预算单位内控制度执行存在问题及对策建议——基于驻苏中央预算单位的调查研究

●宋 洁 胡克波 顾奋英

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，为新时代推进财会监督工作提供了根本遵循。因此，为贯彻落实全面依法治国和全面从严治党战略，建立权力监督制约机制，进一步推进行政事业单位内部控制规范化建设，本文以进一步细化落实会计监管先行先试方案为指导，按照“统一管理、分级实施”的原则，通过问卷调查、实地调研、座谈研讨等方式对2020年驻苏中央预算单位的内部控制建设进行了深度剖析。

本文内控制度建设情况的分析对象为驻苏中央预算单位，共计76家牵头单位。总体而言驻苏中央预算单位内部控制建设基本符合全面性、重要性、客观性和规范性原则；各单位对内部控制建设工作高度重视，制定落实相关制度文件；内控制度体系基本建立，综合评价总体偏好，优良率达87%；内部控制评价基本到位。但是，部分共性问题也十分突出，如，在内部控制机构运行方面，未有效应用内部控制考核评价结果；在内部控制制度执行方面，部分指标完成率不高，如本年支出预算完成率、采购预算完成率以及项目投资计划质量不高；在信息化建设方面，信息系统互联互通仍存在短板和不足。

一、驻苏中央预算单位加强内控建设的主要做法

驻苏中央预算单位能够高度重视和加强内控工作，取得一定的成效，主要体现在以下四个方面：

（一）加强制度建设，提高内部控制管理水平

一是根据国家出台的相关政策文件，积极组织学习并结合单位实际制订、细化内部控制管理制度，强化制度约束，突出制度创新，构建完善内部控制制度体系。如结合国家现行政策和本单位工作实际，修订印发多项制度。二是严格按照内控要求，优化业务流程，加强关键领域、关键岗位、关键环节的控制。如明确各部门内控专职负责人，积极主导负责绘制部门流程图和编写流程说明，识别关键业务，找出各项业务流程中的风险点并提出相应改进方案。三是部分组织架构复杂、层级多的单位，建立下沉式内控制度，防止内控制度建设和执行仅停留在机关财务层面。如某部属高校针对学校体量大、层级多，拥有庞大后勤服务集团、资产经营公司等附属机构的复杂情况，进一步延伸内控触角，2020年以后勤服务集团为试点单位，理顺权责关系，加强二级单位内部管理并取得较好成效。

（二）营造良好氛围，推动内部控制文化建设

大多数中央预算单位在制度体系建设、业务流程梳理、经济活动过程中，能够牢固树立风险责任意识，扎根“规范履职、内控优先”的管理理念，定期开展内控专题培训，促进内控观念深入人心。如，某高校由评价部门牵头，通过专兼结合的自我评价、自我培训，将内部控制的思想理念、工作经验落实到岗位职责、工作流程与各环节之中，促进内控制度建设落地生根；驻苏某中央预算单位构建联络员制度，积极引导各业务部门开展深入沟通与交流，极大地提高了各部门的主动参与意识，高效协同各业务领域内部控制工作。

（三）突出科技创新，引领内部控制信息化发展

信息系统建设对提升内控制度建设的科学性、及时性和有效性方面提供了坚实的技术支撑。部分驻苏中央预算单位尝试通过信息的同步集成，改变单位各项经济活动分块管理、信息分割的局面，确保财务数据和其他管理信息的及时、可靠、完整。如，驻苏某中央预算单位以预算、财务收支与合同业务为突破口和抓手，建设“财务云平台”，建立基于区块链思维的事前、事中、事后全流程电子化管理和资金不落地支付系统，极大地提高了支付结算效率和安全；又例如某驻苏研究院以信息化为抓手，及时将新的政策要求和规定标准等嵌入到系统中，做好事前控制，推动财务业务协同化、审批流程信息化、内部控制智能化、经济合同系统化和预约报销科学化信息化，通过将预算管理、政府采购、国有资产业务管理、合同业务管理等六大模块互联互通并集成至OA系统，真正实现内控与业务融合，准确、全面、及时地反映财务信息和预算执行信息，为决策提供依据。

（四）引入专业力量，科学化规范化提升内控整体水平

部分中央预算单位在内控制度建设以及评估过程中，合理引进外部力量，提供专业化服务，从专业的角度帮助预算单位分析排查内控风险点，设计科学有效的内控流程。如，某部属高校引入全球顶尖的管理咨询机构普华永道，配合学校内控工作小组进行内控风险点的全面梳理排查，因地制宜设计内控活动流程，并开展制度执行有效性测试。通过管理咨询公司，对学校内控建设情况进行全面系统的评价，评估内控缺陷与潜在风险，涵盖学校经济领域重大、重要和一般风险，并据此提出整改建议，明确整改责任部门，内控制度的科学化规范化水平得到进一步提升。

二、中央预算单位内控工作现状和存在问题分析

根据对中央预算内控报告中的各类评估指标、评价建议汇总、分析和调研，发现部分单位目前内控工作存在以下几个方面的问题。

（一）内控意识薄弱，内控制度建设有待进一步做实做细

一是有些单位制度建设缺乏系统性，尤其是缺乏后续评估、优化机制，一旦出台制度后就出现“一劳永逸”“束之高阁”的现象。如，某驻苏研究所在政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理、合同业务管理等重要岗位均未按制度要求完成周期内轮岗。此外，在预算业务管理的内控制度执行方面未全面实施预算绩效管理，预算绩效全过程管理机制还不够健全。二是有些单位内控制度建设停留在财务层面，其他职能部门、业务部门重视程度不够，主观上仍处于消极配合层面。此类问题在多家内控报告中被反复提及，是普遍存在的共性问题。三是有些单位内控建设只是为了“应付检查”的“纸上文章”，未对执行和监管起到实际指导作用。

（二）高水准管理人才缺失，内控制度评估有待进一步做深做透

内控风险评估具有专业性强、工作量大、建设周期长等特点，部分中央预算单位在人员编制少、专业人才不足、经费保障不到位的情况下，由财务、审计部门人员兼任内控风险评估工作，他们通常根据各自的工作经验，结合年度经费收支和专项审计等工作一并开展，囿于专业认知水平的差距，内控评价往往流于形式，不能形成全面、深入、专业的评价体系。另外，不少预算单位，特别是小微单位对引进会计师事务所或内控咨询评估机构等第三方力量的需求较为迫切，但同时又面临内控专项财政经费保障不足的困境。如，目前大多数行政单位，财务岗位本身只有两人，内控工作具体实施、执行和评估等，基本就落在其中一人肩上，加之经费受限，更不可能聘请专业力量来组织实施内控。

（三）信息化模块的开发各自为政，内控信息化有待进一步互通共享

虽然目前部分驻苏中央预算单位的信息化系统搭建已初具规模，但是各单位、甚至各单位内部各部门之间相同或相近业务模块存在重复建设现象，“信息孤岛”问题突出，内控建设没有形成相互配合、相互监督的良好态势。在系统内，内控信息系统互联互通建设问题亟需解决，各业务系统模块之间的数据信息同步与实时共享也需要进一步完善、自上而下全方位对接融通，如，驻苏某中央预算单位在信息化推进过程中，资产管理、项目管理和政府采购等由国家总局层面牵头开发的模块难以接入内控一体化系统，影响精细化进程管控；在全局上，需进一步实现优势资源共享，驻苏中央预算单位当中有条件有实力的单位自行研发内控管理信息化系统，“风景这边独好”，无条件和经济实力的单位，就只能“小米+步枪”，差异化明显。

三、改进和完善内控建设的建议和对策

为解决中央预算单位内控建设中的突出问题，应从三个层面加快内控制度建设。

首先，从国家层面上，建立更加规范完善、操作性强的内控管理政策制度。一是健全完善与之配套的内控评价体系、奖惩机制和责任追究制度，夯实内控管理基础。二是加快培养内控管理专业和高层次人才，建设标准化管理流程，打造专业的财会监督人才团队，提升执行监督实效。三是推进信息化建设，构建内控信息化建设大平台，尤其是加紧研发完善预算一体化系统，将资金、资产、项目管理全方位、多维度纳入管理，真正实现全国或区域性互联互通互享，推动内控制度朝着信息化、科学化、集约化方向发展，提高结果应用水平。

其次，从监管层面上，建立健全有效和多层次的内控监督体系，通过外部监督评价，促进、推动中央预算单位内控制度的建设、执行和实施，保障各部门、各单位规范有序科学高效运行。一是持续推动内控信息公开，发挥公众媒体、社会舆论等监督作用，让内控违规违纪违法行为接受监督和曝光。二是充分发挥财政部各地监管局就地就近优势，结合部门预算编制审核、银行账户管理、动态监控、预决算审核等多项工作，加强对内控报告的审核力度，收集合理建议，畅通反馈渠道，推进解决预算单位“急难愁盼”问题。三是加强财政、税务、证监、银保监等多部门的监管合作，推动搭建各预算单位之间的共享、学习、交流与沟通平台，为完善内控体系提供智力支持，形成服务和监管合力，积极促进中央预算单位加强内控建设。

再次，从中央预算单位层面上，完善内控制度和规程，强化内控意识，加强人员培训、培养和合理分工，确保内控制度落地落实。一是结合单位管理实际，梳理权责清单，进一步完善内控制度和细化具体实施细则，把内部监督逐步延伸到权力运行的每个角落，做到每个经济业务活动都有章可循、合规开展，建立子目标，抓住关键点，逐步健全内控制度覆盖面。二是营造良好的内控环境，强化内控意识，建立健全领导责任制，树立全员全程参与意识，将内控管理内化为观念、转化为行动、固化为习惯，真正做到入脑入心。三是做好内控人员队伍建设，建立内控领导小组，充分发挥各业务部门的能动性，定期组织开展业务能力、职业道德培训，落实责任制，确保内控制度的建立健全和有效实施。四是定期开展内控有效性评价，通过内部自评和外部评价，筑好风险防控“隔离墙”，保证内控目标实现，纠偏纠差，最终实现公共服务效率和效果提升的总目标。■