关于在成渝地区双城经济圈建设进程中加强生态环境领域协同立法的建议

◆张 璐 毕钰聆 郝婷婷 王 恒 罗 彬

一、成渝地区双城经济圈生态环境领域协同立法的背景

中央对成渝地区双城经济圈建设提出“一极两中心两地”目标地位，其中加强生态环境保护是建设高品质生活宜居地的重要内容[1]，这对加强生态环境领域协同立法提出了新的更高要求。总体上看，生态环境领域协同立法既有“天时”，又有“地利”，还有“人和”。

（一）“天时”——政策和法律的顶层支持

中央以及川渝出台的相关政策为两地生态环境领域协同立法提供了现实基础。2011年国务院批复实施《成渝经济区区域规划》，2016年国务院正式批准《成渝城市群发展规划》，提出要建立生态环境联防联控联治机制。2018年，四川和重庆签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划》及12个专项合作协议，明确推动生态环境联防联控联治。2018年，两地印发《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018-2022年）》，进一步明确加强川渝地区跨界河流联防联控联治，强化大气污染联防联控。2019年，两地签署《深化川渝合作推进成渝城市群一体化发展重点工作方案》及16个专项合作协议，明确深化生态环境等重点领域合作。同时，现行法律规定也为开展生态环境领域协同立法提供了法律基础。《宪法》《立法法》等上位法对制定地方性法规和规章进行了授权，《长江保护法》第六条规定地方根据需要在地方性法规和政府规章制定等方面协同推进长江流域生态环境保护和修复，首次从法律上明确协同立法。近年来，川渝两地陆续制定修改了一批生态环境领域的地方性法规，为协同立法打下了良好基础。

（二）“地利”——成渝地区双城经济圈建设的现实需求

在成渝地区双城经济圈建设进程中，良好的法治环境不可或缺，而加强区域协同立法是优化区域法治环境的重要内容。目前，两地面临着现有行政管理手段与区域规划难以解决的生态环境协同治理问题，迫切需要通过完善立法来克服[2]。从立法主体来看，川渝地区存在多个不同层级的立法主体，除四川省、重庆市作为省级行政主体外，四川省内市级行政主体都具有立法权，立法主体繁多。这种因地制宜的地方性立法虽然满足了不同地区需求，但在一定程度上也造成了立法的分散化与碎片化，实践中“同错不同罚”的情形较为突出，成为建设良好法治环境的阻碍，迫切需要通过协同立法，以降低立法成本、减少立法冲突、理顺区域法律体系，消除地区间行政壁垒，形成相对统一的区域法治环境，推动成渝地区双城经济圈国家战略有效落实。

（三）“人和”——川渝两地人大协作配合的传统和工作动向

川渝两地历史同脉、文化同源、地理同域、经济同体。在成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略后，川渝两地人大积极探索协同立法工作机制，一些方面有了实质性突破。2020年6月，四川省人大常委会与重庆市人大常委会就《关于成渝地区双城经济圈建设协同立法工作方案》达成初步意向，双方将在重点领域进行协同立法，制定出台两省市人大常委会协同立法联席会议制度和两省市人大常委会法制工作机构联系制度，形成以“一个协议、两项制度”为主要内容的协作立法构架；同年7月23日，两地人大常委会签署《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，协议明确将从协同立法、联动监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨等方面通力协作[3]。2021年11月，《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》与重庆市人大常委会通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》同步通过，是川渝两省市推进流域生态环境保护的首次协同立法尝试。

二、国内其他跨省区域生态环境领域协同立法的实践经验

我国东北三省、环渤海区域、长三角区域、京津冀地区、酉水河流域等跨省区域已在生态环境领域开展了不同程度的协同立法，为川渝两地协同立法提供了实践经验，主要做法包括：

（一）以签订框架协议为基础，注重搭建协同立法的制度构架

框架协议往往规定了协同立法的目标、主要领域等，签订框架协议标志着协同立法机制初步形成。东北三省于2006年共同签署《东北三省政府立法协作框架协议》，约定东北三省政府立法合作针对不同的事项分为紧密型协作、半紧密型协作、分散型协作3种方式，为具体协作行为提供了依据[4]。环渤海区域五地政府于2009年共同签署《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，约定就区域内重大、热点、难点问题展开研讨，协调具有共性的重大法律问题，逐步清理阻碍区域共同发展的法规规章和规范性文件。京津冀地区在大气污染防治、水污染防治等六大领域加强政府立法协作，在第一次京津冀协同立法工作联席会议上讨论通过《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，提出构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的立法工作协同机制。

（二）以法规的协调性和一致性为导向，注重立法过程中的协商对接

区域协同立法主要通过协商方式确定立法工作方案，以实现区域内法规的协调性和一致性。从实践来看，主要体现为“多个文本管多地”的协同立法形式和“一个文本管多地”的共同立法形式。长三角区域通过调研协商、召开会议等形式确定协调互补的立法协作模式，即共同协商确定一个示范性的条款文本，具体到本地立法的表述时可有个性化差异，形成不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行[5]。2014年到2015年，上海、安徽、江苏、浙江分别通过了各地的《大气污染防治条例》，均就区域大气污染防治协作设置了专门章节。酉水河流域湖北省恩施州与湖南省湘西州通过联席会议，统一立法时间表，协商立法草案，形成区域立法文本，分别提交审议、批准，于2016年和2017年分别公布《酉水河保护条例》。京津冀地区从2014年到2016年，三地陆续通过了《大气污染防治条例》，专章规定大气污染共同防治或联合防治。2020年，三地分别制定了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，于5月1日同时实施，在核心条规、基本标准、关键举措等规定上保持一致[6]，实现了“一个文本，三家通过”[7]，为“一个文本管多地”共同立法模式提供了宝贵实践经验。

（三）以区域经济社会发展状况为依托，注重发挥协同立法中“排头兵”作用

区域协同立法的内容、进程与区域内各地经济社会发展密切相关，从各地实践来看，往往是一个“排头兵”积极推动区域立法进程。环渤海区域协同立法由北京市政府法制办发起，推动五地政府共同签署框架协议。长三角区域协同立法由上海市人大常委会组织推动，牵头组建长三角区域大气污染防治协作小组，多次到其他地区调研，明确立法协作模式，倡议制定工作交流机制，有效推进了协同立法进程。京津冀地区协同立法成果有赖于国家层面的组织和参与，成立京津冀协同发展领导小组、专家咨询委员会，国务院各部委对京津冀的生态环保等多个领域制定了规范性文件。

（四）以加强立法信息的沟通交流为前提，注重建立完善协同立法的体制机制

区域协同立法通过制定工作流程、召开协作会议等形式开展，建立起较为完善的信息沟通交流机制。从近年立法实践来看，区域协同立法的体制机制建设主要包括立法规划计划协同、起草工作协同、立法工作推进协同、立法成果共享等方面。长三角区域自2014年起，各地每年轮流承办召开三省一市立法协作会议，会上讨论年度立法工作进程，并形成了多个立法文件。京津冀地区制定了协同立法工作流程，对立法规划、立法内容、地方性法规的立改废释、备案审查和立法后评估等区域立法协作作出较为具体的规定[8]。酉水河流域建立联席会议制度，将会议成果形成会议纪要。恩施州、湘西州均将《酉水河保护条例》列入年度立法计划，并在会上讨论完善了酉水河保护合作立法工作方案及条例草案[9]。

（五）以开展特定领域立法为重点，注重以“小切口”打开协同立法“大局面”

区域协同立法往往针对重点领域进行专门立法，结合区域实际，选取各个区域共存的立法空间“小切口”，最终实现协同立法。长三角区域以落实2014年2月国务院常务会议上提出的“在大气污染防治上要下大力、出真招、见实效，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众‘心肺之患’”要求为契机，在大气污染防治领域进行了专门立法。京津冀地区围绕京津冀协同发展要求选取立法项目，生态环境作为率先突破的3个重点领域之一，带动其他领域协同立法稳步推进[10]。在生态环境领域，具体就大气污染防治、水污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治等进行了协同立法。酉水河流域专门针对河流治理立法，恩施州、湘西州两地的保护条例均在开篇即强调建立跨行政区域协调保护制度，防治酉水河流域污染。

三、加强成渝地区双城经济圈生态环境领域协同立法的建议

目前，川渝两地已就成渝地区双城经济圈建设进程中加强协同立法达成了共识，并建立了沟通交流机制。为了建设成渝地区高品质生活宜居地，需加快推动协同立法进程，特别是生态环境领域的协同立法，为共同守护两地绿水青山提供坚强法治保障。

（一）立足当前：商定协同立法工作方案

一是制定协同立法计划。通过选取主题相同或相近的项目进行协同立法，制定协同立法计划。计划应充分考虑成渝地区双城经济圈协同发展的需要，吸收双方意见，确保既能满足两地立法实际需求，又能最大限度发挥两地在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。二是进行协同立法起草。可以采取联合起草、协同修改或者双方商定基本原则后分别起草的方式。对于相同主题的立法项目，两地在工作进度上应尽可能同步推进，增强一致性、协同性和融合性。三是开展协同立法调研。在协同立法的过程中，两地可以进行同步调研、同步论证、同步修改，也可以分别调研，通过定期通报、阶段汇总等方式共享调研成果，对涉及的立法难点重点焦点问题联合攻关。四是征集协同立法意见。两地可以互相就协同立法项目征求意见，被征求方积极回应，征求方对征求到的意见认真研究、充分采纳，在起草事关区域协调发展的重要条款上尽可能一致，避免出现法律冲突。五是审议、备案协同立法成果。两地人大分别审议、分别出台协同立法成果，并按照《立法法》规定，将地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

（二）着眼长远：推动生态环境重点领域协同立法

结合成渝地区双城经济圈的具体实际，除流域协同立法外，可从以下三个方面开展生态环境协同立法：一是推动大气污染防治领域协同立法。机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治、重污染天气应对等问题是目前大气污染防治重点，可以考虑在上述具体领域开展协同立法，缓解大气污染防治压力。二是推动固体废物处置协同立法。修订后的《固体废物污染环境防治法》完善了危险废物污染环境防治制度，危险废物管理是固体废物管理的重中之重。协同立法可以着眼于危险废物跨省、市转移，日常环境联合监管等方面，降低环境安全风险。三是推动放射源安全监管领域协同立法。辐射安全是生态环境保护的重要领域，协同立法可以通过共同管控、共同查处、加强交流等方式努力确保川渝两地辐射环境安全。

（三）纵深推进：从协同立法到共同立法

随着成渝地区双城经济圈建设进程的不断加快，应逐步实现由区域协同立法到共同立法的转变。一是立法程序不变。协同立法与共同立法均由两地人大常委会各自审议并出台立法。二是立法特色保留。共同立法并非所有条款均完全相同，各地仍可根据本行政区域内实际制定特色内容。三是立法实质改变。区别于协同立法仅就协同条款达成一致，共同立法还需就整个法律文本尽最大限度做到一致，统一立法体例，使法律文本章节在数量、内容、顺序方面保持一致，同时立法目的、适用范围、基本概念、基本原则、制度规则、法律责任等核心条款保持一致，真正实现“一个文本管两地”。