农村城镇化进程中突发公共卫生事件应急管理问题及对策研究——以新冠肺炎疫情防控为例

□曹雁文 丁国武

一、引言

区别于其他国家的农村城镇化，我国农村城镇化特指各种发展要素在农村城镇中集聚，农村城镇人口数量不断增加(包括城市人口回流和农村人口汇集两种情况)，城镇数量和规模不断增多、扩大，以及不同地域景观、生活方式、文化价值观等不断由传统农村型转化为现代城镇型的过程[1]。农村城镇化是农村社会演进的必然要求，是通往现代化的重要过程。建国初期，我国城镇化率为10.64%，到2011年，已突破50%，城镇人口达到6.91亿，至2018年年底，我国城市化率已达到了59.58%[2]。中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布的《中国农村发展报告2020》中显示，预计到2025年，中国城镇化率即将达到65.5%，预估新增农村转移人口在8,000万人，根据现有数据推算，即未来5年时间内中国会有0.8亿人口成为城镇人口[3]。基于这样庞大的人口现况，农村城镇化居民成为我们研究的对象。

突发性公共卫生事件是指无法提前预测到、具有突然性，会威胁群体生命健康安全的事件。包括全球性、某国范围内或某区域发生的重大传染病、事发时群体性不明原因疾病、集体重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康安全的事件[4]。其具有如下特征：突发性、危害性、扩散性及紧迫性。

应急管理指主体(政府部门和社会组织机构)在应对突发性公共卫生事件时所构建起的一整套应对重大危机的机制。包括事件发生前的监测、预防，事件发生时所快速反应、开展实施的具体应急策略和手段，以及危机之后的恢复等方面[5]。

2020年，全球大范围地爆发了新冠肺炎疫情。中国在一段时间的判断后立即采取了“联防联控”机制下的“群防群控”策略，通过全面严格的管控措施和全民参与抗疫，利用专业社会组织高效服务，有效遏制了国内疫情的大范围蔓延。这次疫情防控，在取得较好成绩的同时，也充分暴露了我国目前特别是农村城镇化进程中的半城半农地区，在突发公共卫生事件应急管理方面还存在的问题。在全球快速发展与特大灾难频发并存的时代，一个国家的应急管理能力是其国家综合实力的重要标志。能否迅速组织、建立起高效务实的国家应急管理体系，考量着新时期我国推进国家治理体系和治理能力现代化的能力[6]。

我国现处于农村城镇化快速推进过程中，由于居住人口情况的特殊性和复杂性，基于近来某地农村城镇地区小范围的疫情反弹现况，特做此文具体分析。

二、农村城镇化进程中突发公共卫生事件应急管理存在的问题

(一)基层政府重视程度不高，预警能力欠缺。目前，特大突发公共卫生事件应急准备一般会超出单个地域或部门的职责权限和资源能力范围，工作难度大，需要大量投入各方资源，且不能在短期内显现政绩，因而往往会被部分基层政府领导人和部门选择性忽视，得不到重视。新冠肺炎疫情初期，医疗机构出现的不明原因病例上报没有受到足够重视，时值中国重要传统节日，大范围地人口流动给疫情防治带来了巨大的困难。同时，在全国统一抗疫时期，部分基层政府没有根据实际情况及时响应和行动，造成局部地区疫情大爆发。近期疫情的反弹也存在这种因素。

(二)应急规划被动滞后，应急预案缺失。2003年，我国经历了SARS疫情后，建立了以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)为核心的应急管理体系，成立了国务院应急管理办公室，颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》；2018年汶川大地震后，我国组建了应急管理部[7]。由此，可以看出我国对于突发事件的应急管理存在滞后性。基层政府在应对突发公共卫生事件时往往照搬国家处置办法和条例，没有编制或形成科学、适应本地实际情况、可操作性强的应急预案，延误应急救援黄金时机。

(三)应急机制不完善，应急能力不足。我国正处于经济快速发展、人口流动性大增、新型农村城镇化快速推进时期，我国防控各种突发事件的风险将有所增大，不断以多种形式显露。如新冠肺炎疫情发生后，集中暴露出我国应急机制中存在的问题，完善重大疫情防控机制，提升突发公共卫生事件应急能力成为当前推进国家综合治理体系和治理能力现代化的迫切要求。目前，部分基层政府在应对此次疫情时，依旧使用上级传达决策、完任务式“报表抗疫”等老旧办法，带来诸多形式主义问题。

(四)存在半城镇化现象，待遇义务不对等。在部分地区农村城镇化进程中，出现了一种人口实现了非农化，但身份、地位、权利却没有实现市民城镇化的情况，称为半城镇化[8]。由于中国目前城镇的医疗、公共服务等各方资源是根据本地城镇户籍人口配置的，所以，半城镇化人口在这种困局下，不能平等地享受城镇的公共服务与资源，一定程度上会影响群众获得应急物资的公平性和参与突发事件的积极性。

(五)专业技术人才紧缺，疾控队伍建设不充分。此次新冠疫情的爆发，让大家普遍关注公共卫生体系。作为突发公共卫生事件的对口部门，各地疾病预防控制部门的现况却不容乐观。由于待遇等客观因素和社会认可度等主观原因影响，预防医学等专业技术人才毕业后大多会选择医院就业，很少会去疾控部门工作；目前基层疾控部门的人力资源配置即使人员充足，也存在着素质不高等诸多问题。这样的队伍现状，经不起重大突发公共卫生事件的考验。

(六)网络技术欠佳，信息传递不够畅通。在新冠疫情爆发初期，我国并没有一个完备的、直至基层的突发公共卫生事件直报系统。信息系统建设完成后,还存在一些突出的问题:一是缺少专业人才管理和操作,导致一些上报的信息和数据质量不高或失真;二是宽带网络设施不够完善和畅通,有些基层政府和部门存在迟报、漏报的现象;三是卫生应急相关信息共享不足、沟通不畅,影响应急决策的科学性和及时性;四是政府信息披露和公开不充分,不利于及时传播权威信息、控制谣言和流言、稳定公众情绪。

(七)物资储备不足，管理利用存在漏洞。新冠疫情爆发初期，不管是医护救治必需设备还是防疫防护用品都出现了严重的短缺现象，国家战略储备缺乏，基层医疗机构和社会组织救助时导致较多医护人员和群众不当防护，最终出现被动感染的结果。同时，缺乏相应有效的应急物资管理和利用机制，甚至出现找不到、不明原因丢失的情况。

(八)宣传教育不到位，卫生应急知识匮乏。农村城镇化背景下，大部分居民在思想认知、文化素质、生活习惯等方面还处于原先水平，即缺乏必要的卫生和健康知识，个人防护意识薄弱。同时，卫生健康教育宣传不到位，造成了基层卫生防控意识相对淡薄。新冠肺炎疫情期间，基于对病毒危害的认识，专家呼吁大家出门必需佩戴口罩以及减少不必要的聚会行为，但是部分基层群众没有意识到疫情的严重性，依旧我行我素，拒绝戴口罩出门并走亲访友，进行小规模的聚集娱乐活动，致使基层聚集性疫情频发。另外，还缺乏必备的心理健康知识，在熟人社会的惯性思维中，容易相信非官方权威信息，产生心理恐慌甚至过激反应和行为。

三、农村城镇化进程中突发公共卫生事件应急管理问题对策

(一)明确基层政府主导地位，全面提升预警能力。我国是社会主义国家，应对突发公共卫生事件，明确政府的主导地位是必然要求，政府重视是根本保证。每一级政府负责人，应有强烈的使命感和政治责任感[9]，将提升地方突发公共卫生事件应急管理能力纳入政府绩效评价体系内，要求各级政府根据地域、文化等实际情况做好科学规划、完善应急处置、统筹协调各方主体共同参与危机应对、提供应急服务以及依法问责等工作。此外，全面构建监测预警体系，增强基层负责人对公共卫生事件和应急管理工作机制的认识、了解，提高执行力，全面提升预警能力。

(二)加强应急体制机制建设，提升应急管理能力。基层政府应建立与农村城镇化相适应的综合治理体系，健全应急管理体系和应急技术体系，基于居民文化程度、生活习惯等方面的差异，借鉴发达城市社区管理经验，推行差异化网格化管理[10]；根据具体情景构建应急规划，同时，总结疫情实践经验，借鉴国外有效经验不断完善应急规划；制定科学合理、可操作性强的应急预案，并在实战演练中提升应急预案质量、提高应急预案的有效性。此外，构建以基层政府为中心的统一指挥、专常兼备、反应迅速、上下联动的协调应急管理机制，强化不同系统、不同部门的联防联控机制与预案，增强应急准备的系统性、协同性和针对性。通过以上系列行动，强化资源整合能力与快速反应能力,全面提高基层政府防灾、减灾、救灾能力。

(三)推进城镇户籍制度改革，提升公共服务公平性。针对半城镇化现象，提出城镇户籍制度改革要求，加大投入更多的资源和财力，为刚进入城镇的居民提供城镇居民应享有的公共服务和资源待遇，使居民产生幸福感和归属感，从而激发居民参与应对公共卫生事件的积极性。

(四)加强人才队伍建设，强化应急物资储备。一方面，建立突发公共卫生事件应急管理专家智库，基于各方专家的工作经验和专业知识储备，提升公共卫生应急管理的专业性；另一方面，既要建立专业医疗人员队伍，通过优化待遇完善疾控队伍建设，也要统筹包括公安、消防等其他部门应急救援队伍。强化应急常用药品和物资储备，预留应对突发事件经费，完善突发公共卫生事件应急物资储备体系，同时加强应急物资管控水平，做到精细化、专业化管理。

(五)充分运用网络新技术，加强应急管理信息化。应对突发公共卫生事件，应加大互联网的普及率和利用率，推进基层应急管理信息系统建设，同时，实现同级政府各部门间信息互联互通和数据共享，为基层社区网格化大数据管理、分析提供现实基础。此外，利用互联网，及时、公开、透明地发布事件相关信息，让公众即时、直观地了解危机现状和处理情况，增强抗灾信心，也有利于抗灾措施的推行。

(六)加大应急宣传教育力度，增强健康意识与能力。健康教育以低成本、高效益和明显的外部性为特点[11]。在财力资源有限的情况下,基层政府通过加强对居民的卫生健康知识和卫生应急知识宣传教育，可达到事半功倍的效果。一是要创新宣传教育途径，从农村城镇化居民的实际情况出发，通俗易懂、因地制宜的开展宣传教育活动，充分利用广播、电视、互联网新技术和知识讲座、文艺演出等多种形式，结合“乡贤”模式[12]，普及卫生健康常识，逐渐改变陋习，养成良好的卫生生活习惯。二是加大常见、常发公共卫生应急知识宣传力度，增强公众公共危机意识，提高自救互救社会能力。三是突发公共卫生事件发生后，积极引导群众以科学态度对待，消除不必要的恐慌心理，并科学、有效地组织和动员社会公众广泛参与和共同应对，全面战胜各种疫情。同时，开展心理健康宣传教育工作，提高居民心理健康素养，积极面对灾后生活。