“双减”政策落地的现实问题和对策思考——基于利益相关者理论的视角

□平思情

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），明确提出全面压减作业总量和作业时长，提升课后服务水平，全面规范校外培训行为，大力提升教育教学质量[1]。《意见》提出的减少义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担相关政策（以下简称“双减”政策），不仅对义务教育阶段学校和教师的教育质量提出了更高要求，也对各地政府、教培行业、学生及家长等利益相关者产生直接或间接的影响。与其他公共政策相比，教育政策的利益主体更加庞杂，所构成的各利益主体间的利益博弈关系和形式也更加交错复杂[2]。因此，本文以利益相关者理论为分析框架，讨论“双减”政策涉及哪些关键和主要利益相关者及其在政策发布后的表现，研究“双减”政策落地面临的现实问题，并提出对策建议。

一、“双减”政策的关键和主要利益相关者分析

对教育政策的利益相关者进行分析，要明确几个问题：何谓利益相关者？包括哪些利益相关者？利益相关者在政策中处于何种位置？20世纪60年 代，“利 益相关 者”（stakeholder）作为一个西方经济学概念出现，由斯坦福研究所提出，主要用于描述企业管理或者生产经营领域中的群体或者个体，通常与股权者相对应。1984年，Freeman在《战略管理：一种利益相关者的方法》一书中提出利益相关者理论，指出任何组织都伴随着多元的群体或者个体关系，包括员工、顾客、供应商、政府、社区成员、媒体、竞争者等；“组织中的利益相关者是任一能够影响组织目标实现或者被组织目标影响的群体或者个人”[3]。随后，诸多学者对利益相关者理论开展研究，并逐渐将其扩展应用到管理学、社会学、教育学等领域。“利益相关者理论”作为一个工具，用于分析经济、政治、社会等领域的公共事务，并且也逐渐应用于教育政策制定与执行领域。

参照Freeman对“利益相关者”的界定，“双减”政策的利益相关者应该包括能够影响“双减”政策执行落实的群体以及因“双减”政策执行而受到影响的群体或个人。根据利益相关者在政策中的重要程度，参照已有研究，本文将利益相关者划分为关键利益相关者、主要利益相关者和次要利益相关者。相关政府部门，作为“双减”政策的推动者和执行人，对政策能否落地见效起着至关重要的作用，属于关键利益相关者。学校、校外教培机构、学生及家长，受到“双减”政策直接的正面或负面影响，需要调整发展规划、学习行为等，与政策的落地效果息息相关，属于主要利益相关者。新旧媒体、出版行业等在“双减”政策中有一定利益关系或者中间/间接作用，属于次要利益相关者。通过对报纸媒体、社交平台、APP及新闻平台上有关“双减政策正式落地”的事件信息进行梳理，我们发现，作为关键利益相关者的政府以及主要利益相关者的教培行业、学校、学生及家长在社会舆论中最受关注，主要表现为以下特点：

（一）各地政府陆续出台落实措施，引发关于政策目的的讨论

“双减”政策首批试点的城市有北京、上海、广州、郑州等9座城市。各地为落实“双减”政策，纷纷出台相应举措。例如，北京发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的措施》，上海发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的实施意见》，广州陆续发布《关于切实减轻义务教育阶段学生作业负担提高教学质量的通知》《广州市校外培训机构预收费资金监管办法（试行）》等文件。社会各界尤其是政府、教育政策研究者、媒体等对“双减”政策的根本目的展开了诸多解读和讨论。第一，“双减”政策的根本目的是拨乱反正，推动义务教育公共服务体系回归公共性[4]，全面恢复教育生态[5]。近十多年来，校外培训机构、私人家教盛行，培训机构之间的竞争、运作、价格等机制交叠影响，对学校教育产生了巨大了冲击和干扰，导致区域间教育发展不平衡现象加剧、“学校教育做减法、课外培训做加法”、教育体系内角色定位混乱等问题。“双减”政策通过规范校外学科培训市场，能够有力地打击资本逐利的市场乱象，重新定位学校教育与校外教育之间的关系，促进整个社会的教育体系重建[6]，回归教育的公益性、共享性。第二，“双减”政策旨在强调学校教育的主阵地作用，落实学校教育立德树人的根本任务。在资本市场制造的教育焦虑环境下，大量学生和家长基于“理性经济人”的立场选择“调动家庭经济文化资本参与内卷化教育竞争”[4]、加入市场化校外培训机构，课后“跑班”现象极为普遍。“双减”政策重拳出击，是对校外教育无序竞争乱象的综合治理，能够破除“校内上课、校外补课”的双轨困境，增强学校教育的主阵地作用，进而通过学校教育提质增效实现立德树人目标。

（二）学科类教培行业情绪悲观，引发行业发展前景讨论

一方面，政策发布后教培行业股票暴跌，舆论普遍认为该政策不仅对义务教育阶段学科类教培产业造成直接影响，更多的会对未来资本投资进入教育行业产生影响，因而，行业整体评价较为悲观。学者方芳提出，“双减”政策对校外培训机构的治理，本质上是要求教育“去资本化”，回归教育的公益性；要求培训机构不能追逐利益最大化作为唯一目标，要以人才培养和建设为核心目标[7]。短期来看，校外教培机构需要“断臂求生”[8]，谋求新的发展赛道。另一方面，行业转型方向不明，从业者失业潮陆续来临。“双减”政策发布后，媒体报道高途、字节跳动旗下教育品牌等确定裁员计划，好未来、编程猫等开展业务和人员调整，一些小机构选择关停或者缩减门店，大批从业人员正在面临失业风险。

（三）学校和教师工作责任更大，引发关于教育质量和教师工作负担的讨论

一方面，“双减”政策对学校应当承担的责任进行了明确规定，包括着力提高教学质量、作业管理水平和课后服务水平等，对学校有了更多内容、更高标准的工作要求。学校要承担的工作责任更多，面临更大的工作压力。同时，社会群体普遍对学校提供的教育质量和服务水平缺乏信心，更加剧学校教育的压力。如何提高教学质量、安排好课后延时服务，成为社会各界关注的焦点。例如，贾因、王立刚等认为，“双减”政策落地后，“学校面临着新的工作任务，在减负的同时，要努力提升教育教学质量”[9]。另一方面，“双减”政策对学校课后服务的水平、课堂教育教学的质量、教师参与课后服务等方面的内容都提出了新要求，但也意味着可能会给教师带来更重的工作负担。例如，广东省、浙江省等地教育厅在推进课后服务水平的《实施意见》中都提出，在每周一到周五，学校每天要至少提供2个小时的课后服务，实行弹性离校制度，且对有特殊需要的学生提供延时托管服务。这无形中延长了教师的工作时间，增加了教师的工作任务。于川在文章中提到，“双减”政策强化了学校的主阵地作用，但也“容易引发教师工作负担的连锁风险”，且这种风险是“教育界难以回避的现实问题”。[10]

（四）家长态度分化，引发深层次教育问题的讨论

“双减”政策的目的并不仅仅是规范学科类校外培训机构违规行为，更本质的目的是针对课外机构作为“影子教育”，背后衍生出的教育焦虑、教育资源不均衡以及学生、家庭负担过重等深层次问题进行综合治理。但是，“双减”政策发布后，家长态度分化。一方面，一些家长对“双减”政策非常看好且相当支持，认为该项政策的出台能够对校外培训机构乱象进行一系列整顿，规范市场秩序，减轻家庭经济负担，一定程度上能够缓解家长的教育焦虑。另一方面，一些家长对于“双减”政策是否能够真正平衡优质教育资源、实现教育资源均衡配置持怀疑态度。部分家长对于学校教育质量和教育内容存在不信任现象，担心学校教育难以使得学生达到升学的要求；也有家长担心取消学科校外培训后，会导致“一对一私教”兴起，中下收入家庭更难以负担起昂贵的“一对一私教”费用，子女会更加落后于家庭条件好的孩子，“不能输在起跑线上”的传统教育思想引发新一轮的焦虑心态。例如，学者周序指出，“双减”政策可能会引发家长的群体性焦虑[11]，发展为一个严峻的社会问题。家长因社会阶层纵向流动的诉求及资本和培训结构的渲染，对“减负”是否能够合理配置教育资源、保证良好的教育质量始终持怀疑态度，对“双减”政策存在抵触心理。

二、“双减”政策落地面临的现实问题

随着各地陆续推进“双减”政策的落实工作，政府、教培行业、学校等政策利益相关者面临的困境也逐步暴露出来。为了实现政策的本质目的，我们需要密切关注政策执行落实过程中可能会面临的困境，并提前做好应对方案。

（一）校外学科培训或卷土重来，政府面临监管困境

“双减”政策虽然会抑制供给端培训机构的数量和规模，但从需求端来讲，短期内家长对于学科培训的需求很难明显被抑制。韩国曾经也因教育内卷、家庭经济压力大、教育机会不公平等原因取缔过校外学科培训机构，但由此引发的高收入家庭聘请原培训机构的老师当家教形成的“别墅补习”现象，使得该政策最终失败，韩国政府最终又恢复开放校外培训，培训机构再次实现空前的繁荣。当前有舆论观点认为，“双减”政策后，或许校外学科培训会复制韩国现象，以“个人工作室”“一对一家教”“游击培训”等模式卷土重来，这将为监管带来不小的挑战。有些条件较优越的家庭，在“双减”政策发布后已经开始谋划搞“私人订制”“住家教师”“家庭私塾”，市场上“家教O2O”模式也似乎有火热的苗头。因此，如何避免校外学科培训走上被取缔后又恢复实现再次繁荣”的道路，对或许会巧立名目、走擦边球的校外学科培训新方式进行有效监管，成为未来政府部门需要关注的重点问题之一。有学者也提出，在政策执行实践中，需要探索科学鉴定学科和非学科类别的校外培训机构的标准，防止机构打擦边球将学科类培训包装为非学科类培训等违规经营行为，同时还要关注目前教育行政执法部门执法力量不足、监管能力有限等问题[7]。

（二）校外培训行业要寻求发展新方向，企业和从业者面临转型升级困境

“双减”政策落地，给校外培训行业带来的绝不仅仅是股价变动，更多的是传递出教育行业“去产业化”的政策导向，教培行业将面临新的发展局面。一是企业的资金链可能遭遇困难。很多校外培训课程是预付费的，如果出现大规模退费现象，教培机构的资金链可能会出现断裂，难以兑现大规模退费。二是学科培训时长被缩减，培训机构业务规模将会面临萎缩。在此之前，周末和寒暑假是校外培训机构的黄金时期，“双减”政策后，学科培训仅限于工作日晚上，时长大大缩减，将会导致校外培训机构整体业务量大规模萎缩。三是投资吸引力减弱，行业发展前景堪忧。校外培训盛行时，投资人追求的是培训行业快速扩张带来的良好现金流，但“双减”政策发布后，这一优势消失，投资人会转换投资方向寻找更有价值的投资渠道。

（三）学校教育要提质增效，学校和教师面临能力挑战困境

从学校角度看，学校要在校内实现教育教学质量和服务水平进一步提升、作业布置更加科学合理、学校课后延时服务基本满足学生需要、学生学习更好回归校园且学足学好等目标，需要更多的优秀教师、更丰富的教学资源，面临巨大的教育服务供给压力。从教师角度看，高质量的教学对教师自身素质要求较高，但是教师教学任务繁重，平衡工作和生活之余还要进一步提升个人能力，教师负担加剧。同时，提供课后延时服务，也存在占用教师额外时间的可能性，教师可支配时间减少，工作负担更重。

三、多方合力推进“双减”政策落地见效的建议

“双减”政策的落实，涉及多方利益主体，面临复杂的利益关系网络与利益群体博弈。在“双减”政策中，“各行动主体要改变既有的政府‘包打天下’和市场万能的治理思路，树立网络化治理思维”[12]。要想推进“双减”政策落地见效，打破原有的利益网络和观念藩篱，形成健康的教育生态，需要政府发挥主导作用，组织多元主体力量，合力推进政策有效落实。

（一）加强配套措施落实，强化行业监管

“双减”政策的落地，需要政府首先发挥主导作用，在顶层设计和机制建设层面提供方向性指导。目前，各地推进“双减”政策落实的意见、工作方案等陆续出台，但配套工作措施还未健全，需要地方政府和教育行政管理部门开展多方位的努力：

第一，加强高位统筹。校外培训机构治理涉及到十几个政府部门，是一项综合治理工作，必须从顶层设计入手，加强高位统筹协调，才能顺利推进政策落地见效。例如，北京市教委增设校外培训工作处，建立市区两级“双减”工作平台。各地方在制定“双减”政策落地措施时，可借鉴北京的工作经验，建立省市工作专班，确定任务时间表、路线图、责任人等，综合推进“双减”工作。

第二，严格监督制度。2021年11月3日，国家市场监管总局等8部门联合发布了《关于做好校外培训广告管控的通知》，要求严格清查线上线下空间校外培训广告，综合运用多种手段确保“双减”政策要求落实到位。天津市出台了《校外培训机构学费资金管理暂行办法》和《校外培训机构风险防控措施》，通过设立学费专用账户、留存最低存款余额、监管大额度资金异动等措施，强化对校外培训机构的续费资金规范管理。青岛市北区首批16家校外培训机构依托区、市两级民办教育管理平台，与中信银行合作建立了学费专用账户。严格的监督制度的建设，可以让各相关利益主体各司其职、齐抓共管。

第三，开展科学监管。在大数据时代，靠传统的人工监管方式很难达到良好的监管效果，需要依靠现代化信息技术赋能建立科学监管体系。一方面，要建立学科类校外培训机构管理监测平台，将预付费资金监管、广告营销、培训内容等纳入到平台监管系统中。广州市教育局建立“校外培训机构监管平台”，并在“穗好办”APP设置“校外培训机构专区”，形成校外培训机构备案、审批、公开、监督的全流程智慧化管理。另一方面，在培训机构综合治理过程中，各相关主体之间要加强协同。例如，银行对培训预付费资金进行常态化监管时，发现风险后，要第一时间向教育行政部门、市场监管部门发布预警。

第四，推进长效治理。开展部门联合抽查、处置投诉举报、“24小时在线监测”等日常执法检查行动；对于执法中发现的虚假宣传、违规收费等乱象给予顶格罚款，形成震慑效应。

（二）助力教培企业找准自身定位，寻求转型升级发展路径

明确校外培训机构的角色定位、明晰学校教育与校外教育之间的关系，是推进“双减”政策落地见效必须直面的课题。在“双减”政策发布后的转型阵痛期，政府要明确校外培训机构作为学校教育有益补充的角色定位，鼓励并推动其顺势转型，寻求新的发展机遇。

第一，支持企业转变产品方向，向素质类培训、职业教育、教育科技等方向转型。2021年7月30日，教育部办公厅发布了《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》，对义务教育阶段学科类和非学科类校外培训的具体范围进行了明确规定。校外培训机构需要根据政策要求，灵活调整产品供给，聚焦为学生某些方面的兴趣特长、综合素质培养提供服务，包括为体育、音乐、舞蹈、美术、科技等个性化需求提供教育培训。例如，瑞思教育推出“然点科学馆”“瑞思海芽成长空间”“瑞思研学”等素质教育培训产品，好未来推出英文戏剧、书法、棋道等产品。

第二，鼓励企业转变商业模式，做学校课后延时服务采买的供应商。一方面，企业要在品质上下功夫，提供高质量的课后延时服务，包括服务时长、服务内容、服务质量等。例如，有学者提出“利用校外培训机构的资源、场地和人员优势，通过政府购买公共服务的方式，让校外培训机构为学校提供优质规范的教育服务”[13]。另一方面，企业要做好行业微利的心理准备，摒弃以往行业暴利的心态，调整好预期收益，并逐步进行业务范围、人员队伍调整。《民办教育促进法》对民办教育事业的属性有明确规定，即“民办教育事业属于公益性事业”。因而，校外培训机构要回归教育的公益属性，调整经营目标，杜绝资本炒作、打擦边球等行为。

第三，部署针对学科类校外培训机构员工的就业服务保障工作，降低教培行业从业人员失业风险。北京市为更好推进“双减”政策落地，成立工作专班，针对校外培训机构员工提供就业服务保障，建立“2+N”工作机制形成就业服务矩阵。所谓“2”代表公共就业服务机构和中国民办教育协会，“N”代表前程无忧等多家经营性人力资源服务机构。加强针对教学教辅类、技术支持类、运营职能类、市场销售类四大类岗位的资源储备。动态监测学科类校外培训头部机构的用工风险，精准推送就业服务政策和讯息，开展专场招聘会等。各地在开展学科类校外培训机构清理工作时，需要考虑从业人员的再就业问题，可借鉴北京的相关工作经验，通过开展公立学校教学岗位招聘吸纳校外培训机构优质教师资源、联合人力资源服务机构汇聚岗位资源需求等方式，为学科类教培行业从业者提供多元就业服务保障措施。

（三）助推学校提升教学质量和服务内容，消除家长教育焦虑

单方面的抑制供给并不能从根本上消除家长的教育焦虑，只有提升学校教育质量、让学生在校内学足学好，才能从根本上消解群体性教育焦虑，治理校外培训热。

第一，通过课堂增效促进学生“减负”。好的教师、好的课程，是课堂增效的关键所在。因而，一方面，教育行政管理部门要对教师应当承担的工作职责、工作时间等进行规定，也要对教师的薪资待遇、福利保障、培训休假等工作权益进行规范，避免配套措施跟不上、“减负”反成“增负”现象[14]。另一方面，要赋能基层教师，通过技能培训、业务交流、专家指导等路径提升教师教学技能、课程质量，从能力建设方面增强教师综合素质，缓解“双减”政策赋予教师的能力挑战。此外，还可以在充实专职教师队伍规模方面下功夫，适当考虑通过招考的形式吸纳培训机构的业务骨干教师进入公办学校体系内。

第二，通过课后服务提供差异化学习指导。家长的焦虑在于对优质教育资源获得的不确定性[15]，担心校内教育难以满足学生的差异化学习能力和学习成效。通过课后延时服务为学生提供差异化的、有针对性的辅导，可以在一定程度上深化课堂教学质量，提升学生学习成效，进而缓解家长的焦虑心态。在课后延时服务时段，特级教师、学科带头人、骨干教师等可带头参加服务，分层指导学生完成作业，为学有余力的学生拓展学习空间，确保学生在校内“吃饱”；对学习有困难的学生进行面对面补习辅导、解疑答惑，达到“补差”作用。

第三，优化课程设置发展学生综合素养。在过去的教育中，学生被“勤奋文化”所束缚，闲暇时间被剥夺。在“双减”政策环境下，“减负”意味着应当赋予学生更多的闲暇时间[16]，安排素质化、个性化的自由活动。可以通过整合校内教师资源、采购校外培训机构服务等途径，进一步优化课程设置，吸引学生参与课后选修课、社团活动，在艺术、科学、体育等方面满足学生的个性化需求，发展学生的综合素养。