中央财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革政策成效探析——以山东省两市为例

●安 钢 李淑英 鲍 强 刘 阳

一、山东省试点工作情况

（一）试点工作背景

民营和小微企业在促进居民就业、激发经济活力、保障社会稳定等方面发挥着至关重要的作用（王俊峰和王岩，2012）。然而，由于其资金实力不强、抵质押物不足、经营稳定性不高的特点与银行的风险偏好不相匹配，往往面临着“先天不足”的融资困境。如何处理好促发展与防风险之间的关系，在防范潜在金融风险的前提下，改善和深化民营小微企业金融服务，是政策制定者面临的重要命题。为此，财政部、科技部、工业和信息化部、人民银行、银保监会于2019年7月17日联合印发《关于开展财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作的通知》（财金〔2019〕62号），鼓励各地因地制宜、先行先试，探索深化民营和小微企业金融服务的有效模式，意图为全国提供可复制、可推广的优秀样本。中央财政每年给予合计约20亿元的奖励资金支持，奖励资金可由试点城市统筹用于金融机构民营和小微企业信贷风险补偿或代偿，或政府性融资担保机构资本补充。

山东省认真贯彻中央决策部署，积极申报试点城市，并以此为契机着力破解小微企业融资难融资贵问题。2019—2021年间，烟台市、济南市高新区、枣庄市、日照市、威海市、临沂市等六个城市分别获批试点城市，每个城市获得中央奖励资金3000万元。考虑到相关数据资料的时效性和可得性，笔者以2020年试点城市枣庄、日照两市为例展开调查研究，分析政策实施效果，提出意见和建议。其中，枣庄市将2000万元资金注资枣庄市融资担保有限公司，1000万元专项用于融资担保风险补偿；日照市将3000万元资金拨付日照投融资担保集团，专项用于融资担保风险补偿。两地的试点工作均取得了积极成效。

（二）试点城市工作成效

获批试点城市后，枣庄、日照两地充分利用政策引导和资金撬动作用，加强金融基础设施建设，健全政策性融资担保体系和风险补偿体制，创新金融服务模式，民营和小微企业高质量发展效果已初步显现。

1、试点前后民营和小微企业贷款投放增加，企业融资可得性明显增强。以日照市为例，截至2020年末，普惠型小微企业贷款余额较年初增加98.28亿元，增幅52.47%；普惠型小微企业户数较年初增加17949户；新增小微企业融资担保金额5.55亿元。

2、创新金融服务机制和金融服务产品，信贷支持民营和小微企业的针对性增强。自枣庄市开展试点城市工作以来，组织金融机构办理应收账款融资42.19亿元，专利权质押合同登记1.18亿元。日照市开展试点工作以来，创新供应链金融平台，平台全流程应收账款线上融资0.72亿元；专利质押融资授信额度2.4亿元，知识产权质押融资实际贷款2.15亿元。

3、坚持防风险与促发展并重，小微企业贷款质量同步改善。2020年末日照市普惠小微企业不良贷款率2.65%，同比下降1.54个百分点。

4、通过优化民营和小微企业融资环境，挖掘释放科技型企业发展潜力，助推科技成果转化。以枣庄市为例，自开展试点工作以来，科技型中小企业获得科技成果转化贷款3.02亿元；2020年全年新增高新技术企业77家，总数达296家，入库国家科技型中小企业448家。

（三）试点工作经验启示

1、加强普惠金融基础设施建设是基础。金融基础设施作为保障经济和金融体系稳健运行的基础硬件和制度安排，在金融市场中起到基础性支撑作用（倪庆东，2019），而完善的普惠金融生态体系对于民营小微企业同样重要。试点地区通过搭建完善的线上线下各类型金融服务平台，夯实普惠金融基础设施，提高民营和小微企业的融资便利性与可得性。具体而言，一是加快金融信息平台建设，如日照市金融综合服务平台“日照e融”，整合利用涉企信息资源，为中小微企业提供全线上、无担保、无抵押的纯信用贷款。截至2020年末，该平台汇聚729类信息资源、100余万条数据，入驻银行机构32家，上线金融产品89个，实现注册企业2034家，解决需求224项，实现授信总额11680万元。二是积极推广中征应收账款融资服务平台，如枣庄市举办应收账款融资专项业务讲座，4家金融机构与4家企业现场达成合作意向，金额合计3500万元。三是打通民营小微企业金融服务的“最后一公里”，如枣庄市滕州市在综合服务大厅设立小微企业融资服务专柜，为民营小微企业提供融资咨询服务，有针对性地推介金融产品。

2、健全融资担保和风险补偿机制是关键。信誉积累有限和担保物不足是阻碍小微企业获得银行融资的重要因素，而商业性融资担保公司出于风险考量在民营和小微企业担保服务供给方面的作用同样有限，这就要求政府介入提供适度的信用支持，利用“政银担”合作模式打破民营和小微企业的融资桎梏（杨松和张建，2018）。试点地区经验表明，建立完善作为准公共产品的政府性融资担保体系，利用其增信、分险功能，形成“政银担”联动效应，有利于助力民营和小微企业获得融资。如2020年，日照市先后成立日照高晟融资担保公司、日照市投融资担保集团，健全市县两级政府性融资担保体系，并设立融资担保风险补偿专项资金。据了解，日照市已经正式落地首批共3笔、合计900万元的银担“二八分险”业务。

3、有序推进金融服务模式创新是条件。面对融资先天不足的民营和小微企业，要想充分发挥金融支持作用，应不断推动普惠金融服务模式创新，丰富金融服务手段，有针对性地满足不同特点小微企业的差异化需求。也就是说，不仅要扩大金融服务的覆盖面，也要保证金融服务的差异性和精准性，分类分层满足企业需求。试点城市推出“科创贷”“政银保”“商票通”等特色金融产品服务，并通过组织首贷培植行动、“金融诊疗”助企行动、银企线上对接等活动，有利于提高金融服务效能。如：试点期间，枣庄7家合作银行累计为50家科创企业备案“科创贷”62笔，共计2.57亿元；开展6笔“政银保”贷款业务，放款160万元。日照通过“民营和小微企业首贷培植行动”，累计培植首贷企业2305户，发放贷款32.8亿元；通过推广“商票通”融资服务模式，全年办理商票再贴现13.89亿元，是2019年的7.8倍；实现知识产权质押融资实际贷款2.145亿元，同比增长2760%。

二、试点工作存在的问题

山东省财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作取得了阶段性成效，民营和小微企业融资环境渐趋改善，融资可得性提高，但在绩效评价指标设计、财政资金利用等方面也存在一定的问题。

（一）财政奖励资金使用情况与各主管部门联合制定的绩效评价指标体系关联性不大

主管部门“各炒一盘菜、共办一桌席”，共同设计形成试点城市绩效评价指标体系。人民银行、银保监、地方金融监管、科技、工信等部门按职责分工制定相关指标，联合财政部门组织评价。总体来看，评价指标体系缺少项目决策和项目管理等共性指标，特别是财政资金管理使用的相关指标，财政部门也不参与评价。同时，评价指标体系中的指标要求已纳入人民银行、银保监局等相关部门本系统业务考核体系。因此，试点工作开展及财政奖励资金使用情况与绩效评价指标考核内容关联性不大。

以日照为例，其定量评价指标主要涉及民营、小微企业贷款增量、增速、利率、融资性担保等，定性指标则主要涉及金融服务创新、基础设施建设、带动就业和科技创新等方面，并不包括财政资金使用效果的指标。因此，尽管该市用于信贷风险代偿或补偿的财政奖励资金未实际发生支出，但也并不影响各评价指标的得分。

（二）财政奖励资金使用范围较窄，实际用途单一

政策规定，财政奖励资金用于试点城市金融机构的民营和小微企业信贷风险补偿或代偿，或用于试点城市政府性融资担保机构资本补充。如枣庄市将2000万元资金注资枣庄市融资担保有限公司，1000万元专项用于融资担保风险补偿；日照市将3000万元资金拨付日照投融资担保集团，专项用于融资担保风险补偿。除注资政府性融资担保机构外，信贷风险补偿或代偿资金需根据未来风险事件及制度规定安排支出，两地该项资金均处于闲置状态。财政奖励资金使用范围较窄，一定程度上限制了政策效果，不利于充分发挥财政资金撬动作用。

（三）补贴年限短，发挥效用不够明显

一方面，受政策时滞性影响，惠企融资政策的效应显现还需较长一段时间；另一方面，民营和小微企业的行业特性决定了其较高的融资风险，而银行贷款产品创新研发时间较长，如要保证企业在短期内获得急需的资金，则需要对民营和小微企业的服务模式进行更长效的全流程创新。而各地每年确定不同的试点城市，试点城市财政奖励仅1年，奖励资金3000万元—5000万元不等，由于时间年限较短，资金总额较小，发挥的带动作用不够显著。以山东省为例，试点政策实施的三年间，共确定了6个不同的试点城市地区，分别给予3000万元奖励资金，难以发挥长期、充分的带动作用。

（四）个别评价指标采集的原始数据不准确

按照评价指标体系，银行贷款不良率和不良贷款余额数据来源于银保监会非现场监管报表，该表数据是银保监部门基于银行金融机构原始数据及内部勾稽逻辑关系自动生成的。但从调研情况看，由于基层银行金融机构原始数据填报不准，未如实反映不良情况，造成上述表格汇总数据失真。

（五）政府性融资担保体系有待进一步完善

一是银担合作基础薄弱。以日照市为例，日照市共有银行业金融机构32家，融资担保公司已建立业务合作关系的银行数量达不到全市银行业金融机构的一半，银担合作机构数量远远不够，亟需扩大银担合作覆盖面。同时，各银行机构与担保公司合作“二八”分险业务的积极性也不高，导致银担合作业务量未能快速发展起来。二是前期部分担保公司代偿金额较多。相对银行机构而言，融资担保公司在防控风险和处置不良方面仍存在技术手段落后、专业人才缺乏等困难，特别是前期部分担保公司担保业务出险较多，代偿金额较大，导致自身担保能力弱化。

三、深入推进试点工作的建议

2019—2021年间，在深化民营和小微企业金融服务综合改革政策的鼓励下，各试点地区积极探索，就如何改进民营和小微企业金融服务模式、促进民营和小微企业高质量发展等问题提供了有益的经验范式。未来，应延续试点城市政策，完善政策设计，继续发挥部门联动作用，完善融资担保体系，持续发力纾解民营小微企业融资“难点”“堵点”“痛点”，保障经济社会平稳健康发展。

（一）延续优化试点城市政策

按规定，试点城市政策实施期限为2019年至2021年。为进一步推进民营和小微企业金融服务高质量发展，继续发挥财政资金引导撬动作用，建议延续金融服务综合改革试点政策，自2022年起再施行若干年。

试点城市政策也需要进一步优化。一是调整评价指标体系。关注评价指标体系与有关部门业务考核体系的重合度，突出试点城市工作绩效评价的特色指标，提升评价指标设计的精准度。将项目管理和资金使用等指标纳入评价体系，关注资金支出进度和使用的合规性。二是适当扩大资金用途。为提高资金使用效益，在目前用途基础上，允许试点城市用于支持民营和小微企业发展的其他领域。三是提高资金支持聚焦力度。适当延长试点城市奖励资金补贴期限，建议考虑确定试点城市后一补三年，集中有限的财政资金，充分搞好试点工作，发挥好试点带动作用。

（二）进一步发挥部门联动作用

一方面，在深化民营和小微企业金融服务过程中，需要充分整合财政、金融、行业管理部门等的资源，重点是找准政策目标结合点。目前，市财政、市场监管、工信及金融管理部门都在牵头开展产融合作试点城市创建、深化民营和小微企业金融服务综合改革试点、小微企业“双升”战略、民营和小微企业首贷培植行动等工作，目标一致，但政策信息资源分散在各部门，需要整合资源，一体推进，最大限度调动各方积极性。金融信息平台建设，也需要人民银行征信、社保、工商、税务、住建等大数据的共同支撑，切实降低信息不对称性，为民营和小微企业引入金融“活水”。

另一方面，在实施绩效评价过程中，也需要各部门夯实责任，充分配合。试点城市的人民银行、银保监等部门应进一步提升试点城市工作绩效评价的质量，确保指标涉及数据和资料的全面性和准确性，提供客观真实的评价结果，为检验财政政策执行效果、调整完善后续政策提供有效依据。

（三）深入完善政府性融资担保体系

一是进一步完善已出台的政府性融资担保机构绩效评价指引文件，考虑取消国有资本保值增值率等盈利性考核指标，确保政府性融资担保机构坚持准公共定位。二是建立各级财政共同分担保费补贴政策。建议参照现行的政府性融资担保风险补偿政策，推动建立国家、省、市、县四级财政共同分担的保费补贴政策，推动政策落实，提升融资担保机构可持续经营能力。三是夯实银担业务合作基础。建议国家担保基金与各大银行探索施行“总对总”业务合作模式，引导银行业金融机构下放审批权限、减费让利等。对纳入国家担保基金、省级政府性融资担保体系成员的担保机构，银行不再单独给予评级准入，可直接开展业务合作。同时，建议将政策性担保业务纳入银行信用贷款范围，提升银担业务合作规模。

值得一提的是，财政部新近出台的《关于实施中央财政支持普惠金融发展示范区奖补政策的通知》已经采纳了以上大部分建议。下一步，山东监管局将持续关注新政策的实施效果，加大调研力度，继续为更好地服务民营和小微企业发展提出有效的政策建议。■