动员型组织的常规化：乡镇政权的组织再造与能力增进——基于山东省A市“管区制度”的分析

刘 超

(四川大学 公共管理学院，成都 610064)

一、问题与背景

在传统中国，国家权力与底层社会之间的有机联系一直是比较脆弱的，总体而言，中国传统社会具有上层属于国家、下层属于社会的“双轨政治”(1)费孝通：《中国士绅：城乡关系论集》，赵旭东、秦志杰译，北京：外语教学与研究出版社，2011年，第267页。的特点，使国家的治理达成了“集权的简约治理”(2)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。。晚清以降开启的现代国家政权建设与中国共产党的建国理念与社会改造实践充分表明，国家权力对乡村社会的渗透成为近代国家政权建设的根本性议程(3)[美]孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，上海：生活·读书·新知三联书店，2013年，第11页。。在现代国家政权建设的过程中，一个核心的议题是实现由传统的半正式治理向现代意义上的“规则之治”转变。但是，当国家以汲取资源为目标而将权力下沉到乡村社会时，现代国家与乡村交织形成半官半民的“第三领域”，村治主体表现为保护型经纪与赢利型经纪的摇摆，出现了国家政权的“内卷化”(4)[美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，1996年，第74页。。

我国是一个农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。新中国成立初期，国家对乡村事务的介入借由不同形式的工作队完成。例如，工作队在土地改革运动中扮演了重要角色，工作队作为国家与乡村社会之间的新型中介机制和国家权力的非常规运作机制，重塑了国家与乡村社会之间的关系，帮助党和国家实现了民众动员、乡村治理的目标，从而为20世纪后半期中国的国家建设和乡村变迁奠定了基础(5)李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制——以华北土改运动为中心的历史考察》，《江苏社会科学》2010年第3期。。随后，工作队在基层政权组织一级演变为驻村，人民公社时期称为“驻队”。自1982年《宪法》确定村民委员会为群众性自治组织以来，村民自治制度已实行四十年，形成了“乡政村治”的乡村治理格局(6)张厚安：《乡政村治——中国特色的农村政治模式》，《政策》1996年第8期。。取消农业税之前，乡镇与农村的关系密切，利用运动式的治理模式，完成国家目标，但是也形成了乡村利益共同体，诱发了新一轮的乡村治理危机，从而导致乡村治理的内卷化(7)贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。。取消农业税后，乡镇与乡村社会之间的日常性互动大为减少。乡村关系是一个以税费改革为分界的从嵌入到分离的过程，在这种形势下，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”状态(8)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。。后税费时代乡镇的行为逻辑变化源自于财税制度的变革，乡镇为了维持自身的运转，只能向上跑项目，争取多要资源维持乡镇的基本运转和基本公共服务。对于乡村关系而言，“悬浮型”状态成为普遍趋势。在这种关系模式下，农民与基层政府之间的制度化互动不复存在。农民能够与国家发生关系的行为主要集中在一些零散的、细碎的服务性工作上，比如农民开证明、政策咨询、村容村貌改善等。

新中国成立以来的乡村治理实践是国家在特定时期根据治理的目标、任务而建构的，不同时期的治理实践因治理主体、内容和方式的差异而呈现出不同的治理特征。因此，有学者提出制度主义的进路，即应当加强村级治理的制度化水平(9)吕德文：《乡村治理70年：国家治理现代化的视角》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2019年第4期。。具体表现为，乡镇对村干部实施的工资制和考核制，职业村干部群体的科层化治理体现为权责明晰的行政责任制度、逐级晋升的官僚成长机制和常态化的办公会议制度等(10)印子：《职业村干部群体与基层治理程式化——来自上海远郊农村的田野经验》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2017年第2期。。但是，科层化的治理模式削弱了乡村社会的内部关联，抑制了村庄内生资源的发展，并缓慢地侵蚀着乡村社会的自治体系(11)杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期。。由于科层制度与乡土社会的脱嵌，在治理主体与治理对象之间形成断裂，导致基层治理陷入新的困境。在乡村振兴背景下，密集的治理任务与治理资源交叠，需要县乡政权重构组织体系，适应治理转型，提高治理效率，完成自上而下的治理任务。因此，如何构建更为常规化的国家与农民的联结模式，重塑基层治理机制，重建国家合法性与治理有效性，破解公共政策执行的“最后一公里”难题等成为重点考虑的问题(12)褚明浩：《“片线结合”：基层治理的机制创新与体制活力》，《内蒙古社会科学》2022年第1期。。

在山东省A市调研发现，不同于既有研究所倡导的村干部被乡镇行政科层制所吸纳的村级组织官僚化的路径，乡镇政权为了维持社会繁荣稳定，完成治理任务，消解“悬浮型状态”，在乡镇与村庄之间设置了常规化的正式组织，展现了形式上的官僚制设置与实质上的非正式运作样态。本文从乡镇政权所处的结构性位置——国家与社会的联结点，试图分析作为一种组织现象的“管区制度”在实践中运作的内在机制与政治过程，探讨其对于国家权力与乡村关系重构的意义。本文的经验材料源于笔者及团队于2018年5月在山东省A市X街道为期15天的调研。

二、治理下沉：管区制运行模式

A市共1760平方公里，总人口95万，2009年，除山区乡镇和湖区乡镇以外，将人口四万以下的乡镇进行合并。目前，A市有14个镇街区、866个行政村和1229个自然村。乡镇合并带来了治理范围的扩大，迫切需要重新划分治理单元，管区组织应运而生，乡村层级为乡镇—管区—行政村—自然村四个层级。X街道根据边界划分为10个管区，每一个管区设管区书记、主任和若干驻村干部，每个驻村干部负责一个自然村。调研地B管区下辖5个行政村，总人口1.2万人。

(一)治理资源整合

管区是乡镇的派出机构，乡镇的人员、财务、事务都下沉到管区一级，按照A市的规定，乡镇70%的干部应下沉到管区一级。管区的干部一般十人左右，书记一般是街道的副科级干部，主任和其余的人员均是普通干部。管区每个月有八千元的活动经费，主要用于午餐补助和车补等公共开支，这保证了管区组织的正常运行。管区书记和主任负责与街道具体衔接，开会、汇报工作等。村里的一些比较重大的事情、决策都必须要有驻村干部与管区主任的签名，例如召开村民代表大会，驻村干部必须到场，重要的工程发包、合同签署需要由管区书记、主任签字。

在目标责任制的执行过程中，基层政府不是按照“部门区分化、分工专业化、运作非人格化”的科层体系运行，而是通过“结构分化但功能不分化”的跨部门调动和整合来实现指标任务的贯彻(13)樊红敏：《县域政治运作形态学分析——河南省H市日常权力实践观察》，《东南学术》2008年第1期。(14)田先红：《从结果管理到过程管理：县域治理体系演变及其效应》，《探索》2020年第4期。。乡镇将区域划分为若干片区，根据村庄样态与驻村干部个人能力进行适当地合理性调配。第一，每个管区需要农村工作经验丰富者和经验缺乏者相搭配，由此起到培养后备干部的作用；第二，各驻村成员要根据该驻村重点治理任务的特色进行配置，以此来提高治理效率。在B管区，管区书记是位女同志，目前是街道副科级干部，2018年2月，到任B管区，担任书记职务。此前，该书记先后在街道科室、两个城市社区、一个农村管区工作了近十年，农村工作经验极其丰富，协调动员能力强。管区主任属于街道中层干部，2016年担任B管区主任，同时也承担包村任务。

通过组织整合，管区组织构成了中间权威，具有较强的支配力，实现了乡镇人力资源的相对集中使用和优化配置。管区需要处理三种关系：第一，既要完成上级布置的任务，又要处理村里的事务，处理发展与稳定的关系；第二，既要动员村干部完成治理任务，又要防止村干部越轨，处理村干部激励与约束关系；第三，既要解决村庄矛盾纠纷，又要保障村民的合法权益，处理村民的权利与利益关系。

(二)治理事务分类

管区介于乡镇与行政村之间，对上负责承接街道下达的任务，对下负责处理村民公共服务等工作。通过将治理事务分类，乡镇组织能够高效率地完成治理任务，提高治理绩效。

农村基层治理工作从内容上大致可分为两类：一是类似于农村综合配套改革推进、合村并组、土地承包经营制度落实、土地确权、美丽乡村建设、精准扶贫、土地整治项目推进等工作，主要涉及国家大政方针落实和“三农”政策总体调整以及大型项目落地的工作。这类工作具有规范性、整体性、阶段性、大范围实施等特点，行政组织在解决这一类工作方面较为有效。这些工作往往是一年内需要完成的重点任务，具有时效性要求，需要调度极大的力量与资源，协调诸多社会关系，需要管区干部与村干部相互配合、灵活机动地联合开展工作。B管区一年的任务如征地拆迁、基层维稳、环卫一体化、违禁药品治理、关闭养殖场、河道清理、村级换届选举等诸多工作均是通过管区传达到村里，并以管区干部为主体，动员村干部及工作对象的社会关系完成。二是类似于农村清洁卫生保持、小型农村公共设施后期管护、农村“三留守”问题日常照料、邻里日常纠纷处理等一类日常细小琐碎问题的处理。这类工作具有不规则性、局部性、日常性、偶然性等特点。农村无处不在的细小琐碎的日常治理，主要通过村干部动员群众、提升基层自治能力的方法解决。同时，管区干部主动处理大部分行政性任务，极少数无法处理的下沉到行政村一级。大量的自上而下的文字类行政工作耗费了村庄治理主体大量的时间和精力，使得治理时间被占用，导致村庄无法及时回应村民的诉求，村庄的治理任务也面临困境。管区作为行政科层的附属组织，承接了村庄大量这种类型的工作，减轻了村级主体需要完成文字类工作的时间，也减轻了他们的负担和压力，管区干部与兼职的村干部成为乡镇动员的有效力量。

三、双层动员机制：行政动员与社会动员

管区组织的设置使得乡镇依靠专职化的驻村干部与兼职的村干部完成了治理任务，实现了有效治理与基层民主的结合。乡镇权力属于动员型权力，需要集中优化配置治理资源，高强度地动员相关力量完成治理任务。作为一种乡镇治理机制，管区制度实现了科层体制内部的行政动员，同时完成了对村干部的社会动员。

(一)行政动员机制

管区制度是科层体制内部的常规动员，是非常规治理的常规化。管区干部与乡镇之间原本就是一种行政上的隶属关系，即管区制实际上是乡镇官僚体制的附属性制度，其成员亦都来自于乡镇各科室站所的正式工作人员，且直接接受乡镇的指示和领导。但是管区的设置使得在行政体制的框架下，形成了一套相对独立的运转、考核和评价体系。因此，乡镇对管区干部的动员从根本上来说是行政体制内部的动员，所利用的动员资源亦是行政体制内部的资源。其动员的机制包括两个方面：一是正式的科层激励机制；二是非正式的保护机制。

1.晋升机制。编制是乡镇最重要的治理资源，编制分为两种，即职位与品位。在中国干部晋升体系中，职位与品位相挂钩。品位的提升不仅是待遇的提升，而且反映出领导对工作的认可。管区书记一般是街道工作时间长、农村工作经验丰富的干部，他们一般会被晋升为副科级干部。主任则是虚拟的层级权威，在普通干部看来，也是领导岗位，是一种变相的晋升机制。工作表现突出的管区主任也可能被选为管区书记，与之相应，工作能力突出的普通管区成员就有可能接替管区主任的位置。于是，就形成了从普通管区成员到管区主任再到管区书记，最后到乡镇班子成员这样一种向上晋升和流动的路径。这种晋升途径要比通过科室工作晋升更加畅快，能够进入管区任职管区书记(或主任)，一方面意味着乡镇领导对其个人能力的充分信任，另一方面也为其提供了施展个人能力和才华的平台。在这样一种强行政激励的情况下，为了充分向上级展示自己的工作能力，管区书记(或管区主任)都会积极和认真对待乡镇下达的各项任务，并不遗余力地完成。同时，管区普通干部也会在领导的激励下，认真落实工作。通过设置中间层级，实现了中间权威的塑造，激励了管区干部的工作信心。

2.指标化的考核机制。通过指标化的治理，定指标、赋分值、定权重、排名次，确定先进与落后，排名通报的惩罚、奖励，充分调动干部的主观能动性。乡镇每个月都会对各管区进行集中考核，对各管区打分和排名。对于排名靠后的管区，从轻到重大致有以下三方面的后果：最轻的是被通报批评，其次是影响年终工资和奖励，最为严重的是直接将管区书记(管区主任)撤换，即采取“末位淘汰法”，将在每月、每季度和年终考核连续排名末尾的管区书记(管区主任)给撤换掉，将之调入到乡镇一般工作部门做普通的工作人员。乡镇领导通过每周一的管区工作大会对工作优秀的给予表扬，工作情况差的批评，这种公开展示极易形成一种同侪竞争的压力，干部之间的评价机制由此而生。不论是排名靠前者所感知到的面子和荣誉，还是排名靠后者所感受到的“愧疚感”或“耻辱感”，都构成了管区干部在接下来的工作中进一步努力做好的强大心理动力。因此，从这个角度而言，这样一种被激发的同侪之间的竞争机制，也成为了乡镇动员管区干部的重要方式和手段。

3.保护机制。在乡镇权力高度依赖的情况下，则倾向于保护下属。保护下属的行为体现在两个方面：一是下属犯错时比较轻的处罚，更多是以指导、帮助改正为主；与上级官僚体制不同，乡镇的监督并不是为了挑错并进行惩罚，更多是为了能够进一步整改，以防止出现更大的问题。当出现比较大的问题而不得不处罚时，一般也倾向于保护干部，降低处罚。二是不将所有的责任、任务都推给下级，而是允许下级在不能处理的情况下，通过汇报，交由更具能力的上级处理。乡镇领导会保护下属的原因在于乡镇惩罚或是将责任转移给下属本身并不能免除自身的责任，在乡镇这一狭小的、无法进行完全分工的权力结构中，责任的转移意义并不大。但根本性的原因则在于，乡镇权力对下级的依赖性使得乡镇的工作完成更多依靠的是下级的协作，是一种整合的方式，尽管有分工，但乡镇的工作更多是全员完成，同样也是一种全员责任体制。惩罚下属，不仅是对该下属工作积极性的打击，而且不一定得到受罚下属的真正认同。惩罚不是目的，而是手段，所以在惩罚的同时也要教育关心下属。乡镇干部倾向于团结大多数人，得到多数干部的认可与支持，保持干部队伍结构的基本稳定，维护自己的治理资源，从而激发干部的活力，推动全体干部一起高效地完成各种治理任务。

(二)社会动员机制

国家任务最终在村庄中的落实离不开村干部的配合，作为乡镇对接村庄主体的管区干部，因为长期集中的管理基层村庄事务，几乎每天都要下村，所以他们熟谙村庄社会的具体情况以及村干部的习性和处事逻辑，围绕机会、资源、利益的分配展开，都倾向于将基层权力的行使高度“人格化”。因此，相对于乡镇官僚体制内的科层化干部，管区干部具备更有力的将村干部整合进与乡镇共享同一目标——利益体系的能力，使之成为乡镇行政体制治理资源的重要补充。管区干部对于村干部的动员主要有以下机制。

1.私人关系网络机制。管区干部的工作落实在村需要动员自身拥有的各种资源，包括私人关系网络，动员私人关系能够化私为公，完成治理目标。一方面，指动用管区干部自身的私人关系资源。管区干部一般是本地干部，其社会关系也是嵌入在当地的社会关系网络中。同时，管区干部也会积极建构与当地村干部的关系，例如，通过走人情的方式建构关系，获取工作支持。另一方面，指积极利用村干部的私人关系。村干部是长期生活在村庄中的个体，往往拥有较为庞大的私人关系，也能通过村干部的公共身份建构私人关系。人生活在关系网中，在一个相对封闭的社会结构中，关系与关系相互交织，这也是基层政权往往动员体制内的干部关系解决问题的根源。

2.情感连带机制。管区干部需要不断调整自己的角色，使自己的行为契合乡土社会的人情逻辑，特别是通过各种非正式的交往与村干部构建较为紧密的私人关系，“既要拉拢村干部，又不能让他觉得是他自己人。”培养村干部对其个人的情感性认同。管区书记说：“现在做工作都靠个人感情，好说好拉的。必须沟通感情，大家一起吃个饭，说一说。人都是有感情的，还得谈感情。”这样一种情感连带机制，在动员村干部的过程中，通常是十分有效的。具体而言，这一情感连带机制的建立，是借由日常互动以及仪式性人情交往两种途径来实现。通过将工作上的关系转化为人情关系，建立与村干部密切的联系。这种人情既是一种关系的润滑，将工作更好地、更顺畅地做下去，但同时，它也是一种将工作与个人的关系联系在一起，不断生产出这种人情。而这些人情显然也要偿还，由此产生出交互双方的人情亏欠关系，从而构建起权利与义务关系。

3．利益吸纳机制。为了使村干部配合和支持管区的工作，管区干部也通常会采取利益吸纳的方式来激励村干部。具体体现在以下几个方面：一是村干部掌握有一定的村集体资源的分配权，比如宅基地分配等；二是借由村干部身份在乡村社会更加有权威，与乡镇干部熟悉，处理一些事务更加方便；三是自上而下的项目的倾斜，配合乡镇工作的村庄更容易获得相关项目信息，乡镇干部也倾向于该村庄申报项目。

通过对乡镇—管区干部、管区干部—村干部这一双层动员型治理结构的形塑，分别运用行政动员和社会动员的方式，起到了乡镇体制性资源的集中、优化配置，以及对以村干部为代表的体制外资源的整合和吸纳。由此，乡镇权力运作具有动员性，其表现在两个方面：一是权力的无处不在，通过组织密度、出场频次增加对下级的控制；二是权力使用者亲自介入到具体的事务中，由此增加示范效应，增强动员力度。乡镇简约体制的运作建立在治理关系上，而不仅仅是治理事务。治理关系意味着维护村干部权威的有效性与稳定性，通过动员村干部，再动员群众参与治理，而不是乡镇干部直接治理。

四、乡镇治理能力的增进

通过行政动员，乡镇实现了组织和资源的优化，人与事的高度匹配，提高了乡镇的行政能力和公共服务能力，满足了群众需求。通过社会动员，尽最大可能地通过村民自治制度调动基层社会，在相应的矛盾或利益激活的过程中，不断地进行精英吸纳，将自治制度激活，在治理过程中为创造良善秩序提供可能性空间，整体使得体制内和体制外力量共同提高基层治理能力，同时对基层权威和秩序不断再生产提供基础性支撑。

(一)构建中间权威，增强行政能力

基层治理事务的复杂性、多样性、琐碎性和暂时性等特点，决定了乡村治理应当是一种比较灵活的治理方式。管区组织构成了乡镇与村级组织的中间层级，具有协调缓和村级组织与乡镇政权的关系，动员村干部完成常规工作与中心工作的重大益处。

从协调优势看，该治理模式以任务为中心，事本主义，结果导向，是高效的责任分配与考核体系。管区制度是科层体制内部的常规动员，是非常规治理的常规化。管区干部与乡镇之间原本就是一种行政上的隶属关系，即管区制度实际上是乡镇官僚体制的附属性制度，其成员亦都来自于乡镇各科室站所的正式工作人员，且直接接受乡镇的指示和领导。在行政体制的框架下，管区制度形成了一套相对独立的运转、考核和评价体系。也正因为如此，乡镇对管区干部的动员从根本上来说是行政体制内部的动员，所利用的动员资源亦是行政体制内部的资源，管区组织体系成为了“解决型组织”(15)陈文琼：《管区设置与基层政府的政策执行力强化机制——基于L镇管区设置的经验阐释》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第2期。。

从动员优势看，该模式深度嵌入到村庄既有的社会关系网络，撬动了复杂的制度，把利益相关者调动起来最大程度地完成了国家任务。管区干部作为乡镇科层组织的延伸代表，表现了国家的“在场”，村民因此更加信任管区干部，也更易被动员起来。现阶段，村干部只能够通过情理来做工作，没有任何的强制性手段，也不能够像传统时期那样，通过家族等传统力量影响村民。村干部在缺乏强有力的约束手段时，管区能够利用行政化、规范化的方式来动员村民。管区作为规范化的组织，与个体具有天然的隔离性，村民超出一定范围的行为，管区能够通过行政和正规化的方式来行动。比如拆迁过程中，村干部除了做工作以外，没有任何的约束方式，而管区能够利用正规化的方式和程序进行治理，能够联合多部门执法实现治理的强制性。

(二)激活村治主体，增强自治能力

在村民自治制度安排下，村干部是村庄治理的主体，其中村支部书记是核心。小亲族地区的最大的问题就是精英间的竞争，精英竞争很大程度上会削弱村班子的凝聚力，进而弱化村级权力，甚至将其架空。为了能够维持村班子的团结，乡镇一般会整合分裂力量，维护书记的核心权力地位。乡镇一般在选举前就开始介入，前一年时间就开始对这一届班子进行评价，并积极摸查，看是否有人愿意当村干部，尽量保证村级权力的稳定。如果在选举中出现比较复杂的情况，则可以通过支部进行解决，再通过管区干部的三重动员机制，村干部具有了工作的积极性，村庄治理有了主体。

这些村干部一般利益在村，关心村里生产生活事务，也愿意与乡镇干部建立密切的联系，公共事务与私人事务得到乡镇干部配合。村干部一般是村庄社会精英，他们的社会关系在村，特别是处于分裂型的村庄中，村干部一般是家族的代表和当家人，他们长期处于熟人社会网络中，具有信息优势及人情社会规范等地方性知识，能够方便地处理各种社会问题。农村细小琐碎的日常治理问题，具有偶然性、非规则性、随机性等特点。村干部能够利用熟人关系、朋友亲属侧面做工作，通过民间社会舆论和村规民约等手段解决。感情、信任、威望等非正规化的治理方式，相对于正式法律规范，在解决农村日常矛盾方面更加有效。通过正式规范与非正式规范的综合运用，能够充分调动村庄社会中的人情、面子、关系等传统治理资源，而且，这也重新激活了村级民主自治制度，使得村级民主自治不仅体现在程序化的民主选举制度上，更体现在实质性的村级治理实践中，从而极大地减少基层治理的成本，有效提升基层组织的治理能力。

借由管区制度，乡村各级治理主体都被纳入到了同一个目标框架之中，乡镇—管区—村级组织成为一个整体，这在极大程度上保证了乡镇的政策执行能力和行政效率，实现了乡村治理能力的增进和重塑，通过非正式运作，管区干部能够比较灵活地利用和调动村庄既有的社会性资源，进而比较顺利地完成自上而下的治理任务，实现了接点的再造。

五、结语与讨论

管区制度是乡镇在复杂的社会环境与制度环境下依托一套具有高度“框架整合能力”和行政效能的“压力—激励—简约”体制在运作，重构了基层代理人体制，实现了行政制度与自治制度、科层体制与乡村社会的良性互构，从而突破了单向度的科层化改革困境，探索了基层治理现代化的新模式。乡镇依靠组织下沉，“管区干部+不脱产村干部”的双层治理结构便应运而生。通过行政动员与社会动员的方式激活乡村组织体系，完成治理任务。从乡村关系的权力谱系而言，管区制度不同于运动型治理强调对行政资源的整合与治理事务中心化基础上的集中解决，也不同于村级组织的行政化与村干部的职业化改革面向。管区制度的复杂性在于，它既是一种协调性治理结构，同时又是一种动员型治理结构，协调性与动员性共存，塑造了管区艺术化的治理机制和工作方法，在不改变科层组织框架的情况下，实现了简约治理，展现了基层制度的高度弹性实践。管区干部作为国家权力在村庄的代理人，其本质上是解决国家与农民关系的一般化联结机制，成为“权力的制度网络”重要载体，既符合了村民选举的民主价值，又完成了国家任务，提高了治理绩效，增强了国家渗入社会的能力，实现了乡镇政权“有效治理”与“基层民主”的有序衔接。

当然，管区制度的实践机制也体现出乡镇治理的两大悖论。一是理性科层制与非理性运作的矛盾。科层制官僚是讲法治、讲规矩，最大程度地依照办事流程而行事。管区干部的权力实践是讲功能性、策略性，是灵活的权力实践，而这两者在制度实践中是并存的。二是综合性与专业化的矛盾。乡镇政权是按照专业化分工体系而设置，符合科层制原则，从实际的运作中却发现，管区干部既要完成条线的任务，还要完成综合性的村庄工作，乡镇的综合性实际上是乡土性，乡镇政权是建立在一个非程式化的乡村社会之上。乡镇政权原本就是高度综合的，但事务增多后，又必然需要强化分工，管区干部就是综合性的体现。官僚体制与不规则的乡土社会打交道，需要灵活的权力实践，但是权力的运行需要更加制度化。因此，管区制度如何能够保证乡镇干部的积极性与公平感，实现更加常态化的基层治理制度化，值得进一步探讨。