错位发展推动成渝地区双城经济圈建设

◆中共四川省委四川省人民政府决策咨询委员会

“尊重客观规律、发挥比较优势”是建设成渝地区双城经济圈的基本原则。尽管同属成渝地区双城经济圈，四川和重庆，以及四川各市州、区县内部的区位条件、自然资源、产业基础和交通设施仍然存在一定差异。按照协同发展的要求，推动成渝地区双城经济圈内产业错位发展，是实现经济发展高质量的有效途径。

一、川渝产业发展的现状和内在要求

（一）优势产业大类重叠度高

区位熵可从一个侧面表示区域专业化分工地位，在一定程度上也可以作为产业优势度的标识。以2018年规模以上工业企业主营业务收入为指标，计算41个产业规模以上工业企业营收区位熵，发现四川区位熵超过1的产业有19个，重庆有12个。四川和重庆在全国具有比较优势的19个和12个行业中，有9个是重叠产业，分别是铁路船舶航空航天和其他运输设备制造、计算机通信和其他电子设备制造、燃气生产和供应、非金属矿采选、印刷和记录媒介复制、非金属矿物制品、医药制造、水的生产和供应、通用设备制造，占重庆比较优势产业的75%和四川比较优势产业的47%。川渝两地制造业结构趋同，在集成电路、新型显示、智能终端、新一代信息技术、汽车制造等细分领域存在同质化竞争和资源错配现象，尚未形成跨区域产业联动协同发展模式。

（二）重点产业细分优势显著

四川加快构建工业“5+1”，农业“10+3”和服务业“4+6”现代化产业体系，着力打造电子信息、装备制造、食品饮料、先进材料和能源化工五大支柱产业。重庆提出构建“6+1”支柱行业，重点发展电子制造业、材料业、能源工业、化医业、装备制造业、汽车摩托车制造业和消费品行业，壮大“芯屏器核网”全产业链，建设“云联数算用”要素集群，推动先进制造业和现代服务业融合发展。川渝两地工业基础不同，产业发展重点不同，需要错位发展。

（三）面对高质量发展的客观要求

在国际上贸易保护主义思潮回潮和新冠肺炎疫情肆虐的背景下，全球产业链深度重构已经不可避免，对产业链的争夺将重塑世界经济地理。成渝地区地处内陆，经济承载能力强，是下一步我国产业链布局的重点区域，需要通过优势互补、扬长避短、错位发展高效支撑国家经济安全。同时川渝规模工业总量仅相当于京津冀的72.7%、长三角的25.4%，在全国产业发展格局中缺乏综合竞争优势，电子制造业总规模不足江苏一省，作为“皇冠上的明珠”的集成电路产业规模仅1100亿元；汽车产量占全国13%左右，但产值仅占全国8%，单车均价（约11万元）、利润（约0.8万元）均低于全国平均水平。

二、实现错位发展的基本思路

（一）错位发展的基本内涵

1.要体现各自优势特色特点。尊重客观规律，发挥比较优势，推进成渝地区统筹发展。对于目前四川和重庆比较优势显著的产业，比如四川的晶硅光伏、白酒、钒钛稀土、“三九大”文旅，以及重庆的摩托车、微型计算机设备等产业，应该支持其以现有产业布局为基础集约集聚做强做大。

2.要实现优势互补协作发展。加快构建高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代产业体系。对于川渝在共同的优势产业领域，要加强产业链各环节的协同配套优势互补，协同打造一批支柱产业，联动发展一批优势产业，错位培育一批新兴产业。按照高端化、智能化、绿色化、服务化的要求，力促川渝传统产业转型升级，切实转变以前粗放、削弱资源环境的生产方式，加快推动川渝制造业创新、绿色、集约集群发展。

3.要实现各种资源利用最大化。充分发挥川渝地区独特的要素资源、特殊的区位资源、庞大的市场资源优势，用更优化的营商环境，吸引产业、人口和创新要素流入。加大体制创新力度，减少行政干预，让市场对生产要素流动和资源配置起决定性作用。要充分发挥各地区比较优势，打破行政区划，实现生产要素自由流动，提高资源配置整体效率。

（二）错位发展的产业特点

1.新产业、新业态跨界发展体现其中。川渝两地在统筹协调的基础上，积极布局人工智能、大数据、区块链、5G、氢能、工业互联网等若干新兴产业，协同推进数字经济创新发展试验区建设，开展国家新一代人工智能创新发展试验示范，打造若干具有全球影响力的新经济新技术试验区。同时，要立足全球趋势、国家战略和成渝地区信息经济基础优势，高度关注颠覆性技术和商业模式创新，加快重点培育太赫兹、储氢储能、脑科学与类脑研究、精准医疗、干细胞治疗与再生医学、量子通信、卫星及应用、极端环境材料、液态金属、氢燃料电池、智能网联及无人驾驶汽车等引领产业方向的未来产业，以及基于增材制造、区块链、新一代互联网、无人机配送等具有重大引领带动作用的未来产业，在产业战略必争领域形成独特优势，掌握未来产业发展主动权。

2.推进高质量发展加速传统产业+互联网转型升级。坚持把传统产业+互联网作为错位发展的重要内容。加快推进大数据、互联网、人工智能与传统产业深度融合，促进先进制造技术、信息技术、智能技术等的集成应用，降低企业转型门槛，改造提升传统产业，促进传统产业自动化、智能化、精密化、绿色化发展，催生新产业、新业态、新模式，培育经济发展新动能。充分发挥国家数字经济创新发展试验区先行先试优势，大力推进数字产业化和产业数字化，在“一干多支”的重点区域，围绕四川“5+1”和重庆“6+1”现代产业体系，打造一批数字经济产业集聚区，培育一批数字产业龙头企业和前沿领域高成长创新企业。

三、错位发展的区域定位

（一）成都平原经济区

加快推动成都平原经济区与重庆的相向发展，形成成都—成德眉资同城化—成德绵遂资眉乐雅一体化三层次的区域空间层次。

1.发挥成都极核和主干功能。充分发挥成都作为国家中心城市功能，实现经济发展从总量扩张到高端引领的战略转变，全面增强作为经济主干的辐射带动作用。集约布局大科学装置和国家实验室，强化科研设施，建设科技中心、双创中心及创意产业。以发展战略性新兴产业为重点，加快工业结构优化升级，发展高端产业。以生猪期货交易、碳交易和发电权交易为特色，加强与重庆的合作，共建西部金融中心。加快建设西部第一个超算中心，国家一体化大数据中心西部分中心，增强信息经济时代的核心竞争力。依托天府国际机场，吸引高端商务客流和高端物流，大力发展临空经济，形成开放高地。加快建设总部经济基地。践行新发展理念，建设宜居宜业宜商的现代公园城市。加快“三城三都”建设，彰显成都平原经济区的优势和特色。深挖文旅产业发展潜力，提升城市影响力。

2.德眉资与成都同城化发展。围绕与成都错位互补、有机融合、同城发展，加快成德眉资同城化发展，推动成都部分产能向德眉资疏解转移，有序引导“成都产业转移，德眉资产业承接”和“成都产业主导，德眉资产业配套”。成德要在重大装备制造、高端制造、医药食品、文旅和教育等方面加强协作。成眉要加强电子信息、先进材料等领域合作，打造成眉天府新区高技术产业带。成资要重点推进汽车制造、食品、医药、文旅等产业协作配套，加强成都天府国际空港新城与资阳临空经济区合作，打造成资临空经济带。

3.成德绵遂资眉乐雅一体化发展。绵阳加快建设中国科学城、国家重要国防科研生产基地、秦巴山区绿色创新开发龙头城市，随着西成高铁开通和成巴高铁建设，绵阳将成为成渝地区连接秦巴山区的重要起点。乐山建设现代产业基地，世界级旅游城市。雅安建设为生态旅游城市，随着川藏铁路建设将形成雅安—西藏—印度的南向开放新通道，使其成为南向开放门户城市。遂宁加快建设成渝发展主轴绿色经济强市。

（二）川南经济区

加快川南城市群与渝西城市群的对接，发挥泸州和宜宾的重要作用，促进内江和自贡同城化发展。加快发展临港经济和通道经济，做强产业、交通、教育、医疗等优势，打造全省第二经济增长极。

泸州医疗教育资源雄厚，已形成综合交通枢纽，水运条件在全省得天独厚，拥有白酒、化工、机械等优势特色产业，地理上与重庆比邻，历史上是川南行署所在地，应支持泸州加快建设成渝地区双城经济圈的南部经济副中心。

随着成贵、渝昆、成昆和宜—西—攀高铁的相继开通和开工建设，宜宾将成为成渝地区连接攀西地区和中缅经济走廊的重要起点，拥有白酒、能源、化工等优势特色产业。将宜宾建成川滇结合部的经济中心、西南向开放门户，攀西开发龙头城市。

内江和自贡要建设成川南渝西一体化发展中心城市。自贡、内江两地地处川南和渝西结合部，拥有较雄厚的科技教育实力和若干技术领先的优势企业，在节能环保装备制造、新型碳材料、有机氟、有机硅、高分子合成材料、焊接新材料、有色金属新材料、汽车产业配套、笔记本配件、钒钛新材料、钒氮合金等领域形成了特色和优势。应支持自贡、内江抓住机遇相向发展，推进同城化进程，建设川南渝西一体化发展中心城市。

（三）川东北经济区

川东北经济区应加快和重庆主城及渝东北对接，形成产业配套和紧密联系。以广安川渝合作示范城市和万达开川渝协同发展示范区建设为契机形成合理的区域定位。

南充地处嘉陵江中游，历史上是川北行署所在地，医疗教育资源雄厚，产业基础较好，可通过加快临江新区建设，建成成渝地区双城经济圈北部经济副中心。达州地处川东北和渝东北结合部，是国家级铁路交通枢纽，也是重要的清洁能源基地和天然气化工基地，将达州建设为川东北渝东北一体化发展枢纽城市。广安是小平故里，紧邻重庆中心城区，经济交流密切，将广安建设为川渝合作示范城市。支持广元打造川陕甘结合部区域中心城市和北向东出桥头堡。支持巴中建设川陕革命老区振兴发展示范城市。

（四）攀西经济区

推动攀西经济区产业转型升级，建设国家战略资源创新开发试验区、现代农业示范基地和国际阳光康养旅游目的地。支持凉山创建全国同步全面小康示范州和民族团结进步示范州。将攀枝花打造成为成渝地区双城经济圈连接中缅经济走廊的门户城市、国际钒钛之都和川滇结合部的区域性中心城市。

四、推动错位发展的主要措施

（一）扩大川渝协作

1.协作共建金融中心。成都和重庆共同建设西部金融中心，发挥比较优势协同发展。其中，成都应着重建设西部金融科技中心、西部财富管理中心，重庆着力建设西部要素交易中心、期货和证券交易中心、普惠金融中心和农村金融中心。通过功能错位发展，实现高效协同。

2.扩大产业分工协作。一是川渝共同做大区域优势产业。对于川渝地区重叠度高，发展有一定基础的电子信息和汽车制造两大支柱产业，应着力于协同延长产业链，扩大区域内产业内部分工，提升成渝地区内部配套水平。电子信息产业领域推动川渝强强联合，在全球范围内吸纳集聚要素资源，通过头部企业和重大项目引领带动产业链、价值链向高端迈进，打造世界级电子信息产业集群。汽车摩托车整合川渝两地资源，打造全国领先、全球重要的汽车研发制造基地。共建成渝地区汽车产业跨领域创新融合示范区，重点面向智能网联、拟人驾驶、氢燃料汽车、分布式驱动、汽车线控、汽车大数据等领域开展协同创新，对接重庆打造川渝汽摩配件走廊。二是做大四川特色优势产业。对于四川所独有的重大装备制造、白酒、钒钛、水电、晶硅光伏等优势产业，应充分发挥四川的比较优势，重点发展产业高端并提升产品附加价值，打造世界级先进产业集群。要加快推进四川重大装备制造领域数字化、智能化转型，提升智能重大装备集成能力，建设世界级重大装备制造产业集群。推动四川白酒产业提质树牌，大力推进“基地品牌化、企业品牌化、产品品牌化”，支持白酒“六朵金花+十小朵”抱团发展，扩大川酒品牌美誉度、知名度。以攀西战略资源创新开发试验区建设为抓手，构建国家钒钛新材料成果转化及产业化基地。统筹发展水电和晶硅光伏产业，壮大和延伸产业链，把晶硅光伏制造业培育为四川向国家贡献的第一个世界先进制造业集群。以“三九大”等世界知名文旅品牌建设为抓手，高水平推进巴蜀文旅走廊建设。三是共同推进军民融合产业。整合川渝两地军工资源，加快建设在全国优势明显的先进国防科技工业体系，共同争取重大工程项目布局，建设国内领先的军民融合高技术产业带。整合核燃料生产、核动力设计、核电装备制造、核电站建设运维、核废料处理等全产业链优势协同发展。重点发展军工电子装备、航天及卫星应用、信息安全及密码应用、数据安全、网络安全等产业。四是统一谋划未来产业和新兴产业。四川和重庆应该立足各自产业发展基础与优势，协同推进新一代信息技术、高端装备制造、生物产业、绿色低碳、数字创意等领域。加快重点培育基于增材制造、区块链、新一代互联网、无人机配送等具有重大引领带动作用的未来产业，以构建基础科学研究、前沿技术创新、科技成果转化、产业创新发展等“四个圈层”为重点，做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施，积极创建具有国际影响力的综合性国家产业创新中心。

3.共筑长江上游生态屏障。协同推进成渝地区长江及其主要支流，包括雅砻江、金沙江、岷江、嘉陵江、涪江、沱江、渠江的共同治理；共同治理安渝高速公路、成渝环线高速公路、巴广渝高速公路、成渝高铁和成渝中线高铁等重要交通通道沿线的生态环境。全面开展生态合作，建设形成一江碧水、两岸青山、层林叠翠、四季花漾、瓜果飘香的长江生态廊道，打造四季有花、五路常青的绿色生态景观走廊，建设沿江美丽竹林风景线。协同推进成渝地区湿地自然保护地建设，开展湿地生物多样性保护合作。

4.协同打造开放高地，共建跨行政区的特色园区——“双昌”综合试验区。加强两地自由贸易试验区建设协调联动，以开放平台的“互动融合”实现开放空间的“深度拓展”，探索建设内陆自由贸易港。推进重庆港口型国家物流枢纽和成都陆港型国家物流枢纽建设。促进两江新区、天府新区、绵阳科技城等优势互补、错位发展，鼓励支持两地企业积极组团参加西博会、科博会、智博会、西洽会、中新金融峰会等重大投促活动，搭建川商渝商服务平台。推进重庆西永综保区、江津综保区与成都高新综保区、高新西园综保区联动发展，全面提升货物跨关区流转效率。川渝共商共建“双昌”（重庆荣昌区与四川内江隆昌市）综合试验区。创新经济区与行政区适度分离的园区管理模式，以关联配套塑支撑、以共同招商促协同、以利益共享促合作、以人才培育提实力、以重大项目申支持，推动川渝毗邻地区携手合作共赢发展新突破。

（二）共建一小时经济圈

1.加强以高铁为重点的交通设施建设。一是突出高铁建设，加快渝昆（重庆—泸州—宜宾）、成都—自贡—宜宾、成都—南充—达州、南充—巴中—汉中等高铁建设，适应产业集群发展的客观需要，使一小时经济圈的覆盖半径由高速公路时代的100公里扩大到高铁时代的300公里，在更加广阔的市场空间扩大社会协作，优化全省产业和城镇布局。二是强化交通体系，拓宽进出川铁路、水运和公路大通道，支持对内对外全面开放。加快成都新机场建设，大力发展临空经济，建设内陆开放高地。实现嘉陵江全江渠化通航，形成便捷的第二大件运输通道。继续推进公路建设，弥补川西北高原交通短板。完善交通网络，构建不同层级的一小时经济圈。强化交通枢纽，推进联合运输，积极发展城市轨道交通。

2.以5G商用为切入点提升通信产品生产和智能制造水平。积极拥抱5G、物联网、区块链、大数据、智能电网等新一轮科技技术趋势，发挥我国集中力量办大事的制度优势，探索川渝在“新基建”领域的一体化推动机制，争取在“新基建”领域保持全球领先态势，以此吸引更多全球优质产业要素集聚。加快5G领域相关基础设施普及速度，适时出台鼓励5G商用和应用场景推广的政策措施。加快汽车电动化、智能化相关领域的政策法规研究，争取无人驾驶、物联网、智能电网等相关试点落地。依靠广阔市场腹地，积极引入全国领先的物联网、大数据、区块链研发机构和市场主体，形成良好的科技创新协同效应。

3.加强水利、能源、城市公用设施等配套设施建设。进一步完善川渝水利、能源、城市公用设施合作机制，完善川渝电网一体化研究工作机制，基本实现川渝“水火互济”电力平衡。加快构建川渝电网水利协作平台，提升川渝两地建立水情共享站点。破除阻碍成渝地区双城经济圈内各城市协作的不合理制度，构建水利、能源、城市公用设施等领域的合作机制，实现统一规划、共订标准、无缝衔接和共建共享。

（三）深化体制机制改革

1.建立互利共赢的税收分享机制，鼓励企业和要素流动。税收分享在企业和要素跨区域流动过程中直接影响着地方政府的积极性，也是最难突破的领域之一。建议财政部、国家税务总局制定《成渝地区双城经济圈产业转移对接企业税收收入分享办法》，从顶层设计上扫除因地区间税收利益博弈带来的障碍。川渝两地也可以建立相互认可的税收分享机制。鼓励生态保护区和农产品主产区在重点开发地区设立飞地工业园区，克服生态容量限制，促进区域经济协调发展。鼓励各市州之间，特别是成都与各市州联办产业园区，建立税收、产值和就业分享机制，推动企业和生产要素跨行政区域合理流动和高效聚集，实现要素的市场化配置。

2.强化公共服务共建共享，鼓励人口合理迁徙。深化人文交流合作，推动教育、医疗、社保等重点领域全面对接、深度融合。加强教育医疗等公共服务合作，推动两地高校互相增加招生计划，支持两地合作办学，共同建设一批职业教育集团和特色职业教育园区。统筹规划建设区域性医疗中心，鼓励发展一批品牌医联体或跨区办医，通过合作办院、设立分院、组建医联体等方式扩大优质医疗资源覆盖范围，建立川渝异地就医直接结算平台。加快建立两地养老关系转移接续协商机制和社会保险协同互认机制，推动养老保险关系无障碍转移和养老待遇领取资格核查互认，失业保险参保关系及参保年限互认，鼓励跨省市共建养老设施。健全基本公共服务利益共享机制，在养老保险和失业保险关系转移接续、基本医疗保险异地就医联网结算、异地失业待遇领取、进城务工人员随迁子女就学、文化体育等公共设施共享等方面实现突破，推动工伤医疗康复协议服务机构、劳动能力鉴定结论和养老、失业、工伤保险待遇领取资格认证结论互认，从根本上鼓励人口合理迁徙。

3.建立生态补偿机制，变现生态保护价值。加快建立多元化的生态补偿机制，探索建立生态补偿标准体系，建立生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间的横向生态补偿机制，严格实行生态环境损害赔偿制度。推进横向生态保护补偿，完善岷江、沱江和嘉陵江干流及重要支流上下游各市（州）、扩权县（市）之间的横向水环境生态补偿制度，健全利益分享机制，鼓励通过项目合作、园区共建、飞地经济等方式开展跨区域生态补偿合作，开展综合性生态保护补偿试点。

（四）建立科学高效的推动机制

1.构建省市推动协调机制。继续高水平举办“推动成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会议”，通过四川省和重庆市的主要领导联席会议共同协商决定成渝地区双城经济圈建设的重大问题。构建决策、执行、督查三层次，涵盖综合部门和专业部门的多维对接机制，实现两地快速有效的工作推进机制。

2.跨界特色产业园区协调机制。根据八部委出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，按照市场化原则和方式川渝开展“飞地经济”合作，川渝共同出资成立独立法人，通过特许经营、政府购买服务等方式将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，形成行政区与经济区适度分离的新机制。

3.市区共建共享的项目落地。通过四川市州和重庆毗邻区县共建共享基础设施来解决川渝之间沟通不畅的问题。市和区共建共享基础设施，促进商品、金融、劳动力统一大市场的形成，交通设施配套衔接，解决“断头路”突出问题，有序规范港口建设和民用机场分工合作。