中英项目支出管理的差别及中国的改革思路

●姜 昊 朱 军

自 2010 年以来，中国财政收入平稳增长， 然而财政收支矛盾却未能从根本上得到缓解。 经济社会发展始终有新任务、 各界群众对财政保障始终有新期待、 体制改革对财政建设始终有新要求。 自2020 年以来，在新型冠状病毒（COVID-19）持久影响且尚未结束的后疫情时代， 面对国内国际贸易、金融环境的急剧变化，中国财政形势前所未有地复杂，政府收入压力大、支出任务多，使得收支矛盾更加突出。政府要实施积极的财政政策， 要把短期政策性刺激与中长期可持续发展相结合。 此外，在新的发展阶段、新的发展格局和新的发展理念下， 相关的扩内需、促转型、惠民生、稳增长的项目数量多、规模大、要求高，要确保有资金可投并且还要投准、投好、投安全，这就要求项目支出管理改革必须有新思路。 在此，本文在重点对比英国的财政项目管理对中国的经验借鉴意义、总结现有项目支出管理的背景下，探讨未来改进之处。

一、中英项目支出管理的差别

（一）中国取得的成就

自 2000 年以来， 中国地方财政管理部门预算处通过总结历史经验和制度改革， 在项目支出管理的实际操作和具体成效方面取得了一定的进步。从服务改革、发展、稳定的大局出发，中国明确了改革的着力点是对管理层面进行整体性、 深层次改革， 譬如在2017 年出台了 《财政部关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》。 现有的改革是强化财政管理顶层设计的完善， 优化财政支出项目的审批设立、执行落地、监管监督、调整修正、绩效评价和撤销收回“六位一体”的管理体系。 其次，中国不断改进项目管理方式， 强调立项和绩效的考核管理。 在立项建设方面，各地区逐渐完善项目库建设，并取得了积极进展。 譬如部分省份建立了省级财政专项资金项目库系统；再次，财政专项资金管理改革不断推进， 逐步构建覆盖了设立管理、分配安排、责任划分、绩效和监督、信息公开等方面的全过程项目支出管理架构，并且在中央、省级的基础上，分层次深化项目库建设和制度完善。譬如安徽省出台了 《安徽省省级财政专项资金管理办法》，安徽省芜湖市政府沿用省级的管理办法制定了 《财政专项资金管理制度》。 总之，这些方面的项目支出管理有利于推进财政科学化、精细化管理，将责任落实到组织部门和个人； 这些方面的改革也同样有利于健全公共财政管理框架机制，明确资金使用目的， 实现财政资金效益最大化， 保证有限的财政资金发挥更大的经济、社会价值。 中国自上而下的改革设计， 通过改革和完善项目支出管理， 系统性地协调推进财政治理体系和治理能力现代化， 服务于国家治理能力建设。

（二）英国项目支出管理的经验

1、通过立法和制度建设推动体系改革。 英国在20 世纪中后期就十分注重通过立法和制度建设来解决改革的原动力问题。 英国先后制定并颁布了整体指导性法规与具体实施细则，解决了财政支出管理改革动力不足的问题， 为20 世纪后期的改革打下了坚实的制度基础和法律基础。 英国的制度制定和法律约束也加强了预算通过后对政策决策的约束力。 英国的项目预算管理体系主要包括三个部分：各行政层级公共支出整体分析、独立财政政策分析、具体支出项目分析（孙琳和楼京晶，2016）。 英国在各个体系中强化细则管理，并形成了成熟的预算分析体系。 这使得英国能根据实际国民经济测算模型将宏观总体预估、中观政策协调以及微观具体分析三部分整合起来，为政府决策提供强有力的技术支持，并有利于对财政支出项目实施后续管控。

2、科学形成中期支出水平。 英国早在20 世纪70 年代就已开始采用初步的基线规划技术，在简化实证模型的情况下，各部门以基期价格测算出所有项目在未来中期的支出水平（牛美丽和崔学昭，2016）。 基线分析基础上的中期财政规划使英国对支出部门、 支出机构提出了整体性限制。 亦即现行基线规划已经在预算中覆盖了几乎所有中期的支出需要。 因此，各支出部门机构需要严格控制中期年份期间的支出增长。

此外，英国公共支出是在部门基础上进行计划和控制的， 但不包括特别授权由苏格兰政府、威尔士政府、北爱尔兰行政部门或地方政府负责的特定项目。 即许多领域的支出是在全英国范围内统一计划调度的，而不是特指某一具体郡或地区。 例如，工作和养老金部（DWP）负责整个大不列颠范围内社会保障体系的运作，但不包括北爱尔兰地区。

3、设定监督评价体系强化限额和支出控制。英国在20 世纪末还建立了约束各支出部门的部门限额支出（DEL）、约束地方整体预算的年度变动支出（AME）以及引入社会部门参与监督的公共服务协议（PSA）体系（牛美丽和崔学昭，2016）。部门限额支出是对各政府部门稳定的中期支出限制，包括了各部门的全部运行成本和所有一般投资项目的支出。 部门限额支出通常在支出审查中被设定为三年或四年，其代表了部门支出的计划。 只有在特殊情况下，经财政部授权同意动用部门限额支出的余额储备， 才能增加部门支出。在预算交换制度下，经财政部同意，各部门可将部分未使用的部门限额支出从一年结转至下一年。 年度变动支出主要包括那些具有年度变动特性、 不适宜以中短期年限限制的各种其他支出，如高等教育资源支出、 中长期农业政策支出补贴、社会福利和社会保险支出等。

对于具体的支出标准，英国财政部也采用了一系列指标来严格控制地方支出。 例如，可确认支出尽可能适用受益对象原则归因于特定郡或地区来划分，即根据受益于支出的地区或对象来进行划分及入账，而不仅仅根据支出发生的地点（即费用发生地原则）。 如果无法以受益对象原则将支出分配到区域，则适用费用发生地原则。 但对于大多数支出，受益对象原则和费用发生地原则在实践中会提供相同的结果。

4、预算分配对地方政府适当放权。 英国中央政府对地方政府的支出拨付渠道主要包括两类：资本和经常性赠款以及非国内利率支付的再分配。 补助金支持可能是非专项的（例如收入支持补助金），或与专项服务、计划相关（例如专用学校补助金）。 英国虽不设共享税， 但自2013 年4月起，引入了一项非本地费率保留计划，该计划允许地方政府从收取的费率以及所在地区产生的收入增长中自留一定比例。 地方政府支出也可以由担保资本支出（收入）提供资金，相当于苏格兰的政府担保贷款。 但是，自2011 年3 月31 日起，此政策在英格兰已被终止。 地方政府也可在行政管辖区内自行筹集资金， 主要是通过市政税，销售、处置资产收入，开发者贡献及捐赠，行政收费以及借贷等。

（三）中英项目支出管理体系的差别

第一，顶层设计不同。 英国自20 世纪中后期就十分注重通过立法和制度建设来加强改革的顶层设计。 从20 世纪70 年代分别成立的公共支出分析委员会与政策审查小组到《1998 年财政法案》《预算责任和国家审计法案2011》等法律文件为英国的中期财政改革提供了法律方面的动力（黄景驰和蔡红英，2016）。 此外，英国的项目预算管理体系主要包括三个部分： 各行政层级公共支出整体分析、独立财政政策分析、具体支出项目分析。其自上而下地整合了政策决策与预算分析，成为现代化财政支出预算体系的一个典范。 而中国由于还没有财政基本法，对于各个部门、各个层次的支出活动， 财政的项目支出管理面临较多的调整压力和改革压力。例如面对不同地区的差异性，目前仍未出台全国范围内适用的相关法律法规文件以推动财政项目管理改革。

第二，标准化体系存在差距。建立统一的财政绩效评价指标和评价标准， 对政府来说是一件需要长期探索和实践的工作。 英国是最早编制中期财政支出标准化体系的国家之一， 在20 世纪70年代便已开始采用初步基线规划技术，并于20 世纪末期建立起多年期中期滚动预算 （牛美丽和崔学昭，2016）。 这种滚动预算有利于对政府今后若干年的财政收支作出指导性预测。 这一工作本身融入整体预算周期并与各独立年度的预算联系紧密，作为编制各独立年度预算的重要参考和依据。并且对一些跨年度中期项目进行统一预算编制，从而缓解单一年度预算制度下特定年份可能会出现的预算压力。 英国的中期财政规划在编制时采用了由国民经济预测模型得出的比例关系而非根据以往财政年度预算得出的绝对数值， 并且对部分子项支出严格设定了约束条件， 以确保中期财政收入可以平衡支出， 避免在中期因为前期波动而吃紧。

对比来看， 中国目前的行政管理体制存在着政策决策执行、预算编制过程的不匹配，使得政策对预算编制过程的统筹作用和预算对中后期政策规划的修正作用都受到了不同程度的限制。 由于官员的流动性、 官员执政期限与预算执行期限还缺乏匹配的制度性设定， 中国的中期预算框架实施面临一定的挑战和压力。此外，中国也制定了相关支出上限类指标， 但是这类限制通常只对特定具体支出部门进行约束， 无法对整体中期预算进行统一规划，保证中期效率。

二、中国项目支出管理中需要完善的地方

中国的项目支出管理工作起步较早、 推广较快，在多措并举的推进中取得了一些成绩，但也存在未来需要改进之处。 具体包括：

（一）项目支出预算管理需要综合统筹

综合预算管理仍需优化完善。 一些必须安排的项目支出年初编制不足， 导致部门预算调整频繁、预决算差异较大，影响了年度预算执行的规范性、准确性。有些部门预算编制简单参考上年预算的执行， 未能充分结合部门职能与事业发展需要进行安排，一方面，造成资金长期沉淀闲置，形成较大的结余结转；另一方面，一些重点工作缺乏财政持续支出， 在预算落地过程中需要调整项目整体支出安排。

（二）项目支出体系标准化程度不高

第一，预算支出标准化体系建设亟待推进。目前， 中国在国家层面尚未制定预算支出标准体系建设的规范性文件或指导意见。 部分省份在省内相关市、 县虽然在预算支出标准建设方面进行了一些探索，但多数缺少统筹规划、系统推进。第二，项目支出标准建设推进较慢。 现有项目支出标准覆盖面较窄，很多项目支出尚没有建立标准，远不能满足预算编制和项目审核的需要。第三，推进预算支出标准体系建设的部门之间协调性不一致。预算单位停留于以往的财政保障思维， 对执行预算支出标准化建设的接受度、参与度不高，少数单位甚至存在抵触心理。

（三）项目支出绩效管理不协调

财政支出项目的确立必须要依据其在经济性、效率性和效益性上的综合前景。中国目前已建立并逐步完善财政项目“全过程绩效管理体系”的基本框架， 但在具体实施过程中并不能得到合理的绩效评价结果并应用。并且，在协调性方面还有不足。 具体而言：第一，对绩效管理的理解存在滞后性。现阶段国内部分单位仍以“重投入、轻产出”的思想来制定绩效目标， 没有根据不同项目以及相同项目不同时期的特征进行具体分析预测，或者在编制整体预算时不设置明确的、 前后相统一的绩效目标。 第二，绩效管理的制度存在不足，全过程绩效管理体系有待完善。 从当前支出管理制度建设的现状来看， 各环节的具体工作在相关法律文件中并未达到有据可循的程度， 环节间的连贯性与一致性有待加强。

（四）项目库建设需要更加对接需求

项目申报与实际执行不一致， 甚至不符合项目的现实需求。 部分项目资金结余量大，未能发挥使用效益，资金使用和社会效益不明显。 这表明项目单位是为了资金、 为了项目名称和项目的配套资金而申请项目。 其次，项目信息化管理滞后，需要建设各省统一的项目信息化管理系统。 由于基层的资金需求与省级层面的顶层设计可能存在不对称，因此通过信息化缩短距离很重要。 为了避免省级部门的项目到了基层缺乏现实意义， 对于基层的需求，上级没有立项的计划。 最后，许多地区的项目立项需求依然通过传统的文件传递， 市县收到项目资金是本级留用还是拨付下级使用缺乏衔接。 这一方面的不衔接影响了需求的对接，并且在资金供需方面存在时间错配——立项时急需、拨付时已不适用。

（五）财政专项资金执行还不到位

专项资金到位慢，整体效率不高。 财政支出项目大致可以分为省级政府、 地方政府和资金使用主体三个行动主体，基于各自实际情况的差别，不同主体的行为逻辑方式和行为优先级可能存在差异。 省级层面希望资金快速落实，起到引导拉动经济作用。 但由于专项资金年初向下拨付缓慢，导致整体支出推进进度较慢。 地方层面上，地方政府希望争取更多具体项目或者整体政策支持， 以带动当地相关产业的发展。 但基层部门对项目资金需求热情不高，一些市县部门宁愿用本级财政资金也不愿使用省级项目资金——面临较多的绩效考核、审计参与。 部分项目资金使用范围与基层实际情况脱节，使用时存在违规的风险，同时针对项目资金的检查、巡察较多，导致基层部门使用意愿不高。 此外，在标准化、规范化的统一绩效考核机制尚未大范围推广的现状下，一些专项资金在管理上仍然存在主管部门和财政部门的职责划分不清、监管责任难以落实到位的问题。

三、改革完善的建议

（一）完善项目支出的中期预算管理

第一， 严抓初期项目预算编制， 做到编实编细。 面对当前经济下行的压力，要进一步加强财政政策与其他政策的协调配合， 根据宏观调控的总体目标，尝试编制中期或多年期滚动预算。 增强行政负责人在任期内支持中期预算的责任性， 完善相应的制度安排。 最后，要增强预算支出项目之间的协调性和可操作性， 使各个项目在整体预算方案的指导下互为补充、有机衔接，从而推动预算支出在不同的行业部门之间合理落地。

第二，严把初期的项目立项程序与相应审查。健全跨部门、 跨领域的政务信息共享平台和监督体系，严控不合理的陈旧项目继续立项。 要避免信息不通畅导致的配置效率问题、 确保有效的资金投入到社会发展亟需的项目， 增强财政支持宏观调控的精准性和时效性。

第三，加强上下级的良性互动。 项目资金的使用是在基层部门， 所以以预算为核心的项目管理也应立足于基层部门。 项目要落实到位，满足基层的需求，基层的理解和支持非常重要。 因而要加强上下级的良性互动，具体建议：一是要建立沟通协调机制，主动支持和帮助基层，根据项目执行中反馈出来的问题来改进项目管理。 二是要强化基层部门责任主体的地位，增强基层部门编好预算、做好执行、进行自我评价，强化监督的积极性。 制度设计和改革的过程中， 只有让基层从被动接受到主动参与、充满激励和动力才能有改革的合力。

（二）加强项目库的建设和管理

第一，项目库实行分层设立、分级管理。 各层级部门应当根据以往绩效适当储备部分备选项目。 编制年度部门预算时，结合省级财政部门牵头下达的支出控制数， 部门择优选取项目向省级财政部门申报。 省级财政部门负责财政项目库的建设、统筹管理、财政评审和后期维护工作。

第二，完善项目的全周期滚动管理。 在项目库中对项目的各方面进度信息进行及时跟踪， 并通过监督预测体系进行定期评价， 作为下一年度预算安排的依据。 未纳入预算安排的项目滚动进入以后年度项目库， 并积极引入外部评价机制讨论项目立项的现实意义、长期意义，避免“短平快”的应景项目。 在无需改变财政部门与主管部门的业务边界和职能分工的情况下， 通过主管部门项目管理和财政资金管理有效衔接， 实现项目库与预算编制系统和执行系统的对接，从而实现项目“全生命周期管理”。

（三）推动完善项目支出管理标准化体系

第一， 加强预算支出标准体系建设的顶层设计。建议加快完善财政基本法的立项建设，推动财政管理改革相关文件进入立法议程， 解决改革的制度设计问题。 根据相关法律法规构建合理的预算分类体系，推动完善项目支出管理标准化体系，在此基础上由各省各市基于本地区的经济发展水平、物价水平弹性实施支出标准。

第二，结合理论模型、历年实际数据科学测算和设定具体支出标准。 项目支出需要实行总量整体控制与分项具体标准约束相结合。 鉴于财政预算支出管理各方面的现状， 短期内对所有支出内容全部实现统一标准化管理难度较大， 可以先估算设定项目总量支出标准， 再根据对上一财政年度的项目管理整体情况进行调整。

第三， 建立项目支出标准的动态监督管理体系。 结合地区经济发展水平、物价水平变动、技术改革创新、部门职能调整、财务制度变化、财政收入变动、 部门实际需要等情况， 建立滚动调整机制。 既要保证项目初期落地的可操作性， 又要注重项目中期的可持续性和对经济社会变化的适应性。

（四）强化绩效管理体系的监督作用

在当前财政“紧平衡”和政府债务率不断攀升的情况下， 积极财政政策加大力度的空间有所收窄。因此项目应进一步提质增效，确保财政政策的真实力度不打折扣。 对于提高项目绩效的具体举措，本文建议：第一，加强项目事前绩效目标管理。具体要细化绩效目标编制使其能适应短期内经济形势的变化， 强化绩效目标审核以筛选出效率更高的财政支出项目。第二，推进项目事中绩效监控管理。 一方面，普及和推广项目事中评价的理念，形成部门监控责任制；另一方面，充分利用数据收集和分析软件进行定期监督， 辅助中期预算调整计划的制订。第三，优化项目事后绩效评价管理体系。 一方面，继续完善和推广标准化、规范化的绩效评价指标体系。 绩效评价报告是否科学有效取决于指标体系的完备与否；另一方面，努力提升绩效评价质量， 绩效评价质量的高低间接影响着预算管理项目的平稳落地以及中期推广。同时，在绩效管理的大背景下， 适当对地方政府放权——在不增加地方总体负担的背景下， 由地方开征具自身特色的税费。 譬如，通过销售、处置部分公用资产收入，接受社会捐赠，空间资源使用的行政收费乃至开征地方特色的房产税、销售税，作为地方财源建设的制度支撑。当然，这些政策需要符合绩效管理的要求并专项支持社会保障、 基础教育等方面， 激励激发地方政府融资的主体积极性和公共服务的投入积极性。