融资担保业转型变迁及助力小微企业发展探析

韩克永

(潍坊市再担保集团股份有限公司 山东潍坊 261061)

2022年3月，李克强总理在《政府工作报告》中提出“扩大政府性融资担保对小微企业的覆盖面，努力营造良好融资生态，进一步推动解决实体经济特别是中小微企业融资难题。”这是继2020年《政府工作报告》要求“大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率”后，时隔一年国家再次明确政府性融资担保的政策导向和发展方向，更加认可并支持其发挥“信用放大器”“经济助推器”的职能作用。本文将在简单回顾我国在现代融资担保制度建立发展的基础上，对如何更好地引导撬动金融资源、扩大小微企业和“三农”担保覆盖面深入探讨。

1 我国现代融资担保制度的发展与困境

随着党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制的目标，1993年经国务院批准，由国家经贸委和财政部共同发起，作为特例试办的中国经济技术投资担保公司(现为中国投融资担保股份有限公司)成立，自此我国开启了转变政府信用职能，运用市场机制建立现代融资担保制度、提高企业信用的积极探索[1]。这个时期对融资担保行业的监管处于真空期，行业准入十分严格，融资担保机构数量小，同时由于银行业市场化进程滞后，信贷资金供不应求，担保业务品种单一，为中小企业融资提供担保较少。

1999年，随着中国人民银行《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》和国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》发布，北京、安徽、山东、江苏、广东、浙江、贵州等地陆续设立融资担保公司；在以政府出资为主的基础上，大量外资、民营资本进入，担保公司数量迅速增长。特别是在2002年全国人大常委会通过《中小企业促进法》，全国各地掀起成立融资担保机构、再担保机构的浪潮，大量民营资本进入担保行业，融资担保机构数量急剧上升。2008年底数据显示，全国担保机构4247家，担保余额7221亿元，担保机构数量为2000年的20倍，累计服务企业90.7万户，累计担保额1.75万亿元[2]。

2009年，随着融资性担保业务监管部际联席会议颁布《融资性担保公司管理暂行办法》，融资担保行业由备案制向经营许可制转变，标志着强监管框架下规范调整阶段的到来。由于担保机构的金融杠杆属性和承担风险兜底责任的行业特点，在经济下行压力的影响下，大量担保能力弱、经营风险大的机构逐步退出市场，甚至有部分国有融资担保机构也因大额代偿陷入经营困境，机构数量连续七年下降，全行业增速放缓、风险高发、洗牌加剧。2015年底数据显示，担保行业规模增速从2011年的66%下降到2015年的6%，行业收入从2011年的365亿元下降到2015年的301亿元，进入规范调整阶段，代偿率从2011年的0.5%上升到2015年的3.3%[3]。

特别是2018年国务院发布《融资担保公司监督管理条例》，历史性地将融资担保行业监管上升到国家法规层面，明确了融资担保行业发展方向——以服务小微企业和“三农”为导向，行业格局——发展政府出资的融资担保公司，支持重点——对准公共产品属性的融资担保业务，在放大倍数、政策扶持等方面给予倾斜。银保监会继而发布《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度，对融资担保经营许可证、融资担保责任余额计量、资产比例管理、银担合作做出了指导性意见，融资担保行业的准入门槛和在金融行业的地位大大提高，在社会信用文化和体系建设，破解小微企业和三农融资难、融资贵问题，服务实体经济等方面发挥了积极作用，成为我国社会主义市场经济体系不可或缺的重要组成部分。

纵观1993年至2018年融资担保行业从特例试办到蓬勃发展、再到规范调整的不懈探索过程，由于融资担保本身为信贷体系中的“助贷机构”，带有普惠金融性质和“高风险低收益”性质，尤其是对于市场化融资担保机构来说，行业自身风险性加上资产回报率偏低，行业整体缺乏创新能力和可持续发展能力，造成传统融担业务缩量整顿困境，主要原因有以下几点：

(1)担保机构承担的风险收益与市场化运营原则不匹配，纯粹市场化商业化运行的担保机构，仅靠担保业务难以为继，亏损乃至出局是必然的现实归途。融资担保行业一般的担保费率在2%左右，针对小微和三农的政策性业务费率低于1%，10亿元的担保业务对应的收入最高为2000万元，发生一户或数笔代偿就可能造成亏损。从2015年数据看，担保行业年新增担保代偿规模在600亿元以上，代偿率达到3.3%，远超平均担保费率[4]。

(2)担保客户资质偏弱，多数是达不到银行授信条件的小微企业，属于银行筛选后的“次级客户”，反担保措施主要是机器设备、存货、股权、应收账款、实际控制人及关联企业保证等，一旦企业违约将难以有效处置变现，担保机构代偿额基本等同于未来的损失额。

(3)整体呈现“规模小分布散实力弱”状态，议价能力先天不足。在为企业融资提供担保时，担保机构一般承担超过100%的连带保证责任，以贷款本金、利息、罚息及追偿费用计算，代偿额甚至达到担保额的120%以上，加之融资担保机构的风控经验主要来源于银行，难以通过有效的风控措施降低信息不对称来识别客户，实质上在银担合作关系中处于被动分担风险地位，极易成为银行机构风险缓释通道。

2 政府性融资担保体系的崛起与初见成效

为弥补市场的不足，更有效地支持实体经济特别是小微企业和“三农”融资，政府性融资担保体系逐步走上舞台，承担起担保行业发展主力军的作用。2014年底，国务院召开全国融资担保行业发展与监管经验交流电视电话会议，这是担保行业第一次高规格的专门会议，国务院总理李克强作出批示：“发展融资担保是破解小微企业和‘三农’融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要的作用。”国务院副总理马凯指出：“融资担保行业作为连接银企的纽带，一头为小微企业提供增信服务，一头为银行分担风险，背后需要政府给予支持。”

2015年，《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》最早提出政府性融资担保机构的概念，即“大力发展政府支持的融资担保机构。通过新设、控股、参股等方式，发展一批以政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构”[5]。

2018年7月，经国务院批准，由中央财政发起，联合相关金融机构共同设立国家融资担保基金有限责任公司，注册资本661亿元。国家融资担保基金以再担保业务为主，适当开展股权投资业务，通过与省级再担保机构开展业务合作，分散辖区内担保机构的信用风险及资金压力，推动形成“国家融资担保基金——省级再担保机构——辖内融资担保机构”三级架构，自此从中央到地方的政府性融资担保体系初步形成。

2019年初，国务院办公厅发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，要求政府性融资担保机构严格以小微企业和“三农”融资担保业务为主业，不以营利为目的，坚持保本微利运行，不断提高支小支农担保业务规模和占比。

2020年，随着银保监会七部门《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》和财政部《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》出台，各省、市、县政府性融资担保机构数量、资本金实力持续增加，风险分担机制日益完善，由此我国担保行业形成了以政府性融资担保机构为主、商业化(民营)担保机构为辅的发展格局。

根据中国融资担保业协会和银保监会公布的数据，2012年末全国融资担保机构数量有8512家，政府性(政策性)机构数量与民营机构数量占比大约为2:8；2014年末，全国融资担保机构数量有7898家，政府性(政策性)机构数量与民营机构数量占比大约为3:7；到2018年末，全国融资担保机构数量为6313家，政府性(政策性)机构数量与民营机构数量占比大约为4:6；截至2020年末，全国融资担保机构数量为5139家，政府性(政策性)机构数量与民营机构数量占比大约为5.3:4.7，不但在注册资本、业务规模，而且机构数量方面政府性(政策性)机构数量首次超过半数[7]。从财政部已公布名单的1292家政府性融资担保机构数据来看，除西藏未公布数据外，其他省份(不包括港澳台地区)均设立有政府性融资担保机构，2020年末融资担保直保在保余额 11933亿元，小微企业融资担保占比59%，农户及新型农业经营主体融资担保占比26.9%，小微企业、农户及新型农业经营主体融资担保直保户均余额分别为123万元和34万元，基本达到国务院办公厅〔2019〕6号文件关于支小支农担保业务占比达到80%以上的工作要求。

单从国家融资担保基金数据来看，其再担保业务2020年末覆盖到25个省(市、区)和5个计划单列市，累计完成再担保合作业务45.6万户、7091.4亿元，形成了与省级再担保机构、辖内融资担保机构三级业务联动的合作体系，目前体系成员数量超过千家[6]，在引导更多金融活水流向普惠金融领域方面发挥了积极作用。

3 融资担保行业扩面提效的几点建议

习近平总书记指出：“金融活，经济活；金融稳，经济稳；经济兴，金融兴；经济强，金融强。”作为普惠金融的一支重要力量，政府性融资担保机构通过资金引导作用，将金融资源优先支持符合产业政策导向的科技创新、生态环保等战略性新兴产业，为政府介入经济发展和产业支持提供了有效便捷、精准定向的金融工具，弥补市场不足，在落实“六稳”“六保”及供给侧结构性改革等重大战略部署方面，发挥着越来越重要的作用。

虽然全国政府性融资担保体系4年运作初见成效，但与新冠疫情冲击下国家宏观政策要求相比，与小微企业迫切的融资需求相比，其覆盖面和效能还存在较大提升空间。要实现“扩大覆盖面”的政策目标，就应积极运用技术手段，改进传统业务模式，推动从以下几个方面转型发力。

3.1 运用数字化技术推动业务创新和模式创新

传统融资担保办理一笔业务，需要大量的线下尽调工作，对企业的评估主要依靠财务、征信等传统数据，整个流程需要3～5个步骤才能完成，耗时长且效率低，而且无法满足“金额小、期限短、时效性强”的融资需求。随着金融科技的蓬勃发展和广泛应用，数字化转型逐渐成为担保行业的共识，也为进一步扩大担保服务覆盖面提供了可行的解决方案。同时，新冠疫情在一定程度上加速了担保行业的数字化进程，客户需求不断升级，推动担保机构提供便捷快速的服务。

由于人员和资本所限，融资担保行业数字化转型刚刚开始，大多停留在接受电子申请阶段，中后期的业务准入、风险识别、在线授信发函、保中监控和保后管理等方面依然任重道远。所以，融资担保机构数字化运用应重点围绕以下两个方面发力：

一方面，借助大数据和人工智能等新技术，建立包括风险模型和指数体系、信贷策略体系、欺诈模型体系等在内的多重风险识别体系，使风险管理从基于财务数据的简单现金流模型拓展至高维变量决策模型，并利用人脸识别、生物探针、设备指纹、关联网络等技术，有效解决小微业务“风险识别难”的问题，使线上化、批量化担保具备“技术可行性”。

另一方面，以推动现有业务“流程再造”和担保业务品种“线上迁移”为重点，搭建银担系统互联平台，通过整合、提炼关键要素信息，以筛选识别出符合政策导向和市场发展规律的小微企业为目标，推动小额分散的业务线上化、标准化，便捷地提高办理效率及数据处理能力，进而构建线上线下相结合的“科技赋能担保”增信模式，增加普惠金融产品供给，扩大担保服务客群。

3.2 自上而下创新推广系列银担“总对总”合作产品模式

以2020年以来国家融资担保基金与银行机构总行推动的银担“总对总”批量担保业务为例，直面基层政府性融资担保机构银行认可度低、业务能力弱、成本高、专业人才不足等现状，有效解决客户经营规范性差、财务信息不透明、质押担保不足等问题，可以大幅简化担保流程，提高担保效率，迅速扩大融资担保规模。

对基层政府性融资担保机构而言，银担“总对总”模式主要依托银行的服务网络和风控系统，首先，银行应对担保贷款项目进行风险识别、评估和审批，政府性融资担保机构再对担保贷款项目进行合规性审核确认，不做重复性尽职调查，进行批量担保备案分险[7]。其次，应大力复制推进银担批量担保业务模式，通过明确服务对象认定标准、认定凭据及口径等，锁定合作风险、批量操作、事后备案，实现标准透明、预期明确、避免争议，使得担保审核后置成为可行。最后，通过由银行代收担保材料，指导企业缴纳担保费，实现部分担保工作嵌入银行相关工作环节，在风险可控的前提下，有效推动融资担保业务快速增长。

3.3 建立完善“政银担”合作共管分险机制

一直以来，“出了风险谁来承担”是困扰小微企业融资的最大问题，也一度让许多银行机构不敢放贷、担保机构不敢担保、企业承受高额且强制性的风险保证金。在此背景下，推进“政银担”三方合作，建立风险分担、风险共管和风险补偿三项机制，可有效支持加大信贷投放。

风险分担方面，银行与政府性融资担保体系按2:8比例分险，增强银行与担保机构共同管控风险的责任；政府性融资担保体系内，国家和省级再担保承担不低于40%的风险，直保机构承担不高于40%的风险，进一步缓解原担保机构流动性压力，多方分险有效提高金融机构对小微企业业务风险的容忍度。风险共管方面，由实现“点对点”、自下而上的合作变为“体系与体系”对接、自上而下的整体合作，可将担保机构在代偿率3%～8%设置预警线，建立相应的风险监测和合作暂停机制，实现银行与担保机构风险防控双重发力。风险补偿方面，业务出现代偿后政府性融资担保机构不再承担100%的风险，地方政府通过设立小微企业增信基金等方式予以补偿，有效弥补纯市场化运作的不足，切实发挥财政专项资金的引导和放大效应。以上三措并举，汇聚形成破解小微企业融资难、融资贵的合作动力，并由此打造“政银担”合作支小支农的良性机制。

4 结语

每个时代有每个时代的主题，每代人有每代人的使命。2022年是建立现代融资担保制度29周年，经过持续探索开拓，当年的星星之火已发展成为注册资本超万亿元、融资担保能力达到20万亿元的蓬勃发展的新兴行业，特别是政府性融资担保体系基本建成，在支持小微企业和“三农”主体融资增信，帮助企业复工复产、渡过难关等方面发挥了积极作用，成为普惠金融体系不可或缺的重要组成部分。

面对当前新冠疫情的反复冲击、复杂多变的国际环境和国内经济下行压力的叠加影响，政府性融资担保体系应积极响应政策要求，围绕小微企业融资过程中的难点、痛点、堵点，综合运用数字化技术、政银担合作发力、标准化产品复制推广等措施，持续提高业务效率、优化业务结构、改进业务模式，助力破解小微企业、“三农”因自身信用体系不完善带来的融资瓶颈，切实提高政策的直达性和精准性，为小微企业的发展注入更多“金融活水”。