医疗卫生社会企业参与完善基层公共卫生服务体系的理论逻辑与实践路径——以成都市为例

◆王胡林 杨 阳

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：加快补齐公共卫生等领域短板，并明确提出支持“社会办医”，织牢公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务。基层医疗卫生机构是群众健康的“守门人”，在整个医疗体系中具有基础性作用，尤其在重大突发公共卫生事件基层疫情防控中更是不可或缺。作为现代社会治理创新的重要载体之一，与传统的医疗卫生机构相比，医疗卫生社会企业在参与完善基层医疗公共卫生服务等方面具有政策、创新、服务等多方面优势。当前，成都在基层医疗卫生服务体系中仍存在一些短板，亟需在全市范围内大力培育医疗卫生社会企业，弥补基层社区公共卫生服务与疾病预防控制方面的不足。

一、医疗卫生社会企业参与完善基层医疗卫生服务的优势

社会企业概念源于社会经济，是一种具有社会性和企业性的新型组织，强调将社会创新和企业精神结合在一起，以解决社会问题和增进公众福利。而医疗卫生是最具公益性的事业，与社会企业的核心要义存在紧密的契合性，医疗卫生社会企业当然也就具有普通社会办医不可替代的优势。

（一）公益属性带来的政策优势

社会企业具有目标公益性的价值优势，能够有效应对当前复杂、多样的社会问题，从而引起了政府的极大关注。成都市率先在全国系统研究和推进社会企业发展，出台了《成都市社会企业培育发展管理办法》《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》等政策文件相对于私营的医疗卫生机构，医疗卫生社会企业因其公益属性具有一定的政策优势：一方面，政府为社会企业的发展提供了宽松自由的发展环境，同时在公共服务的供给过程中从资金扶持、税收优惠等方面对社会企业给予政策方面的倾斜；另一方面，政府关于培育社会企业有关政策的出台和实施，提升了市民对社会企业的认知度，社会企业更容易取得社会信任，从而与社区达成合作以获取场域支撑。

（二）资本助力带来的创新优势

社会企业致力于建立自身的社会资本，在获得政府支持的基础上，通过市场化方式，整合非政府组织（NGO）等社会资源来解决社会问题。因此，相对于其他医疗卫生机构，医疗卫生社会企业具有多元的社会支持网络，依托组织周边的社会资源，为基层医疗公共卫生服务提供新的路径。作为一种创新方式，医疗卫生社会企业可以成为政府与市场之间的沟通桥梁，通过商业的手段实现社会目标，将政府、市场与社会相结合，为完善基层医疗公共卫生服务的供给提供了可能，有效地避免由单一方供给导致的市场失灵、政府失灵、志愿失灵等问题，成为医疗卫生公共服务供给的一种创新之举。

（三）商业模式带来的服务优势

社会企业创新商业模式，通过市场机制的运作，既实现合理盈利推动自身的生存发展，又实现服务社会的公益的目标，具有双重特点。同时，社会企业引入竞争机制，突出创新意识，注重各方面资源的优化配置与使用，以期成为具备可持续发展能力的竞争实体。相较于公立的医疗卫生机构，医疗卫生社会企业采用商业管理模式，将医疗公共卫生产品与服务市场化，具有一定的服务优势。商业管理模式使得医疗卫生社会企业更加关注公众的需求，对公众需求的变化更加敏感，最大限度地满足社会、社区和市民的多元需求，提供更多个性化和综合性的服务选择与发展路径，从而实现医疗公共卫生服务的有效供给。

二、成都基层医疗卫生服务体系存在的短板

成都作为西部特大中心城市，在西部地区拥有最为优质的医疗资源，全市拥有三级医疗机构110家，其中，三甲医疗机构51家，位居全国第四，是国家重要的医疗中心城市。但在基层医疗卫生服务体系中依然存在着诸多短板。

（一）基层医疗服务质量不高

基层医疗在整个医疗体系中属于薄弱环节，基层医疗卫生人员的识别、诊断、救治能力仍显不足，合格的全科医生较为紧缺，部分社区卫生服务中心服务环境简陋、检查设备陈旧、观察床位不足，对重大传染病的防控能力仍有待提高。一些居民不相信社区医院的诊断结果，担心治疗方案不优或出现延诊、误诊。根据成都中医药大学一项针对青羊区2760位居民的调查数据显示，仅35%的居民首诊会选择社区卫生服务机构。

（二）基层医疗机构数量不够

成都目前基本按照街道设置基层医疗服务中心，根据市卫健委网站统计数据，主城区“11+2”区域共计有社区卫生服务中心164个（乡镇街道区划调整前），平均7.3万人1所社区卫生服务中心（按主城区1200万人口计算），武侯区晋阳社区卫生服务中心、成华区双桥子社区卫生服务中心等服务人口已超过10万人，处于高位运行状态。根据成都中医药大学的调查数据显示，周围没有或者离社区卫生服务中心距离较远（55.7%）是居民不去社区卫生服务中心的主要原因。

（三）基层医疗机构专业人才不足

社区现有卫生技术人员水平普遍不高，中高级职称占比大多低于30%，医务人员水平参差不齐，有的医务人员甚至只有中专学历。由于社区卫生服务中心医疗水平有限以及有经验的医师带教能力不足，加上后续教育的缺失，对正规医学院毕业的学生来说，到基层卫生机构服务既没有前途，也很难学到更高深的医术。

三、成都市医疗卫生社会企业发展的现状

成都在全国率先探索培育各类社会企业，并于2018年4月出台了《成都市人民政府关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，明确社会企业的认定办法。2021年10月，成都继续加大政策支持力度，出台《成都市社会企业培育发展管理办法》。这些政策实施后，社会企业获得了身份认证、价值认同、品牌提升及社会影响力的关注，这对于从事医疗卫生的企业而言无疑是一次吸引外部资源加入，增加社会信任度的机遇。但社会企业登记评审认定以来，仍然存在不少问题。

（一）医疗卫生社会企业数量不多

自成都市2018年开展社会企业认证以来，先后认定了四批社会企业96家（不包括已经摘牌的3家），涵盖了社区服务、生态环保、教育、文化、养老、助残、农村发展、医疗健康等多个领域。其中，在所有社会企业中与医疗卫生领域相关的社会企业数量不多，仅有两家，分别是成都青羊殊德中西医门诊有限公司和四川省川派医院管理有限公司，占总认定社会企业数的比例仅为2%。

（二）参与社区公共卫生服务的渠道较少

就目前来看，社区公共卫生服务主要由社区卫生服务中心承担，社会企业参与社区公共卫生服务的渠道较少。以殊德医馆为例，参与社区公共卫生服务的渠道基本上局限于走进社区进行医疗义诊活动，向社区群众进行常见病、慢性病的咨询、初步筛查、诊断和一般治疗，普及医学常识和健康知识等。此外，在疫情期间，殊德医馆开启线上问诊，求医、问诊、买药、煎药一系列就诊事项足不出户就能完成。同时，推出“殊德线上科普问诊群”，由专业中医师担任群医疗顾问，为广大群众提供“中医药预防新冠病毒措施的在线咨询及指导”。这些措施在一定程度上缓解了基层医疗卫生服务的压力。

（三）医疗卫生社会企业服务水平有限

目前，成都市医疗卫生社会企业虽然在一定程度上满足了群众的医疗需求，但由于业务范围、企业规模等局限导致服务水平有限。已有的两家医疗卫生社会企业主要有以下特点：一是主要致力于中医药的推广，仅有殊德医馆涉及部分西医的领域；二是两家社会企业均主要开展门诊业务，没有住院业务；三是服务范围有限，没有开展上门看诊和家庭医生的医疗服务项目。

四、医疗卫生社会企业参与完善基层医疗卫生服务的建议

“十四五”时期将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，优质均衡的医疗卫生服务应是题中之义，尤其是要着眼基层医疗卫生服务中的短板、弱项，创新供给方式方法，充分发挥社会办医的优势，培育更多的市场化医疗企业着眼基层、着眼公益，投身社会企业发展行列中。

（一）培育医疗卫生社会企业的发展定位

社会企业大多立足社区、根植社区、服务社区，医疗卫生社会企业在这方面更是优势凸显。医疗卫生社会企业的公益性发展目标与政府推动社区公共卫生服务目标一致，应当作为社区公共卫生服务体系的重要补充。一是弥补基层公共卫生服务资源不足。以公益慈善为导向，发展社区连锁型医疗社会企业，通过开设社区医馆、社区门诊等方式，更好的承担社区诊疗服务职能，弥补当前社区公共卫生服务资源不足的问题，有助于构建“15分钟就医圈”。二是提高基层公共卫生服务质量。一方面医疗卫生社会企业的社会办医理念，可以吸引具有丰富临床问诊经验的医师和高学历医科毕业生等优秀医疗专业人才加入，提高基层医疗卫生水平。另一方面，灵活的商业运作模式可以为社区居民提供上门看诊、家庭医生等医疗服务项目，解决了社区老、幼便民医疗，以及到大医院“挂号难、就诊难、排队久”等问题。三是参与社区疾病预防控制。新冠疫情发生后，社会办医机构承担了不少防控工作，还有不少医护人员出征湖北。医疗卫生社会企业作为具有慈善公益属性的社会办医机构，决定了其在疾病防控中也是一支重要力量。同时，在社区疾病预防和筛查中，由于不用像社区卫生服务中心那样逐级上报，有助于及时快速上报有关疾病信息，提高疾病防控效率。四是宣传普及公共卫生知识。医疗卫生社会企业积极履行公益责任，开展社区健康知识讲座、中医药适宜技术传授、免费义诊、疾病预防等工作，发放卫生宣传资料、健康生活小册子等帮助提高居民的生活质量。

（二）培育医疗卫生社会企业的方法途径

医疗卫生社会企业具有极强的专业属性，决定了其培育的方法途径必须结合医疗卫生行业特点、技术特点，明确培育支持方向。一是扩大高水平医疗服务供给水平。鼓励引导高水平、高技术含量、规模化的大型医疗集团转向具有公益慈善属性的社会企业，扩大全市高水平公益医疗服务供给水平。二是鼓励在蓉投资创办医疗卫生社会企业。鼓励引导有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构、医疗社会组织等社会力量通过公益创投、影响力投资等方式举办和发展具有一定规模、有特色的连锁型医疗卫生社会企业，尤其是全科医疗、康复、护理、健康养老等社区紧缺型医疗服务。三是鼓励现有的医疗机构转为社会企业。鼓励引导具有较高医疗条件和运营水平的医疗机构、全科诊所转为社会企业，为居民提供医疗、健康管理等个性化签约服务，构建诊所、医院、商业保险机构深度合作关系，共同打造紧密协作的医疗联合体。四是加强医疗社会企业创办的社区参与。鼓励社区利用闲置场地和设施为医疗卫生社会企业提供办公场地、办公设施服务，参与创办医疗卫生社会企业；鼓励各类孵化平台为医疗卫生社会企业提供孵化服务；支持优秀医疗卫生社会企业和品牌项目做大做强。五是明确医疗卫生社会企业可以提供政府公共卫生服务。对符合条件的连锁型医疗卫生社会企业下属基层医疗机构可以向卫生健康行政部门申请成为基层公共卫生服务机构，纳入政府购买服务范围，享受基本公共卫生服务补贴。

（三）培育医疗卫生社会企业的支持保障

政策支持是推动发展的关键举措，尤其是当前医疗卫生社会企业数量不足、功能作用发挥不明显、基层医疗卫生水平有待提升的背景下，亟需政府加大各项政策支持和保障力度。一是政策精准聚焦。及时研究制定《关于培育医疗卫生社会企业积极参与社区卫生服务的意见》，从企业设立登记、认证评审、财政支持、金融支持、社会评价支持、监管服务等方面给予全方位政策支持，打造医疗卫生社会企业全行业覆盖的生态系统。二是强化服务保障。将医疗卫生社会企业培育纳入城乡社区发展治理和基层医疗卫生体制改革的重点工作，建立完善服务医疗卫生社会企业发展的相关工作机制和工作流程，常态化开展社会企业认证评审，分层分类评价企业社会贡献，为其服务社区发展治理和居民健康生活提供便利条件。三是加大宣传培训力度。提高社会公众对医疗卫生社会企业以及所属基层医疗卫生机构的认知度、认可度，营造有利于医疗卫生社会企业发展的良好社会氛围，争取更多社会信任支持。