哲学社会科学研究机构的部门预算绩效管理

●赵早早

21世纪初，随着公共预算和政府绩效改革的同步推进，中国在预算管理体制改革中引入绩效理念，通过渐进方式推动财政支出预算绩效管理改革。2018年，中国全面实施预算绩效管理改革，更加明确要求所有使用公共财政资金的部门和机构，包括各级科研部门，都必须紧紧围绕提升财政资金使用效益展开工作，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标的实现程度。哲学社会科学研究机构如何建立有效的预算绩效管理制度，这是一个值得深入开展理论与实践探讨的问题。

中国社会科学院（以下简称中国社科院）是国务院直属正部级事业单位，其预算绩效管理制度建设始于2010年。从财政支出项目绩效评价试点工作开始，目前已初步搭建适合哲学社会科学特点的制度体系，实现所有财政支持的项目支出预算绩效自评全覆盖，结合实际构建了适合哲学社会科学研究工作与服务工作特点的绩效指标体系并不断完善。本文通过案例研究方法，对中国社科院展开分析，重点关注其搭建的预算绩效管理制度框架及其实践，并提出科研机构制度建设的政策建议。

一、理论基础与文献综述

哲学社会科学研究机构的预算绩效管理制度建设是一个长期系统性过程，是部门为实现良好治理不断自我完善、不断自我挑战的漫长过程，既需要遵循预算绩效管理的普遍原理，又需要考虑科学研究的客观规律。

在科研机构推行预算绩效管理制度建设过程中，始终存在科研实际与预算绩效管理基本逻辑之间的张力。一方面，预算绩效管理突出体现理性预算管理的逻辑，是现代社会发展标准化管理的内在需要，强调预算编制与管理以预期结果为导向，并通过科学合理的绩效评价标准对预算实践及其结果进行评价，进而优化预算参与者的行为，提高财政资金使用效果和效益。另一方面，科学研究作为生产知识的专业行业，在现代化过程中需要适应理性管理与标准化建设的现实要求。如果将科研工作纳入绩效评价的标准化建设之中，那么科研活动就必须解决另一个核心问题，即如何科学、合理、公正地评价科学研究成果的绩效，尤其是哲学社会科学研究成果的实际价值，并以此作为预算绩效管理和资金配置的标准与基础。因此，科研机构推动预算绩效管理改革的过程中，需要特别注意处理或者利用好这个张力，兼顾宏观、中观与微观等多个层次的需求，以系统推动制度建设。

关于如何推进哲学社会科学研究领域建设预算绩效管理制度的问题，绩效预算领域的最新理论研究成果可供借鉴。最近，关于预算绩效管理①的部分研究指出，推动预算绩效管理改革，需要充分考虑组织结构、过程、规则以及个人行为等因素的 共 同 影 响 （Lu Willoughby，2012；Lu Zachary和Ho，2015；Ho Im，2015）；可以将预算绩效管理的每个环节都加入宏观、中观和微观等多层次的制度分析视野，观察不同层次中各类因素的实际影响，并提出针对性改革方案（何达基，2019；赵早早，何达基，2019）；判断改革成果和制度建设的标准要突破单一维度向多维度拓展，即从盯住绩效评价结果对预算资金分配结果的直接影响程度，拓展至制度和管理等多重因素的改善程度，比如组织能力、领导能力、文化建设、技术能力等因素的改变对制度或改革的实际影响等（Moynihan，2016；赵早早，何达基，2019）。由于科研活动环环相扣、彼此制约，并被细致地标准化细分和管理（贺德方，2021），因此，科研机构的预算绩效管理制度建设也应该考虑与科研活动标准化管理相结合的可能性。

基于以上分析，本研究认为，哲学社会科学研究机构推动部门预算绩效管理改革，可以借助多层次制度主义理论，将哲学社会科学活动进行标准化细分，并与不同层次制度影响因素之间进行匹配分析，探索提升财政资金使用绩效的制度建设方法。具体来讲，制度建设需要充分考虑各类影响因素，包括宏观政治、经济、社会、历史文化等，中观组织文化、技术能力和领导人意愿等，微观项目管理、个人行为动因等，可以总结为“四维度多层次”制度框架。

其中，“四维度”包括“以预算为核心”“以绩效为目标”“以管理为基础”“以评价为手段”。具体来看，一是“以预算为核心”，明确预算管理是制度建设的核心，运用绩效管理的思路、手段与方法推动部门预算管理从传统的渐进式预算管理模式向讲求结果与绩效为目标的模式转变，借助理性评价方法优化预算资金的配置、使用与管理，这是构建预算绩效管理制度的核心要义。二是“以绩效为目标”，坚定预算管理制度建设以实现良好绩效为目标的重要性，打破长期以来只重前端资金分配而忽视执行与效果评价的传统思路，纠正资金分配遵从惯例和渐进增长的固有逻辑，强调预期绩效和目标为导向配置资源的重要性。通过部门内部“自上而下”的制度改革，引导并逐步形成部门理念与规范，进而约束微观主体的行为。三是“以管理为基础”，重视管理的基础性作用，充分发挥部门作为管理主体的积极性。部门是项目的管理主体，项目管理的优劣、内部资源配置效率与使用效果等，都会受到部门内部权力结构、组织管理与文化环境等因素影响。加强部门内部以绩效为导向的管理制度建设，引导部门内部形成讲绩效的组织文化氛围，提升部门绩效管理的技术能力与水平，这些都是加强管理的重要内容。四是“以评价为手段”，科学、合理、有效、综合地利用绩效评价工具与方法。每一类绩效评价方法都有其适用范围，面对纷繁复杂的实际工作，改革者需要科学选择多元化的工具包，并根据实际进行必要的创新和改善。

“多层次”是指预算绩效管理制度体系涵盖部门、所属单位、研究团队及其个人，充分考虑哲学社会科学研究活动与辅助服务工作等在不同管理层级中的主要任务与特点。制度建设要考虑国家宏观政策的影响和哲学社会科学研究机构的业务特点、组织特征、文化氛围等因素，为哲学社会科学研究机构预算绩效管理制度建设提供“本土化”的方案。

二、改革历程与制度建设思路

中国社科院预算绩效管理改革目前经历了三个主要阶段。

第一个阶段：项目支出绩效评价试点阶段（2010—2015），通过选择重点项目开展绩效自评的方式，循序渐进地探索哲学社会科学研究机构支出绩效管理的思路与方法，重视向院属单位宣传绩效理念与政策要求，促进形成讲绩效的组织文化和氛围。

第二个阶段：项目支出绩效评价扩围阶段（2016—2018），在前期试点基础上，将所有财政资金支持的项目纳入年度绩效自评的范围，实现院属单位财政支出项目绩效自评全覆盖。逐步增加独立第三方机构开展重点项目支出绩效评价试点规模，被评资金规模和项目数量逐年增加。持续探索适合哲学社会科学事业发展规律的预算绩效管理制度和评价方法，“以评促管”推动预算与绩效管理有机结合。从2016年开始，通过年度部门决算报告与公开的方式，向全国人大和社会公布绩效信息。

第三个阶段：部门预算绩效管理的全面实施与创新探索新阶段（2019至今），按照中共中央和国务院关于全面实施预算绩效管理的要求，中国社科院2019年制定并向全院印发《中国社会科学院全面实施预算绩效管理实施方案》（以下简称《实施方案》），明确2019—2023年“五年三步走”实施方案并稳步推进，通过“自下而上”与“自上而下”相结合的方式，初步建立可量化且便于使用的哲学社会科学领域预算绩效评价指标体系，在财政项目支出自评全覆盖和重点项目绩效评价扩围增效的基础上，积极探索院属单位整体支出绩效评价试点工作。同时，搭建预算绩效管理的信息化系统，为积累和分析绩效信息，提高绩效信息的使用价值奠定技术基础。

三、改革方案与制度建设内容

（一）重视顶层制度建设

建章立制，明确权责，以点带面推动改革。在过去十年改革试点的基础上，2019年，中国社科院印发《实施方案》，提出全面实施预算绩效管理的“五年三步走”战略规划，重点强调预算管理与绩效管理密切配合、预算绩效管理与科研管理相互支撑、理论与方法齐步走的制度建设思路和工作逻辑，明确院所两级权责并强化院属单位主体责任意识，努力推进讲绩效的组织文化和人才队伍建设。2020年，中国社科院建立“一级预算项目绩效指标公开联席会议”，由院主要领导担任组长，通过定期召开会议等方式，形成围绕一级项目绩效指标设定的研讨氛围，同时引导院本级职能部门和院属各单位思考和优化二级项目绩效指标体系。中国社科院重视改革与规范同步，梳理、制定或优化与预算绩效管理相关的各类工作原则与方案，给参与各方提供政策依据和行为准则。

（二）参与式预算绩效指标体系建设

为了确保绩效指标能够充分体现和反映哲学社会科学相关工作的特点与特色，满足各学科科研活动和科研服务活动的实际需要，中国社科院在初步构建绩效指标体系时，采用“自下而上”和“自上而下”相结合的参与式方式，经过“征集”“筛选”和“优化”三个步骤，初步构建适合哲学社会科学的绩效指标体系。第一步，“征集”。在2020年预算编制期间，利用“自下而上”申报方式，汇总形成5000多条底层预算项目绩效指标信息。第二步，“筛选”，按照科学性、合理性、可测量性等基本原则，从5000多条绩效指标信息中初步筛选出500多条可用的绩效指标。第三步，“优化”，在充分考虑哲学社会科学研究工作特点的基础上，根据预算项目基本类型，初步构建了一套涵盖“共性指标”和“个性指标”的预算绩效指标体系，将筛选出来的500多条指标进行再分类、整理和优化，最终形成涵盖8大类共性指标（科研类、国际合作交流类、信息化类、修缮购置及机构运行类、期刊运行类、图书馆类、满意度类、其他类）和7大类个性指标（文哲学研究、历史学研究、经济学研究、社会政法学研究、国际研究、马克思主义研究、社会科学院大学）的三级绩效指标框架。这是一套开放的体系，中国社科院会根据年度使用情况，对该体系进行不断地优化和调整，及时找出“僵尸”指标并对其进行修正和优化。

（三）借助信息化手段提高预算绩效管理效率

中国社科院集中攻克财务管理服务平台中“预算绩效管理模块”的研发工作，初步搭建起“预算绩效管理信息化模块”涵盖“一头一尾”两个子模块和“一条主线”功能。“一头”主要服务于绩效目标及其指标填报。系统将预算绩效指标体系搭建在预算管理的项目库中，底层项目绩效目标及其指标填报工作能够与院属单位预算编制与项目申报工作同步完成，随着预算编制工作结束，绩效目标及其指标可以锁定在系统信息库，便于查找、监控和评价。“一尾”主要服务于预算绩效监控和事后绩效自评。系统可以支持院属单位和业务主管部门填报和管理不同层级预算项目绩效指标的具体实施情况。“一条主线”是指系统实现了绩效指标体系的“穿透性功能”，绩效指标信息能够在一级、二级和三级预算项目之间实现逐级汇总功能，这为深入研究和不断优化高层级项目绩效指标并探索部门整体绩效指标提供了最基本的绩效信息与数据。

（四）促进预算与绩效管理一体化

中国社科院按照预算与绩效管理一体化建设思路，以预算管理为基础，通过建立事前预算评审和事后绩效评价相结合的监督制度，不断提升年度预算编制工作的完整性、准确性、合规性和及时性，为执行监督提供科学、合理、及时的依据和信息，确保预算执行有效。具体来看：一是加强事前预算评审工作，配合年度预算编制的需要，借助独立第三方机构的力量，选择年度重要项目开展事前预算评审，重点针对项目立项合理性、绩效目标明确性、实施方案可行性、预算编制科学性等开展细致调研、考察、论证和评审。二是建立预算编制座谈会机制，“开前门、堵后门”，减少预算编制风险。财计局通过与院属单位进行面对面的座谈，开展政策宣传与解惑，重点关注预算支出增加项目的预算编制与绩效目标及其指标的契合度，减少单位无序申报或虚假申报等情况。三是构建预算评审与绩效评价的闭环体系以促进结果应用。一方面，提高事前评审与事后评价在范围与内容上的呼应度和一致性，即在选择年度预算评审的重点项目、重要领域或重要单位的时候，统筹考虑事后绩效评价的范围、领域和重点，尽可能实现纳入预算评审的重要项目或单位被纳入事后绩效评价环节，通过重点关注绩效目标及其指标实施结果的绩效评价过程，呼应预算评审阶段发现的问题或潜在风险，将结果与承诺进行对照比较，更有针对性地促进项目、单位和部门预算绩效管理工作快速发展。另一方面，重视合理有效地使用评审或评价结果。将事前预算评审与“二上二下”预算编制工作衔接，尤其重视利用第三方机构独立评审的方式，将其评审结果作为预算编制的上限；将后端的绩效评价结果作为“回头看”和“向前看”的重要依据，“回头看”即与事前预算评审结果相对照，回顾预算实施过程是否有效实现了评审目标并规避评审发现的风险；“向前看”即与下年度预算编制工作相呼应，提醒并指导项目、单位和部门更好地编制预算，提升预算评审质量。财计局利用向全院发布工作报告的形式，重点公布绩效评价结果并公开表彰优秀单位，同时揭示共性问题并提出解决方案，以此鼓励优秀，激励后进。

但是，中国社科院在改革过程中依然遇到不少难题，并且主要集中于如何恰当处理哲学社会科学研究实际与预算绩效管理基本逻辑之间的张力。如何有效地化解或者利用好这个张力，这是未来制度建设和理论研究需要特别重视的核心问题。

四、总结思考与政策建议

通过案例分析发现，哲学社会科学研究机构预算绩效管理制度改革要重视理论与实践的结合、技术与方法的创新，重点关注以下三个方面：

首先，预算绩效管理制度建设不能简单地等同于绩效评价，要与预算管理密切配合。预算绩效管理的核心是在预算管理中引入绩效管理的理念与方法，突出的是理性预算模式，强调依赖于公共财政资金支持的哲学社会科学研究机构也应该重视财政资金使用绩效的重要理念。绩效评价是完善预算管理的一种重要方法，其目的是通过评价来促进管理，而评价本身并非目的。

其次，科研机构推动预算绩效管理改革需要统筹考虑多重因素的影响。影响因素主要包括宏观、中观、微观等多个层面，需要考虑宏观政策与部门内部管理的衔接因素，财务管理制度与预算绩效管理制度的配合程度，部门领导集体的支持因素，内部核心预算管理机构的推动能力，各方参与者的积极配合与支持，尤其是通过制度设计促使科研活动参与者认同讲求绩效的组织文化，等等。科研机构需要根据改革需要，统筹推进各方面工作，充分考虑多重因素对可细化的科研活动及其辅助活动的实际影响。

最后，科研机构要以服务科研为主要目标，细分优化各类型业务活动，构建统分结合的绩效管理与评价体系。制度建设与变革的过程中，除了关注宏观层面的建设外，还应该充分认识到解决微观层面问题的重要性，注意小变化可能带来的大影响。按照从易到难的改革思路，可以率先完善适合科研服务类或辅助类项目的预算绩效管理与评价体系，包括为此类活动建立标准化的工作流程，设立以服务科研为绩效目标的评价体系，包括绩效指标和评价方法。■

注释：

①最近在绩效预算研究领域，出现关于“绩效预算管理（Performance Budgeting Management）”或“预算绩效管理（Budgeting Performance Management）”的研究成果，后两者概念的产生与实践发展，是对上世纪80年代绩效预算理论的反思与再发展，强调重视管理领域问题并将制度性因素及其影响趋势纳入改革框架进行统筹思考。