关于中欧全面投资协定对吴江影响的前瞻分析

余孝强，李 阳

（1.吴江区商务局 商务综合执法大队；2.苏州市吴江区工业和信息化局 机关党委，江苏 吴江215200）

2020年12月30日，中欧领导人共同宣布如期完成中欧全面投资协定谈判。中欧全面投资协定将是我国与第三国签订的开放水平最高的协定，也是继11月东盟10国和中日韩澳新15国共同签订RCEP之后，我国迎来的又一项高水平的跨区域经济协定。作为世界第一大经济体的欧盟和第三大经济体的中国达成协议，将重塑后疫情时代全球政治经济格局，吴江的经济发展进程也将由此面临全新的机遇与挑战,需要我们客观分析研判、积极有效应对。

一、中欧全面投资协定的核心内容与主要特点

（一）协定覆盖范围广

EU-China Comprehensive Agreement on Investment的中文翻译全称是“中欧全面投资协定”，以下简称“中欧CAI”。在宣传中，媒体将“全面”省略，而“全面”恰恰是协定的最重要的意义与价值所在。一方面，这是我国与欧盟27个成员国达成的全面覆盖欧盟的投资协定，取代了现有的与欧盟26个成员国之间的双边投资条约，覆盖范围进一步拓宽。另一方面，不同于传统投资协定仅包括投资保护和投资监管部分（WTO和RCEP都有同类条款），不涉及投资自由化这一内容，中欧CAI还囊括了市场准入和可持续运营（营商环境）的规定，在高端服务、新经济和高端企业的竞争规则、争端解决等问题上也做出清晰界定，对投资协定内涵做了大幅度扩展。同时，中欧谈判双方在谈判中引入准入负面清单的管理体制，这样一个双边管理制度安排，以完整的制度约束体系极大地保障了外商投资者进出我国市场的广度、宽度，前所未有。

（二）协定介入程度深。中欧CAI满足了此前谈判中欧盟方面的关键诉求，取消了WTO框架下我国作为发展中国家的“特权”，而且协定具有排他性，仅适用中国与欧盟双方。同时商定，欧盟对我国20年的投资自由化有约束力，在我国违反承诺的情况下，允许欧盟在协议框架内诉诸争端解决机制，可强制执行，这类规定对于我国也是史无前例的。例如，我国同意禁止强行性技术转让，取消或放松一些特殊行业的准入限制、股权上限、合资要求，欧盟企业可以在保有知识产权完整性的情况下获准进入我国市场，这在事实上终止了执行30余年的“市场换技术”创新路径。我国还在国企和补贴问题上做出较大妥协让步，协定成为首个对国有企业行为提出强制要求、明确取消国企特殊待遇的双边投资条约。协定要求对国企和服务业补贴全面透明化，不得对外企差异化对待，加强信息披露，规范对服务业的补贴行为。此外，协定要求允许外资企业公平参与境内行业标准制定，要求中方履行对环境和气候的承诺，批准国际劳工组织关于强迫劳动的基本公约。条约突破了众多我国政策和体制上的“禁区”。

（三）协定开放幅度大。中欧CAI是迄今为止我国所有双边投资协定中涉及行业领域开放幅度最大的。从核心要点看，我国对欧盟扩大开放、降低投资壁垒展现出足够大的诚意，在多个领域全面取消欧盟企业准入限制，允许外资企业直接全资在国内运营。具体行业上，不仅涉及降低近两年新一轮开放政策中涉及的存量制造业和服务业准入，还有电动汽车、云服务、生物资源研发、医疗保健等此前不允许投资的新增领域，对欧盟投资行业的限制从2019年131个缩减到现在的123个。我国此前没有与任何其他贸易伙伴达成如此深远的市场准入承诺。具体看，我国制造业全面投资开放仅排除极其少的行业，汽车行业取消合资企业规定，同意新能源汽车的市场准入；取消欧盟企业参与云服务、生物资源研发投资、建设服务的限制，进一步放宽对欧企业投资私立医院、计算机服务、环保服务等合资要求，这超出了WTO《服务贸易总协定》规定的范围。相应的，根据协定，欧盟仅在能源、渔业、视听、公共服务等领域保留投资限制。

（四）协定影响力深远。中欧CAI谈判宣告完成具有重要政治意义和深远的经济影响力。首先，地缘政治意义重大，协定抢在拜登政府上台前完成，标志中欧政治和经济纽带进一步深化，预示着欧洲选择加强自主和我国合作，而不是“选边站”加入中美冲突，我国打破了美国封锁，实现了外交突围，缓解了外部压力。其次，经济上影响力深远，欧盟连续17年成为我国第一大贸易伙伴，但对华FDI仅占其存量的4%，反之，我国对欧盟FDI也只占欧盟吸引FDI总额的2%，中欧CAI聚焦于投资领域，将深化中欧经济合作。根据欧委会《关于欧洲联盟与中华人民共和国投资协议的可持续影响评估》显示，一旦协定达成，欧盟在我国和我国在欧盟的FDI存量将分别提高1.9%、0.9%，进而为我国开辟更多资本市场和来源。第三，倒逼国内经济体制改革，中欧CAI有望像20年前加入世界贸易组织一样，推动我国展开新一轮力度空前的开放与改革，其带来的“鲶鱼效应”会加速我国市场化进程，最终实现产业结构的蜕变和升级。

二、中欧全面投资协定对吴江的机遇与挑战

（一）机遇

吴江与欧盟成员国的经贸往来一直十分密切。欧盟已超越美国和东盟，跃居吴江第一大贸易伙伴。2020年，吴江与欧盟（包括英国）实现进出口38.45亿美元，占全区进出口总额的17.7%，逆势实现8%的增长，好于总体5.5个百分点。截至2020年底，吴江累计吸引欧盟外资企业186家落户，项目累计投资总额19.6亿美元，占全区外资企业投资总额的3.1%，实际运作的欧盟外资企业106家，占外资企业总数的7.3%。此外，吴江对欧盟成员国累计投资项目21个，涉及投资额4.74亿美元，占全区境外投资额的11.9%。待中欧CAI正式生效，以制造业见长的吴江，有深厚基础进一步加强深化与欧盟之间的经贸往来，并对吴江发挥比较优势、实现更高水平开放带来历史机遇。

1.协定签订将长期吸引外资流入，促进吴江经济结构优化升级。协定对欧盟企业市场准入门槛的定向调整、国民待遇的专属性，将极大提振欧盟企业对华投资信心，促进欧盟FDI加速流入我国，为吴江打开新的招商引资通道，扩大吴江利用外资中来自欧盟的总量和占比。而从欧盟对我国存量投资看，50%以上集中于制造业，江苏又是欧盟企业投资的最重要目的之一，产业合作紧密，有众多总部企业落户，吴江有机会率先享受外资流入红利。德国、法国、意大利等制造业强国与吴江在制造业领域各有优势，能够实现互利互补、具备展开深度合作的条件。其现代服务业如时尚创意、艺术设计、职业教育、物流、健康服务等方面契合吴江经济高级化转型、产业智能化创新型升级的需要。此类高能外资都是吴江消费结构升级和经济转型升级迫切需要的，它们的进入有望形成对吴江正面的技术溢出效应，丰富吴江开放型经济层次，优化利用外资的产业结构。

2.协定实施将强化双边经贸关系，推动吴江参与全球产业链重构。中欧CAI在困难时刻达成，表明中国与欧洲比以往有更迫切的合作需求，中欧关系向前迈出一大步，后疫情时代中欧关系将为我国对外贸易和投资创造良好的外部环境。这有利于“一带一路”倡议与欧盟的战略对接，加深双方在沿线国家贸易和投资方面的合作与谅解，缓解我国对原欧洲国家殖民地投资的压力，还有望扩大“一带一路”倡议的欧洲国家阵营。对吴江而言，这一方面有助于吴江企业对欧盟直接投资的传统优势行业获得进一步增长，敲开更多欧洲国家市场的大门，逐渐建立起企业的外部生产和销售链条，为吴江形成“双循环”格局服务。另一方面，吴江在疫情暴发后发挥出供给优势填补了欧盟对机电产品、纺织服装、光学医疗设备等领域的进口缺口，在一定程度上替代了原东盟、美日韩的供给，中欧CAI落地为巩固出口市场份额奠定基础，有助于吴江企业进一步融入全球产业链，提升装备制造业、高技术制造业领域的市场份额和渗透率。

3.协定落地将倒逼企业技术创新，提升吴江经济整体竞争水平。中欧CAI的投资自由化实际上就是产业开放，我国除了极少数制造业外都对欧盟国家开放，这将使我国制造业直面来自欧盟各个层面的竞争。届时，欧盟在世界范围具有优势的制造业和服务业，会倒逼吴江企业强化并加快内部管理升级和产品技术创新，逐步增强企业核心竞争力，推动企业高质量发展，提高国际市场的话语权。由于中欧双方市场开放是相互的，中欧投资协定预计将减轻欧盟近年来针对我国实施的外资审查制度，对吴江企业走进欧盟市场投资获得公平待遇有所裨益；尤其是欧盟首次承诺在通讯、新能源、环保、数字化、电力等领域对中国开放，吴江可以通过正式途径获得技术转让与许可,深化与行业龙头企业合作。同时，虽然中欧CAI是投资协定而非贸易协定，但一般来看，投资发生后，贸易也会跟着发生，即投资创造贸易。随着相互投资的增加，必然会带动吴江强项如电子产品、纺织、光伏、金属制品、光电缆等产品进入欧盟，提高吴江外贸进出口额，在经济效益上得到好处。

（二）挑战

在看到中欧CAI对吴江经济带来机遇的同时，也应注意它带来的挑战，以及对吴江企业和吴江改革开放提出的更高要求。

1.给予民营企业准备时间短。中欧CAI作为双方政治交往的最优先事项，预计不久就会签署，相比我国加入WTO前给予国企7年改革窗口，中欧CAI快速落地、市场迅速开放，会给吴江部分民营企业带来巨大压力，大量中小型民营企业尚缺乏足够的经验、资本和技术应对外企的竞争。随着政府补贴的透明化，部分依赖政府财政资金支持的企业将面临生存考验，需要加快转型步伐。

2.或将引发行业的重新洗牌。我国与欧盟完成CAI后，此前我国保护较好的产业内许多企业将面临异常激烈的竞争，特别是可能会直接改变吴江与欧盟优势产业重合部分的企业处境。可能会淘汰那些技术含量不高，缺乏自主知识产权，关键技术和核心部件和重要器件依赖国外进口的企业，出清落后产能。

3.对全面深化改革提出更高挑战。与RCEP一样，中欧CAI中不少议题是我国FTA实践中少见或未涉及的议题，对竞争政策、劳工和环境领域保护标准的规定超出WTO范畴，更加接近CPTTP。例如，欧盟要求我国提高企业生产条件和劳工待遇，希望在华投资企业能有“独立工会”，进一步提高环境保护标准。这对吴江如何建设市场化、法制化、国际化的营商环境带来极大挑战。

4.对差异性制度开放提出更高要求。中欧CAI在投资领域采用负面清单，而且在服务贸易领域，欧盟也能参照RCEP生效6年后由正面清单转为负面清单执行最惠国待遇。这将使吴江在自贸试验区联动片区施行的外资准入负面清单不再具有优势，创新之举将成为普遍行为，对吴江如何通过差异性制度创新探索开放提出更高要求。

三、吴江应对中欧全面投资协定的思考及建议

当今世界正经历百年未有之大变局，我国着眼于制度型开放，正通过对标高水平国际标准并参与全球经贸规则制定为吴江开放型经济发展营造出广阔空间。吴江有基础、有条件、有必要发挥自身禀赋，重塑国际合作和竞争新优势，应顺应大势，积极行动，转危为机、危中寻机，推进经济高质量发展。

（一）立足具有国际竞争力的先进制造业基地，面向欧盟打造双向投资枢纽

吴江维持强大的制造业优势，是吸引同样以制造闻名的欧盟外资的现实基础，这就要求吴江必须把科技自强自立作为战略支撑，要持之以恒地推动企业加大研发投入和创新。欧盟成员国国际领先的汽车产业、环保设备制造、机械制造、医药研发、医疗器械、新能源与新材料等高端制造业，完美契合区委制定的十四五规划和2013年远景目标中“大力培育五大经济”“引进新主体、打造新载体、应用新技术，培育新增长点”的要求。吴江应抓住契机，重点吸引和推动欧盟外资深度参与先进制造业集群建设，着重引导欧洲企业在研发、生产组装本土化上布局，提升吴江高端制造业人才培养和产业配套水平。做好吴江智能制造与德国工业4.0、法国未来工业联盟、意大利国家工业4.0等标准对接。强化丝绸纺织、电子信息、光电缆和装备制造等方面的企业、科研机构“走出去”和“引进来”，利用欧盟放松投资管制的机会，通过委托开发、专利授权、众包众创等方式“离岸”引进先进技术和高端人才，推动利用外资由重点引进技术、资金、设备向合作开发、对外并购以及引进领军人才转变，增强吴江产业的国际竞争力。

（二）发挥多重国家战略在吴江叠加的优势，构建高水平开放合作平台载体

吴江是欧盟企业最青睐的投资地区之一，中欧CAI为吴江十四五时期实现更大范围、更宽领域、更深层次对外开放提供了突破口和重要抓手。可考虑综合发挥自贸区吴江联动创新区与长三角一体化发展示范区、国家级和省级开发区叠加的联动优势，把吴江承担国家使命、探索“生态绿色”高质量发展路径，与欧盟绿色经济、数字发展蓝图等相同内涵的发展理念对接，借鉴中德（太仓）智能制造合作产业园、中意（海安）生态园、中瑞（常州）国际产业创新园等项目的成功经验，建设中欧（吴江）绿色发展合作示范区、中欧（吴江）环境保护技术研究中心等载体平台，主动在制度型开放上为国家“探路”，更多吸引欧盟企业来吴江投资，聚合资本、信息、人才、技术等高端要素资源，打造欧盟企业在长三角地区乃至国内的供应链关键节点。用好国家赋予的更大改革自主权，在吴江就欧盟重点关注的知识产权、竞争中性、产业补贴、劳工权益等规则加大试验力度和深度，加快形成可以复制推广的创新成果；把握我国放开欧盟企业参与标准制定的限制，加强制造业企业与欧盟企业标准化合作，推动双方共同制定国际标准和标准技术。发挥好吴江与法国、德国国际友好城市的重要桥梁和渠道作用，做好对欧宣传，增进吴江的知晓度，更好开展经贸合作。

（三）加强协定的前瞻性研究和战略性谋划，畅通“双循环”多链路布局。中欧CAI作为我国签署的一种全新的、不同于以往任何的投资协定，虽正式文本尚未公布，但基于核心要点并参照CPTPP规则，吴江可以有意识地提前熟悉其涉及的新领域、新规定，精细研读比较总结提炼，战略性地下好先手棋。例如全面实施外商投资法及其实施条例，落实好省优化营商环境条例，重点面向包括欧盟企业在内的外资企业，提高并宣传政策的透明度、可预见性和公平性，提高外资对吴江发展的信心。利用好RCEP、中欧CAI框架下国家放宽外资市场准入、不断缩减负面清单等改革红利，结合“十四五”时期发展规划和产业布局做好高质量招商引资的面上拓宽工作。人社、市监等部门聚焦吴江劳动市场监管改革，结合吴江打造市场化、法制化、国际化一流营商环境，按照中欧CAI路线图，率先研究试点采用国际劳工组织公约的规则，推动劳动力市场率先与国际接轨。还要积极打通自贸试验区-RCEP（“一带一路”倡议）-中欧CAI之间的链路通道，找准吴江在“双循环”中的站位，围绕核心产业，一体化延伸产业链，向两端提升价值链，打造自主可控的供应链，保持吴江作为重要商品、设备、零部件供应基地的角色，维护核心产业全球枢纽地位。帮助欧盟企业参与我国产业升级和消费升级的“国内大循环”，深度绑定国内市场。积极借助跨境电商、中欧班列、进博会、广交会和服贸会等贸易通道平台巩固欧盟作为吴江第一大货物贸易伙伴的地位，积极开拓欧盟服务贸易市场，深入挖掘欧盟消费市场。