党的领导制度的历史逻辑、内在机理及实践向度

○周邵年 胡大平

党的领导制度是国家治理体系的重要内容，是马克思主义政党理论中国化的产物，并在中国共产党制度建设实践中日趋成熟和完善。党的领导制度的形成、发展和完善是多方面因素相互作用的结果，其中“价值原则是内在依据，实践经验是直接动力，时代潮流是外部动力”[1]。新时代党的领导制度已经成为中国共产党治国理政的显著制度优势，更加彰显了党在国家领导体系中的核心地位。党的领导制度是在中国革命、建设和改革实践中逐步建立和完善起来的，厘清其来龙去脉和内在机理，对于正确认识党的集中统一领导的重要性，夯实当代中国特色社会主义政治建设基础，具有重要的理论和现实意义。

一、党的领导制度的历史逻辑

党的领导制度的形成过程体现了中国共产党领导集体智慧的结晶。在建党初期，中国共产党就充分认识到只有各革命阶级团结起来夺取革命领导权才能实现民族独立、人民解放，并在此基础上建立人民当家做主的新政权，逐步健全完善党的领导制度。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，坚持民主集中制，确保党始终总揽全局、协调各方。只要我们坚持党的全面领导不动摇，坚决维护党的核心和党中央权威，充分发挥党的领导政治优势，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，就一定能够确保全党全军全国各族人民团结一致向前进。”

（一）党的领导制度的内涵

党的领导制度是在马克思主义指导下建构起来的科学的制度形态，无论是党的领导还是党的领导制度，其逻辑出发点和落脚点都是为了巩固无产阶级政党的执政地位。党的领导制度核心是民主集中制，围绕着党的领导机关的建构与运行形成一系列具体规定。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的各级组织是贯彻落实党的路线方针政策，维护其领导地位的重要保障。党在革命、建设和改革不同时期始终处于领导核心地位，也就是毛泽东一再强调的“领导我们事业的核心力量是中国共产党”[2]（P350）。党的百年奋斗史一再表明“党的领导核心”的重要性，《决议》从理论和实践两个维度总结了在中国共产党领导下所取得的巨大成就和历史经验，以及推进党的领导制度化的历史进程。在党的领导制度体系中，党的领导主体地位主要通过所设置的各级党组织行使领导权来体现的，其基本职能定位是“总揽全局、协调各方”，通过对国家事务的全面领导，从而确保国家经济社会发展沿着正确的方向前进，使全党始终坚持以人民为中心的发展理念，不断探索为人民服务的常态化制度机制。此外，维护党的领导主体地位，除了需要各级党组织和所有党员的参与支持外，还需要各民主党派、各企事业单位及民间组织的广泛参与，为完成党的历史使命而奋斗。因此，加强党的领导制度建设，也体现了党与政府、民主党派、社会团体以及社会成员之间的紧密团结、分工负责、协调合作的关系。坚持和完善党的领导制度，就是确保党的领导能够贯彻到国家治理和社会管理的各个领域中，从而保障人民江山不变色、社会主义道路不偏向。

从党的领导客体看，不同时期党团结领导的对象有所不同。抗日战争时期，党确立了自上而下的一元化领导体制，规定党“应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”[3]（P305）。社会主义革命和建设时期，重点突出了党在七个领域的领导权，正如毛泽东指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[3]（P305）百余年来，中国共产党坚持从中国实际出发，在中国革命、建设和改革的实践中根据变化着的实际将党的领导对象纳入客体范畴。比如，大革命时期，党的领导对象主要是工人阶级。土地革命战争时期，农民是党的领导的主要对象。抗日战争时期，为了充分调动一切积极因素争取抗日战争的胜利，党的领导客体空前广泛，不仅包括工人农民，还包括民族资产阶级、小资产阶级，甚至一部分官僚资产阶级和开明绅士，还有海外爱国华侨等等。解放战争时期，根据国际国内形势的变化，中国共产党适时调整了政策，领导客体有所变化。新中国成立后，为了建设社会主义新中国，党广泛团结国内外的爱国力量，形成爱国统一战线，这也成为建国初期党的领导客体。随着改革开放国策的确立，党的领导制度与时俱进地扩充其领导对象和改革其领导制度，从而适应国情和生产力的发展要求。

总之，党的领导制度的主体与客体之间存在着辩证关系，一方面，中国革命及建设的对象不断发生变化，尤其是中国共产党从领导革命的党向执掌政权的党的转变，对党自身建设提出了更高要求；另一方面，党的领导制度的客体，无论从广度和深度上都发生了质的变化，这对党的领导制度化建设也相应地提出了高标准要求。党的领导制度化本身就是党的建设实践发展的产物，是科学性与历史性的有机统一。因此，党的十九大报告强调加强党对一切工作的全面领导，其目的就是进一步巩固党的执政地位，彰显党的领导制度的权威性。

（二）党的领导制度的历史演进

一百多年来，为了担负起“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的历史重任，一代又一代中国共产党人从坚持无产阶级领导权，到实现党的领导，再到巩固党的领导，进而全面加强和完善党的领导。党的领导制度伴随党的事业经历了从建立、探索到成熟并不断完备的发展过程。中国共产党的成立具有开天辟地的历史功绩。毛泽东说：“中国产生了共产党，这是开天辟地的大事变。”[4]（P63）一大选举中央领导机构——中央局，并选举陈独秀担任书记，张国焘为组织主任，李达为宣传主任。建党初期并没有明确的党的领导制度，其组织形态不健全，直到党的三大才形成关于党领导的组织规定，如“中央执行委员会由本党常年大会选出。其一切行动对大会负责，在两大会之间为本党最高指导机关，管理各区各地方之行动”[5]（P268）。1927年，党的五大设立了党的中央委员会作为党的领导核心机构，强化了党的领导制度的组织性。抗日战争时期，中共中央出台一系列规范性文件（如《中央书记处工作规则和纪律草案》《中央委员会工作规则与纪律的决定》等），明确规定中央书记处的职权、地位、集体领导原则、组织纪律和工作纪律，等等。1948年中央政治局会议通过的《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》再次强调，“健全党委制，是良好地实现全党民主集中制的重要环节，……各级党委必须实行重要问题均经党委集体讨论和作出决定的制度，而不应当由个人决定重要问题。”[6]（P519）党委制是党的集体领导的组织形式，进一步将党的集体领导制度化。

新中国成立以后，党的领导体制的发展分为三个阶段：新中国成立以后到党的十一届三中全会前为以党代政、党包办一切的阶段；从党的十一届三中全会到党的十八大前为强调党政分开，党的领导制度侧重于政治、组织及思想等方面的领导；党的十八大以来是第三个阶段，这一阶段的主要特征是：在总结以往党的领导的经验教训的基础上，在重申党领导一切的根本原则的同时，明确定位党的领导的基本方式是党总揽全局、协调各方。

总结党的领导制度演变的历史经验，非常重要的一点是：党的领导方式应该随着党的领导条件的变化而适时调整，党的领导方式应该在实践中逐步探索完善。党的十八大以来，党中央重申党的制度建设的重要性。为了维护和加强党的领导权威，立章建制以夯实党的领导的制度基础；构建自上而下建立常态化的述职述廉制度；健全党中央对重大工作的领导体制，确保令行禁止；深化党和国家机构改革，推进国家治理现代化。党的十九大把“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”、“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这些重大政治原则写入党章总纲。这就充分说明党的领导不仅是重要的，而且是全方位的；不仅涉及到国家的内政外交，还涉及到军队和国防现代化建设，等等。此外，深入推进全面从严治党。全面从严治党的根本目的就是坚持和加强党的领导。只有这样，才能“确保党成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”。

二、党的领导制度的内在机理

制度是一个复杂的要素关联系统，党的领导制度同样是一个庞大的既有分工又有协作关系的系统。从制度设计层面看，制度框架从内到外包含核心、中间和外围三个层次。其中核心层集中体现了整个制度体系的本质和核心价值；中间层也是整个制度体系的主要架构，是将制度从理论落实到实践的必要环节；外围层主要是制度体系的外在表现，也是制度发挥作用的载体。

（一）“以人民为中心”是党的领导制度的实质内核

一般而言，党的领导制度体系具有稳定性、完善性和系统性特征，同一层次制度体系的要素之间是协调、合作关系，而某一要素或部门上下级之间则是领导、监督关系。党的领导制度的核心价值，是党全心全意为人民服务的宗旨，即以人民为中心思想。人民群众的支持是党的领导制度得以健康运行的重要基石，牢记全心全意为人民服务的宗旨，才能恪守中国共产党的初心，进而以人民为主体推进国家治理能力和治理体系现代化。人民群众是历史的创造者，这是确立人民在党的领导制度中地位的重要依据。可以说，“以人民为中心”是党的理论逻辑和历史逻辑长期交互验证后的实践结果，它起步于党的革命阶段，但必将贯穿中国特色社会主义事业的历史发展进程。中国共产党领导全国各族人民经过浴血奋战，最终建立了人民当家做主的共和国，人民是党和国家事业兴旺发达的基石，人民过上幸福生活是中国共产党和国家事业发展的出发点和落脚点。新中国一切国家机关前都冠以“人民”二字，就是警醒中国共产党人：人民幸福与民族复兴，既是近代以来中华民族的夙愿，也是中国共产党人的初心使命。人民利益是党的领导制度的合法性基础，党的领导制度之所以能长期得到人民群众的拥护，其根源在于党的领导制度始终“以人民为中心”，始终维护和代表人民群众的根本利益，并在改革发展中将党的利益和人民利益高度凝聚为利益共同体，因而党的领导制度与人民的根本利益之间始终保持骨肉相连的血肉联系。党的十八以来，党的领导制度建设始终强调不忘初心使命，突出强调新时代人民对党和国家事业的重要性，通过党史学习深刻领悟人民群众在党的革命、建设及改革史中的突出历史贡献。因此，“以人民为中心”集中体现党的领导制度的价值取向和实质内核，是新时代加强党的领导制度建设的重要改革坐标。

（二）党的坚强领导是党的领导制度健康运行的保障

党的制度的中间层主要是指党的坚强领导，具体体现为统一领导、执政能力及领导权威等方面。坚持党的领导，首先是坚持党中央权威和集中统一领导，这是党的领导的最高原则。具体地说，全国各个领域和各级地方政府都要接受党的集中统一领导，并在实际工作中自觉贯彻党中央制定的路线方针政策；同时，党对经济社会发展的各个方面及其组织形式具有领导责任，从而保障各个方面发展始终满足社会需求。党的集中统一领导，既是党执政权威的体现，也是党的领导制度的必然要求，通过强化党的政治领导，将执政党领导权威组织化和制度化，从而彰显党的领导制度的政治优势。党的十八大以来，党内反腐败斗争深入开展和党内法规的制定，从理论和实践两个层面对于党的领导制度提出了进一步要求，即以自我革命引领社会革命，提升党的领导能力和执政水平，正确处理党、国家、社会和个人之间的关系。党的坚强领导的制度设计具有极端重要性，它直接关系到党的领导制度的实践成效，在某种程度上决定党的领导制度的成败。因此，党的领导制度体系建设重点在落实，只有将党的领导制度设计意图落实到具体的党建活动和社会主义建设事业中才能检验其科学性，从而在实践中查漏补缺，持续不断地改进党的领导制度。

此外，制度设计的外围，主要指向具体的制度设计，如“四个全面”战略布局、五大发展理念，等等。党的坚强领导并非是空话或者政治口号，它要通过具体的国家战略布局和理念引导，深度嵌入新时代中国特色社会主义事业的各个方面。

（三）自我革命是保障党的领导充满活力的关键

党的领导制度演化的内在驱动力就是自我革命，面对极端复杂的革命、建设及改革时期，中国共产党人始终在精神层面保持自我革命的态度，通过持续的自我学习和实践改造保障党的领导制度的生命力。中国共产党自成立以来，始终抱有强烈的忧患意识和鲜明的自我革命精神，这为党的制度建设和国家治理发展提供了内在驱动力。总结中国共产党百年奋斗历史经验，集中到一点，只有解决好党的内部团结问题，完善党的领导制度，不断进行自我革命，才能保证党的肌体自我净化，进而保障党顺利完成时代赋予的历史使命。

党的十八大以来，党以自我革命的斗争勇气，刀刃向内，全面从严治党，并以对人民负责的态度持续增强党的制度建设的强度和力度。当前受国际国内不确定因素的影响，各种错综复杂的形势使党的建设和党的领导制度建设面临着重大挑战，反腐败斗争必须常态化、制度化，并与时俱进地进行制度创新。全面从严治党制度化是党的自我革命，围绕着新时代党内外发展对党的领导制度的新要求，党中央审时度势开展反腐败斗争和党史学习教育等一系列自我革命活动，从而提升党的领导的权威性和执行力。自我革命是保持党的领导制度活力的重要法宝，也是党的领导制度迎接各种新时代挑战的重要保障。

总之，党的领导制度体系建构与完善必须始终坚持以人民为中心的理念，以全面从严治党作为制度建设的突破口，同时以制度建设为抓手保障其他方面建设的稳定性和有效性。党的领导制度体系就是一个“同心圆”结构，即加强和完善党的领导制度必须坚持以人民为中心，“人在中央，要在四方”。只有这样，党的建设新的伟大工程才能从人民群众生动活泼的实践中获得取之不尽、用之不竭的原动力。

三、党的领导制度运行的实践向度

党的领导制度建设是党的建设的根本性问题。巩固党的领导，不仅要坚持以人民为中心的发展理念，防止西方敌对势力的渗透和颠覆，同时需要不断提高治理能力和治理体系现代化水平。

（一）坚持依法依规完善党的领导制度

从严格意义上讲，党的领导体系的不断完善本身就是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，因而党内法规与国家法律具有内在一致性，都起到规范个体行为和协调社会利益关系的重要作用。依法依规领导需要以法的形式明确规范党的领导制度权力运行的边界、程序及规则，“及时将党在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的决策部署转化为法律法规”[7]，从而提高党员干部的法治意识和依法领导的法治素养。从党的建设层面看，党内法规是健全党的领导制度的基本方略。党的领导制度从理念到实践面临着艰巨的规范化问题，以何种方式将党的领导意志和理念贯彻到具体事务当中而又不失公平，党内法规是重要手段，它可以有效地解决党的领导制度在实施过程中所面临的效率与公平问题，可以说党内法规赋予党的领导制度以严谨透明的制度模式，并反过来强化党的领导制度体系的科学性和规范性。党内法规是依法治国战略在党的建设过程中的集中体现，它确立各级党组织和党员个体开展党内外活动的基本规范，从而将党的领导制度全面贯穿到中国特色社会主义事业中去。

矗立时代潮头，加强和完善党的领导制度首先是党委中心组的思想政治学习教育的制度化、常态化问题，要教育和引导党委中心组成员和广大党员干部充分认识到党的领导制度是中国特色社会主义制度的最大优势，强化党的主要领导干部对这一制度的认同感，增强他们的信心和勇气。只有党的领导干部思想统一，形成共识，才能引领广大人民群众深刻理解我国现行党的领导制度体系是在长期的历史发展中产生并逐步完善起来的，是历史和人民的选择，必须倍加珍惜。另一方面，在不断提高党员干部思想政治素质的同时，还要使他们清醒地认识到党的领导制度建设还存在这样或那样问题，需要根据实践发展进行不断完善。领导干部必须树立强烈的问题意识，着力提升发现问题、分析问题、解决问题的能力，善于从错综复杂的现象和问题中理清思路，发现本质规律，做出科学务实的决策。建立健全党的领导制度必须根据我国现实国情，构建与经济社会发展相适应的党的领导制度体系。

（二）坚持党管干部原则

从党百年奋斗历程所积累的经验看，要办好中国事情，关键在于党的干部人事政策，在于是否能选拔出德才兼备的各类人才。由此，必须完善党管干部和党管人才人事制度，建立能够让优秀人才脱颖而出的人事制度。首先，党的全面领导包含对党组织和广大党员两个方面的领导，因此党的全面领导必须充分发挥各级党组织尤其是基层党组织战斗堡垒作用，充分调动广大党员的积极性和主动性。其次，广大党员干部是执行党的领导制度的关键主体，干部制度直接决定着党和国家各职能机构能否真正发挥其职能作用。我国的公务员制度和干部人事制度与西方国家的文官或事务官制度相比有着本质区别，最根本的区别在于制度主体所持有的政治立场，我国的公务员制度是在党的全面领导下运行的。中国共产党始终坚持党对干部和人才的领导，确保党的路线方针政策和国家各职能机构的政策能够得到贯彻落实。再次，组织和干部路线能够为政治路线提供重要保障，党坚持德才兼备、选贤任能的用人原则，坚持广泛聚集天下英才来推进中国特色社会主义事业发展，充分发挥人才和智力要素在国家治理中的创造性作用，为实现中国之治和完善中国特色社会主义制度提供必要的智力支撑。

（三）健全党的监督体系

党的领导是全面领导，具有全面性和权威性，既有党内的垂直领导，又有党际之间、和人大政协等国家机构之间的横向领导；既包括实体性路线方针政策的领导，也包括纵向贯彻落实等流程或程序性的领导；既体现在时间维度上，又体现在空间维度上。事实上，党的领导制度并不仅仅局限于决策和执行这两个环节，还体现在监督和评价等机制上，因为权力只有在阳光下运行才能充分发挥党的领导制度优势，要健全完善党的领导监督体系，提高党领导决策的科学性和民主性。监督机关的工作人员尤其是主要领导干部应具有过硬的监督能力和专精的监督水平。“监督监察机关应该是模范机关，它代表了党内外的良心和正义，是凝聚党心、民心的利器，监督监察机关应由党内外政治坚定、品格高尚、具备威信、富有经验、大公无私且能严格监督执纪的同志组成。”[8]

党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，以党的自我革命打破“历史周期率”，充分体现了党中央高度重视党内监督与党外民主监督相结合。毛泽东在“窑洞之对”中回答了用民主监督来解决中国历代王朝兴衰周期率问题，新时代全党依然要面对和解决这一难题。因此，中国共产党为了巩固自身长期执政地位，提高国家治理效能，提出了把自我革命和民主监督相结合，建立起全面从严治党长效机制。另外，提高党的领导效能必须建立科学的监督体系。通过在政党、政权以及社会各领域建立健全监督体制，确保对权力的运行起到有效制约作用，确保在党的领导规范化、法治化基础之上，充分发挥党的领导制度优势。要强化党内外监督的严肃性，增强党的领导制度权威。具体而言，第一，强化党内监督。在贯彻落实党的领导制度时，各级党委党组必须明确自身的职能作用，强化监督执纪力度，认真履行职责，充分发挥监督主体的监督职能。第二，强化外部监督。主要鼓励人民群众监督党员干部的工作作风和生活作风，因为基层党组织的工作与人民群众关系密切，在评价和考核党员干部时，群众最有发言权。总之，加强与完善党的领导制度，必须与时俱进地创新党的领导机制和领导方式，保证党的领导制度建设植根于人民、服务于人民、造福于人民。