治理理论，深入探讨城郊村社区行政化治理与村民自理相耦合的现实逻辑。在城郊村社区的治理转型中，行政化治理与村民自理作为两个基本元素，应当以政府治理与村民自治的良性互动为目标，在治理过程中将其紧密结合，以共同的价值理念为导向，推动社会治理权力重心下移，从而实现两者之间的优势互补和相互协调合作的共赢局面。

（一）行政化治理与村民自理耦合分析

1.耦合基础：“三治融合”模式。乡村振兴的基础是实现治理的有效性，而构建自治、法治、德治“三治”相融合的治理模式，是实现基层善治的基本目标。构建现代化基层社会治理体制，要坚持以自治为基础、法治为原则以及德治为特色。“自治”意味着城郊村社区治理，要遵循由村民自主实施的村民自我管理、自我服务的根本制度安排。城郊村社区治理要转变以政府为主导单一行政命令式治理模式转为引导村民自治组织，实现对城郊村社区事务的自主治理。以法治为乡村治理的根本遵循，是推进法治乡村社会建设的重要举措。2018 年中央1 号文件关于《中共中央关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，“建设法治乡村”要强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位[13]。因此，“法治乡村”为城郊村社区治理提供了新的政策导向，即要在法治框架构建下，实现城郊村社区行政化和村民自治化治理的有机结合，尤其要积极发挥基层村干部法治观念作用，提高法治为民、以人为本的思想意识。同时，对城郊村社区公共事务的治理，要始终秉承着法治思维，并建立起一整套适合本城郊村社区治理的制度及政策规范，引导村民治理主体以法治为准则，实现村民依法自主治理。而城郊村有效治理的引领在于德治。作为国家治理体系重要内容之一，德治思想要求城郊村社区治理要以道德准则、村规民约等共同社会规范为基础，通过道德约束和德治教化来支撑自治、法治建设，从而全面提升城郊村社区治理的德治水平。因此，在推进城郊村社区治理转型变革过程中，要全面深化“三治”融合，构建“三治”相融合的乡村治理体系，从而激发乡村治理活力，实现基层社会自主治理新格局。

2.耦合动力：城郊村社区现实需求和不确定风险的增加。从某种层面来讲，城郊村社区行政化与村民自治化治理的耦合动力，来源于城郊村社区治理现实需求和不确定风险增加。城郊村社区治理的现实需求表现为两个方面：一是城郊村社区治理制度供给不足。由于城乡二元治理体制是造成城郊村社区治理变革转型困难的深层原因，以城乡户籍制度分割形成的二元治理体制，受到经济发展主义导向下城镇化政策因素的影响，城郊村社区在社会治理下被迫实行城镇化，造成城郊村治理结构失衡，导致城郊村村民对基层社会治理的冲突和不满，政府公信力下降[14]。二是城郊村社区村民利益诉求。随着我国民主化进程的推进，城郊村社区村民利益诉求不断扩展，开始关注自身在基层社会治理中的角色定位、权力行使、政治表达等诉求。而城郊村社区风险的不确定性给社区治理带来严重挑战，作为基层社会过渡节点，其治理模式游离于城乡两种体制之间，其治理的短板和漏洞逐渐凸显。其原因在于单一行政力量主导下对城郊村社区治理难以为继，表现出有心无力、逐渐的状态。还有城郊村社区治理人口多样性、复杂化社会特征，使各利益主体间的冲突矛盾变得尖锐，给城郊村社区治理带来很大的不确定性。可见，城郊村社区现实需求和不确定风险的增加，给城郊村行政化与村民自治化治理耦合提供了新契机。

3.耦合目标：提高治理能力和水平，实现自主自理。推进城郊村社区行政化与村民自治化治理耦合，是实现城郊村社区治理变革转型的必由之路。在治理过程中，两者耦合产生的矛盾和冲突集中体现了我国城乡二元体制治理模式的缺陷。行政化与村民自治化治理耦合，要以不断提高城郊村社区治理水平，不断优化创新其治理模式和方式为目标，实现城郊村社区向自主治理现代化治理体系的转变。这是一个基本的前提，无论是对于基层政府、村民群众还是社会组织，它都从侧面反映出了国家治理嵌入基层社会治理的需要。乡村振兴战略背景下，治理体系和治理能力现代化为基层社会变革转型指明了方向。城郊村社区作为基层社会治理的基本单位，大的方向上要以不断创新社区治理体制模式和方式，以契合国家治理现代化转型。通过建立和完善城郊村社区相关制度安排，最大限度地激发城郊村社区村民参与治理的积极性和主动性，激发治理活力，从而在城郊村社区构建起共建共治共享的局面。这契合了当前我国城郊村社区治理现实需求，以及乡村振兴战略背景下构建新型社会治理体系的需要，更为实现城郊村社区村民自主治理和治理转型变革提供了新定位。

（二）行政化治理与村民自理的耦合效应

由于城郊村社区特殊的社会特征，对城郊村社区治理离不开行政化与村民自治化自理之间的有机结合，二者在具体实践中呈现出联动、转化、扩散等耦合效应特征。

1.耦合联动效应。社会经济和科技革命的快速发展以及工业化与城镇化用地需求的不断扩张，这要求城郊村社区不断创新治理方式。城郊村社区面临着多重治理困境，单一行政化治理变得举步维艰，如何将行政化与村民自治化自理紧密结合则变得尤为重要。从复杂人假设出发，行政化与村民自治化治理主体间存在着根本博弈，前者注重完成任务，并执行单一行政式命令，而后者则注重维护自身利益，从而造成矛盾冲突局面。在制度体系框架下，城郊村社区行政化与村民自治化治理耦合，并在以人为本治理理念下，产生一系列联动效应。而坚持以人为本的治理理念和村民自主自理的乡治思想，坚持以人民为中心，实现村民自治。党的十八届五中全会上，习近平总书记提出要坚持“以人民为中心”的发展思想，到党十九大“江山就是人民，人民就是江山”治理理念，充分彰显了广大人民才是国家的主人，更是治国理政和社会治理的重要主体。为此，应当从制度上完善村民参与民主选举的自主权，坚持村民自主治理的治理理念，推进行政化治理和村民自治化治理的有机耦合。同时，要不断加强行政化治理对村民自理的宏观指导，并保证村民自理权力的相对独立性和自主性，实现融合“以人为本”治理理念，并把这种理念作为治理城郊村社区的一个基本准则，以实现城郊村社区治理的根本性变革。

2.耦合转化效应。任何一种治理的实现一定程度上依托着某种组织。因此，实现城郊村社区双轨治理体制转型，需要从组织上进行根本变革，推进行政化与村民自治化治理相耦合。在城郊村社区的诸多问题中，最突出的问题是不同形式的组织如何进行转化。虽然我国政府从国家层面为城郊村社区治理提供了宏观制度设计，但到具体治理场域中则需要基层组织的落实执行。城郊村社区基层组织一方面依据国家顶层制度设计安排，另一方面来源于城郊村民自主治理创新实践。在城郊村社区治理过程中，基层组织是国家治理要素嵌入基层社会治理领域的重要载体，并且又饱含着村民自主治理的社会结晶。在乡村振兴战略背景下，城郊村社区因传统乡村治理的固有属性，会对城郊村社区基层组织产生较为深刻的影响，而这种影响突出表现在城郊村社区的经济、社会、文化等诸多形态之中。因此，城郊村社区基层组织扮演着举足轻重的角色，当村干部行政化与村民自治化治理相耦合，基于不同组织形式的两者开始相互之间进行磨合、渗透和共同作用，进而产生转化效应。在乡村振兴和治理现代化转型驱动下，两者相耦合催生的转化效应加快了城郊村社区治理变革转型，有利于创新城郊村社区治理。

3.耦合扩散效应。城乡二元治理体制是造成城郊村社区双轨治理的重要因素。城郊村社区治理边缘化和双轨化社会特征，一直是城郊村社区治理的掣肘。在国家宏观制度设计下，行政化治理与村民自治化的耦合，可实现城郊村社区治理主体、对象以及范围的扩散，有助于城郊村社区治理方式变革。在“国家—社会”重构关系下，行政化宏观上可以提供技术、信息等硬技术资源支持，还可下派干部、工作人员等软措施与村民共同解决治理难题。随着国家治理体系和治理能力的不断深化，行政化与村民自治化治理相耦合是新时代城郊村社区治理的一大趋势。从某种意义上讲，压力型体制下传统行政化治理变得越来越艰难，其行政化治理主体角色也将发生重大转变，它不再是机械的自上而下或自下而上的传递并落实政策文本和政策实施的主导者；相反，其角色转变成服务者，把城郊村社区村民当作服务对象，与村民自理主体进行广泛沟通和交流，并在治理过程中，通过下放权限给予村民更多的自主权，从而共同应对城郊村社区面临的治理风险。通过将城郊村社区行政化与村民自治化相耦合，是实现建立共治共建共享村民自治共同体利益诉求的必由之路，这契合了新时代国家治理现代化建设的根本诉求。因此，应当强化并提高村民自治组织建设和能力，实现城郊村社区治理从双轨或单轨体制向村民自理耦合的转变，从而更好地解决城郊村社区面临的诸多困境和治理风险。

四、治理创新：行政化治理与村民自理的耦合路径

在国家治理体系与治理能力现代化建设背景下，城郊村社区治理如果仅强调城郊村社区单一命令式行政化治理，而忽视城郊村社区居民自主治理；从长远来看，任何一种治理方式难免造成治理悲剧。因此，必须强化以城郊村社区村民自主治理为基础，实现社区行政化治理与村民自理有机耦合，并采用包容的治理理念和方式来实现对城郊村社区的有效治理。本文将从以下四个方面来探讨两者有机耦合的路径。

（一）健全制度保障体系，完善政策供给

制度设计和政策供给是城郊村社区行政化和村民自治化治理有机耦合的重要因素。任何一种治理都建立在相关制度和政策设计的约束之上，诚如诺斯所指“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”一样。然而，受到城乡二元体制和城镇化的影响，制度法规的缺乏是造成城郊村社区治理困境的重要因素，会导致单一行政化治理与村民自理间的治理界限、范围模糊，使得城郊村社区治理职能重叠化、治理缺陷层出不穷。因此，城郊村社区制度设计应以“三治”融合为准则，制定出相应的制度和政策措施，明确多元治理主体参与城郊村社区公共事务治理的权利与义务，并积极搭建一个共商共建共享的利益表达平台。通过完善村民自治制度建设，可充分保障各治理主体参与社区治理的权利和义务，确立城郊村民参与本社区治理的主人公地位。从宏观层面来看，通过制定并完善城郊村社区村民参与社区治理政策制度，可以为城郊村社区村民参与本社区治理提供制度支持，以有效维护和实现社区村民的利益诉求与需求表达。

（二）强化协商与合作，完善村民自治

城郊村社区行政化治理与村民自治化自理相耦合，一个重要的前提在于加强治理主体间协商与合作。通过协调合作以有效培育城郊村社区村民的主动性和责任感，提高村民参与社区治理的意识和能力。城郊村社区行政化治理与村民自理耦合的基础是村民自主治理，即村民自治。村民自治不仅是城郊社区村民参与社区民主化建设的重要途径，还是基层民主政治发展的助推器，更是实现城郊村社区治理长远发展制度化体现。因此，实现村民自治需要在行政化治理与村民自理之间给予村民权力，始终坚持以人为本的治理理念，充分实现村民自治；通过下放权限，将城郊村社区对公共事务治理权限交由村民自治组织，实现其自主治理。同时，城郊村基层政府行政化要实现权力重心下移，把该由村民自身应承担的公共事务交由村民自主治理，并减少用行政化手段干预的深度和广度。因此，建立城郊村社区相关的制度建设不仅要遵循一系列村规民约，还应从村民自治制度上去贯彻并落实村民治理，以强化治理主体间的协商与合作，保证村民在城郊村社区治理过程中的自主权，实现城郊村社区村民自主治理。

（三）加强自组织建设，提高村民自治意识

基于利益相关者视角，城郊村社区行政化与村民自治化治理主体应包括基层政府、工作人员、村民、社会组织、企业等，关心城郊村多元主体的利益诉求，直接关系到城郊村社区治理的整体成效。由于城郊村社区位于城乡边缘地带，受限于地理环境、思想意识、利益诉求等因素，村民主体参与社区治理的意识十分薄弱。因此，有必要搭建多元主体利益诉求表达平台，激发其积极性、主动性和创造性，从思想意识上根本扭转其治理理念。同时，建立监督体系和问责机制。完善的监督体系和问责机制可以维护城郊村多元主体的共同利益，并遏制社区公共事务治理中常出现的以权谋私、政府寻租、腐败等消极行为。而问责制的建立有利于增强主体参与社区治理的责任感和使命感，推动行政化治理与村民治理有机耦合。另外，尤其要加强对村民治理主体理念教育，以及在社区基层治理中进行民主操练，以提升村民的决策执行和民主议事能力；也要积极拓宽村民的话语空间和渠道，提高村民自我管理和自我整合能力，培育好基层社区村民治理的内生动力。最后，要积极维护社区村民“主人翁”地位角色，着力培养村民独立参与治理的意识和能力，从而实现多元主体间协调合作共同治理。

（四）借鉴新治理工具，创新治理方式

信息技术为基层社会治理带来新型治理工具，为城郊村社区治理转型创新提供新契机。一直以来，信息不对称、资源共享程度低等问题给城郊村社区治理带来诟病。信息技术的开发及工具性应用，为城郊村社区治理变革提供了新的契机。在城郊村社区治理过程中，通过借鉴新型治理工具，一方面，利用信息技术工具，可充分调动广大村民群众参与城郊村社区治理的积极性和主动性；另一方面，信息技术为城郊村社区治理提供了一个可及时沟通、反馈的技术支撑，村民可以在充分利用现代化治理技术基础上，借助信息化工具以实现城郊村基层社会治理朝敏捷化、信息化、智能化方向转变。同时，借助信息技术，可有效实现城郊村社区行政化和村民治理主体之间进行沟通与协商，从而有效提高城郊村社区治理效能。百年未有之大变局的时代浪潮，裹挟着科技革命为社会治理创新提供了新机遇。因此，在城郊村社区治理中充分借助现代化信息技术工具，无疑是有效降低城郊村社区治理成本的重要举措；可以实现城郊村社区行政化治理与村民自理充分有机耦合，从而创新城郊村社区基层治理。

五、结论与讨论

新时代全面推进乡村振兴和新型城镇化区域协调发展战略，需要对城郊村社区治理进行根本性转型。当前，我国正处于经济社会变革关键时期，通过行政化治理和村民自理有机耦合和良性互动，以共同解决城郊村社区治理困境。然而，城郊村社区治理面临诸多问题，很大原因在于城郊村社区治理过程中行政化治理与村民治理之间耦合度不足，单一行政化治理与村民自理间的矛盾冲突激化。在科层体制下，对行政化治理过度依赖、村民自理能力降低、防止过度行政化治理以及无序的村民自治倾向，都阻碍了基层社会治理现代化建设的步伐。因此，在城郊村社区治理行政化和村民自治化的互动上，应充分整合城郊村社区传统治理资源，激活城郊村社区内部管理规划，用科学设计和长远眼光，引领共治型城郊村社区建设。同时，必须以行政化治理与村民自理两者良性互动为前提，实现两者间有机耦合，以更好地解决城郊村社区治理困境。总之，在治理体制和方式上，需要从根本上转变城郊村社区治理结构，这是城郊村社区治理变革的关键之举。只有这样才能有效构建自治、法治、德治相融合的新型城郊村社区治理体系，实现城郊村社区治理体系和治理能力现代化。