城乡融合视阈下农村土地承包经营权有偿退出风险管控路径研究

文/邓 蓉 张警晔[..中共都江堰市委党校（成都村政学院），四川成都 60000]

内容提要：家庭联产承包责任制正面临农村劳动力就业路径由单一的转移输出向转移输出与回乡创业并重转变，农民就业意愿由单纯的“候鸟”式打工向城镇“归属”化形态转变的新趋势，迫切需要建立完善城乡融合发展体制机制。2020年土地承包经营权退出被列入城乡融合发展试验区建设试点改革清单中，成为进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度建设的基础环节。虽然土地承包经营权有偿退出的前提是劳动力非农化、土地保障功能率低下，但是在先期的试点中仍然呈现较大的不确定性，需要探索风险防范机制，建议多管齐下、多维度推进当前城乡融合试点工作。

统分结合、双层经营的家庭联产承包体制不仅极大调动农民的生产积极性，更重要的是让农民有了职业、岗位的选择。同时，四十年改革开放让农村呈现出新的变化趋势，一方面农村劳动力转移就业路径已由单一的转移输出向转移输出与回乡创业并重转变；另一方面农民外出就业意愿已由单纯的打工挣钱向市民化形态转变，迫切需要探索建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，处理好“走出去”、“留下来”和“引回来”的关系。

自2020年始，国家相关部委选定11个片区作为国家城乡融合发展试验区，并进行11项试验内容。其中最值得关注的是建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度[1]，而最困惑的是土地承包经营权退出试点改革。已有数据显示，先期试点的四川内江市中区、重庆梁平区等在尝试建立土地承包经营权退出机制、激发农村土地承包经营权的财产权能、维护保障农民土地财产权益等方面虽然积累了经验，但同时也面临诸多风险。因此，分析农村土地承包经营权自愿有偿退出风险，探索风险管控路径，对于全面实施乡村振兴背景下试点城乡融合发展具有积极的实践意义。

一、农村土地承包经营权退出逻辑、政策依据与研究综述

农村土地承包经营权是以成员权为基础，以户的形态行权，从土地集体所有权中分离出的一项用益物权[2]。伴随城乡融合与城镇化加速发展，我国农村经济形势发生了巨大变化，特别是2006年国家取消农业税[3]，农民获得实质性减负，对土地的收益依赖边际逐渐递减，农村出现了前所未有的流动与开放，大量农民进城落户成为市民，获得了城市户籍及其绑定的市民身份和权利[4]。 但“进城不弃地、离农不离地、在村不务农”的人地关系矛盾，已逐渐成为城乡融合发展和质量提升的桎梏因素[5]。

由此，农户退出土地承包经营权被提上政策制定议程。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》[6]首次提出现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿前提下开展试点。随之多地试点工作相继进行，特别是在《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》[7]中土地承包经营权退出试点改革的重庆市梁平区、四川省内江市市中区和四川省成都市先期实践为当前全国城乡融合发展提供了试验蓝本。2020年《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》正式把建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度作为11项试点任务之一[8]。然而在实际操作中，由于土地多元利益关联者之间存在较为复杂的利益冲突和摩擦[9]，特别是农地承包经营权有偿退出机制的长期缺失在实践中引发了诸多串联性矛盾和问题，而这一权利有偿退出的制度改革却呈现出渐进且有限的特征[10]，导致无法触及承包经营权退出现实困境的核心，致使土地承包经营权退出改革缓慢。

学术界已有的对于农地承包经营权退出的研究，聚焦退出意愿及影响因素[11][12][13]和退出路径选择[14][15][16]两大方面，却缺乏对土地承包经营权有偿退出风险进行系统剖析和对应策略的思考，可能为各地试点运行或未来铺展实施带来风险隐患，对于农村社会大局稳定构成较大威胁。因此，土地承包经营权有偿退出机制的健全完善，是优化我国农村土地制度和发展生产力的客观要求，也是城乡融合背景下优化配置农地资源要素和实现农民财产权的必然选择[17]，对于稳定农村基本经济制度，促进生产要素在城乡间自由流动，推进城乡融合试点将具有十分重要的意义。

二、农村土地承包经营权有偿退出试点要破冰的主要问题

（一）农民工代际循环固化与归属问题

城镇化进程中农民工代际循环固化引发的农民后代归属问题长期存在。据国家统计局2020年农民工监测调查报告[18]显示：2020年全国农民工总量28560万人，虽同比减少517万人，但仍保持2014年以来乡村就业人数占总就业人数半壁江山的基本面；外出农民工平均年龄36.6岁，其中40岁及以下占比66.8%；进城农民工中，41.4%认为自己是所居住城市的“本地人”，同比提高1.4%；83.3%的进城农民工表示对本地生活非常适应和比较适应，其中，23.8%表示非常适应，同比提高3%，仅有1.2%表示不太适应和非常不适应。以上数据表明：一是当前农村经济“打工”形态已形成较为成熟的“基本盘”；二是农民工代际循环已进入改革开放后的第三代；三是第三代农民工对城镇工作生活的融入度远高于其父辈，在城市生活的归属感有较大提高。特别值得关注的是，2020年成都村政学院课题组对成都、四川和全国返乡农民工进行的“疫情对返乡农民工滞留的影响分析”专项调查数据显示，表示不愿回乡从事农业生产的比例分别达到 91.2%、85.96%、85.4%[19]。

农民工代际循环的逐渐固化，已难以适应一家一户的小农经济。虽然农民自发碎片化地流转土地已成为常态，承包与经营的分离早已有实践，但仍然有不具备区位优势的土地难以流转，就算优势区域，由于近几年流转成本不断攀高也难以为继。因此，探索土地承包经营权自愿有偿退出，尊重退地农民在进城和留乡问题上的自主选择权利，疏通劳动力双向流动路径是在现行耕地承包制度下的一种改革与尝试。

（二）土地资源的优化配置问题

现有的家庭联产承包制度 “增人不增地、减人不减地”三十年不变的法理基础以及“大不动、小调整”的基层实践都为改革开放奠定了雄厚的农村稳定基石。但几十年的家庭变故与城乡融合中农民的市场选择，使农村土地资源配置出现了新的二元结构矛盾，例如目前四川省耕地总面积10134.15万亩，人均1.128亩，低于全国人均耕地1.52亩，而成都20个区（市）县耕地总面积544万亩，人均仅0.83亩。“想种地的没地、不想种地的有地”的土地资源错位配置，制约了农村经济社会新一轮的发展。因此，探索土地承包经营权有偿退出，使土地边际产出率较低的转让给土地边际产出率更高的，对优化配置现有土地资源具有积极作用。

（三）农村集体资产权益问题

土地承包经营权退出、重新调配或流转的“甲方”主体是农村集体经济组织，但“统分”结合的家庭联产承包责任制四十年的实践主要在于“分”，由此改变了合作生产经营方式，客观上出现了“三级所有，队为基础”的经济组织长期虚化与缺位，使任何与集体经济组织承载力相关的改革都处于理论支撑缺乏、实践操作尴尬的境地[20]。因此，重塑农村集体经济组织主体地位，落实土地所有权属关系，发挥统分结合、双层经营的家庭联产承包体制中“统”的作用是城乡融合要素流动的关键。

（四）现代农业发展问题

现代农业是建立在土地适度规模经营之上，无论是家庭农场、合作社、种养大户还是农业企业都需要土地集聚。土地承包经营权有偿退出试点，提供了可直接通过集体经济组织的集体土地权属流转土地的另一条路径，免去了全部需要“一村一户一地”流转谈判的麻烦，土地的集中成片为发展现代农业奠定了土地、技术、市场等要素基础。

三、农村土地承包经营权有偿退出的不确定性

（一）实践层面有偿退出的困境

农村土地承包经营权有偿退出不同于一般土地流转，在前期部分试点区实践中存在退出的补偿方式和退出的路径方式两个维度。

1.退出的补偿方式。主要是回应城乡融合发展中，已在城镇积淀下来，不再有回农村意愿的群体，体现的是土地承包经营权有偿退出的逻辑原点与初衷，同时通过退出补偿方式、途径的探索，考量相关联的问题。

一是土地换现金，指货币一次性补偿在城镇落户且不愿回农村，有较为稳定的收入、固定住房和社会保险的农民。二是土地换保障，指因病因残因老丧失劳动能力，有退出土地承包权、参加退地养老保险意愿的农民，主要集中在建档立卡贫困户。三是土地换股份，这种方式与常态的土地流转收入类似，农民把承包地交由集体经济组织，由组织设置相应股权，获得相应回报。

前两种方式需要解决两个问题：按什么标准补偿？补偿资金来源？从标准看，各地试点不一，较有特色的是四川内江市中区土地换现金，按每亩30年产值给予一次性现金补偿。30年产值这一标准，参考的是当地征地拆迁补偿相关规定。而土地换保障是按照每人每份2万元补偿标准，农民可持续领取保障金至68岁，超过68岁后将由财政兜底，持续无偿支付保障金。从资金来源看，原则上都是由地方财政建立专项基金借支集体经济组织和直接兜底。后一种方式需要从两方面考量：“土地入股”与“土地换股份”的差异，由此引发对土地承包经营权退出与土地经营权流转的区分辨识；建立补偿金市场化机制的路径选择。目前的试点区域都未完全回答和解决这些问题，虽然“三换模式”试验成果曾被2017年中央一号文件吸收转化为一些政策举措，但仍有诸多待探索与实践的方向。

2.退出的路径方式。主要是回应城乡融合发展中农业产业规模化、现代化的问题，因为细碎、插花式的承包地有偿退出成本高、收益少、用途单一，很难达到退出预期。一是整户退出，按照《承包法》家庭户整户永久性退出承包地，主要解决大户内部的不平衡问题。二是整片退出，按照业主用地需求条件与要求，成片考虑土地退出即能利用，主要解决土地退出后使用问题。三是整社退出，按照土地适度规模经营发展现代农业原则，一个村民小组整社退出，便于产业规划，主要解决土地撂荒、地界不清、征占地后土地调整难等问题。

这几种方式需要面对的困扰是：无论“整户”、“整片”还是“整社”退出的所在地区都具有一定的资源区位优势，进城农民有着相似“背景”和共同意愿，缺一家或少一户都难以推进，因此试点就可能有特殊性。较有特色的是重庆梁平区，试点区域的屏锦镇川西村9组15户完整家庭户退出82.12亩；屏锦镇万年村4组有业主建大棚果蔬需要的20.2亩土地“整片”退出；合兴镇原花园村1社34户同意退出承包地179亩，交由社集体经济组织统一经营。

（二）土地承包经营权退出潜在的风险

1.“孤岛效应”风险。前期试点区域的改革探索都是单项的，但中国农村经济体制是集体所有，长期以来的核心问题是如何处理政府、集体、个人之间的认识趋同与利益分成。农村诸多项目改革都涉及整体性、系统性，包括农村产权制度改革、农村土地流转制度改革、新型农业经营体系改革、农村金融体制改革以及乡村治理建设改革等等，因此任何一个单项改革都会面临“孤岛效应”的风险。比如，土地承包经营权退出，从法理上来讲就应是集体经济组织成员资格退出，它是农民在农村完整权益的基础，但若包括土地共有权、宅基地资格权、集体收益分配权等未退出，集体组织成员身份是否就尚未退出？三轮承包对于已退地农民是否仍有权利重新分配承包地，国家法律、政策并不明确。若又以集体组织成员身份重新要求承包，无论是政府、集体经济组织还是社会资本、其他业主付出的成本将高于常态的租赁成本，其改革结果就难以达到目的初衷。

2.契约时效风险。前期试点区域农民主动退出土地承包经营权，一方面基于政府试点的优惠政策对农民理性行为的影响；另一方面按所处区域地价现行物价标准、通货膨胀率都是划算的，农民认为退地风险可以承受且退地的收益大于成本，因此都具有很强的时效性。但随着改革开放的不断深入，政府大量基础设施投入和农村公共服务水平的提高，多年后区位优势明显、基础设施好、土地流转收益高，土地资产的资本性特性显现，在现有法规政策不明朗的前提下，就可能出现农民的违约风险。比如，梁平区探索承包地退出，设置了已离开农村的务工户，同时有固定职业、稳定收入等作为退地前置门槛，这一地方探索在国家层面能否被认可，是否调整，还需要顶层设计给予明确。

3.内生动力风险。农村改革的主体是农民，土地承包经营权退出的甲乙双方是集体经济组织和农民，土地承包权的再次调整，经营权的出租、出让、入股等都是集体经济组织负责主导。但在前期试点区域调查发现，引导整个改革强势推手的仍然是政府，集体经济组织显得被动，缺乏改革自觉，一旦出现经营、市场、违约等风险，都会让政府陷入窘境。需要说明的是目前农村改革确实需要政府引导和提供服务，但要处理好政府“做窝”和农民“下蛋”的关系，在涉及农民切身利益的重大改革中，要注重发挥农民与其组织市场主体作用，激发改革的内生动力。因此，这场试点是聚焦在农村集体经济组织的承载力之上。

4.垫资回收风险。土地承包经营权退出试点的核心是退出资金的一次性补偿 （或一次性买断），无论是农民自愿放弃土地承包经营权并交还给集体经济组织，还是采用一些“折中”办法，不直接退地，将土地剩余承包期限内的经营权“一次性”转让给农业大户都比常态土地流转的租赁成本要高出许多，那谁来垫资？显然现有的集体经济组织是不具备这个经济能力的。从已有的试点看，垫资主要集中在地方财政和一些工商业主、农业大户。关键是土地退回后的运营方向，如果调整给本村其他散户，垫资注定是收不回来的；如果规模流转给业主大户，就需要关注两点：一是土地性质，若是基本农田则风险系数很高；二是配套政策，比如相应的财政补贴、建设用地与设施用地配置等，它们都影响着补偿主体垫资回收。

四、城乡融合视阈下土地承包经营权有偿退出风险管控路径思考

综上所述，随着新生代农民工逐渐融入城市，怎么处置在农村的承包地成了城乡融合无法回避的现实问题。虽然土地承包经营权有偿退出试点的前提是劳动力非农化、土地保障功能率低下，但在过去和现在的试点中都会面临诸多风险，因此需要探索风险管控路径、方式和相关机制，促进城乡融合试点健康有序发展。

（一）推进整体改革防范单项改革“孤岛”风险

实践证明农村的单项改革，很难取得可复制性、全局性和持续性的效果，难以形成长效机制。因此，应把土地承包经营权退出改革纳入农村产权制度改革、农村土地制度改革等“一揽子”体系中，即在建设用地改革试点区域嵌入农用地改革元素，又在农用地改革试点区域增加建设地改革元素，用各自先行成熟的改革经验来探索实践还较陌生的改革空白点，用“大陆”效应解决“孤岛”风险。比如农村集体建设用地入市探索已纳入新修订的 《土地管理法》，核心是确定入市主体，由农业农村部牵头登记赋码的经济股份合作社就可以成为土地承包经营权退出试点主体，以解决“政社合一”带来的主体混乱。又比如宅基地的有偿退出与土地承包经营权有偿退出捆绑试点，才会是实质性退出。其实终究要回答一个重大话题：集体经济组织成员身份是否可以退出？若这个问题不能解决，所有改革仍会回到原点。

（二）建设制度体系防范单一机制“溢出”风险

土地承包经营权退出需要在五个方面开展农民有偿退地探索：一是谁能退地？主要确定以全家转为城镇户口，有稳定职业和固定收入来源的人群为主要退地对象；二是退地程序怎么走？必须充分坚持基层民主，经过村民大会、村民代表大会或议事会、村社集体经济组织成员同意并公示的前提下履行相应的退地手续；三是退地价格如何形成？地方政府要建立土地退出周转金制度，保证资金补偿到位；四是承包地退出后如何有效利用？通过土地整理，解决分户退地细碎化问题，支持规模农业发展；五是退地群众生活如何保障？完善退地农民养老保险制度，保证土地退出不影响社会稳定。因此，建立一套关联制度体系是防范单一机制“溢出”不可控风险的实质基础。

（三）完善相关法律法规配套防范上下位法“冲突”风险

尽管2015年重庆梁平区、四川内江市中区等土地承包经营权退出试点以及2020年11个片区被列入国家城乡融合发展试验区都是中央部委牵头组织的，但都未达到2015年人大授权33个县试点 “三块地”改革[21]的力度层面。因此，现行法律法规之间彼此冲突、具体试点中政策约束，都使探索举步维艰。建议在城乡融合背景下将农村土地承包经营权有偿退出试点纳入人大授权范围，通过基层实践制定并完善相关法律法规，如《农村集体经济组织法》《村民委员会组织法》等，同2018年修订的 《宪法》、2019年修订的 《土地承包法》、2020年修订的《土地管理法》、2021年施行的《民法典》等相衔接，避免试点推进工作中上下位法冲突风险。

（四）重塑集体经济组织权益地位防范改革主体“缺失”风险

集体经济组织三级虚化使土地承包经营权退出试点缺失承接主体，选择好载体是防范试点权利主体“缺失”风险的基本要素。根据农村集体经济组织的土地唯一性、成员封闭性特点，一是要成立经济（股份）合作社。2017年《民法总则修正案》第一次授予农村集体经济组织特别法人地位，2018年农业农村部开展登记赋码工作，这是目前法定的农村经济组织载体。从当前基层农村集体资产确权颁证的实践看，建议村民小组成立经济（股份）合作社、村委会成立经济（股份）合作联社、乡镇建立经济联合总社或集体资产管委会，由此三级集体经济组织新载体构架就基本形成。二是要成立有限责任公司。集体经济组织可以特别法人的形式发起成立公司，不仅受《公司法》的调整与保护，而且更方便与市场主体打交道，最重要的是能学会法人治理结构内部的制衡与管理[22]。

（五）建立多渠道筹资支持体系防范资金“梗塞”风险

土地承包经营权退出核心是农户的补偿资金，由于退地补偿周转金额度大、资金筹措难，显然由土地权益人——集体经济组织承担是不现实的。针对资金难题，2017年中央一号文件提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿[23]。现阶段多数试点地区都陆续探索建立了政府财政支持下的收储机制，比如宁夏平罗设立了农民土地和宅基地退出收储基金、重庆梁平区设立了财政退地补偿周转资金池注入资金等。下一步建议：一是总结各地的收储机制试点，出台农村土地承包经营权有偿退出收储资金管理办法——收储资金可为地方财政预算（整合）资金，实行专款专用，专项用于农村土地收储项目；收储资金纳入村集体股份经济合作社账户管理；在村集体经营过程中通过收益方式收回的收储资金，继续用于土地收储，滚动使用，发展壮大村集体经济；对农村土地承包经营权有偿退出执行绩效评价制度，按年度对收储资金安全、收储土地经营状况等展开评价。二是结合农村综合改革，整合其他改革资金，改善单项改革资金困局，如退地与生态移民结合的宁夏平罗模式、“多方联动、退用结合”的重庆梁平模式、与产权制度改革相协调的浙江宁波模式。三是建立多渠道筹资支持体系，通过社会资本融资、政府购买服务、金融机构提供担保贴息、财政以奖代补、民办公助、风险补偿等措施[24]，为土地承包经营权退出提供资金支持。

（六）利用村规民约防范“诚信”风险

农村土地承包权退出是一项严肃的改革试点，土地有偿退出来自于农民的现实理性选择。一方面要让想退地又符合条件的农民充分了解试点政策，帮助农民算好退地账、退地风险、退地预期、未来可能溢价，整个过程允许反复；另一方面要尝试探索多元化的承包地退出模式，比如农民可部分退出土地承包经营权，包括退出家庭部分承包经营土地或者完整家庭户中个别成员退出土地承包经营权等，但退出的部分承包地不再调整补缺、自愿退出承包土地的个别家庭成员不再享有下一轮承包土地的权利；农民自愿申请永久退出全部承包地，村集体经济组织按相应标准予以补偿后，可保留集体经济组织成员其他权利，但不再享有下一轮承包土地的权利；农民自愿退出土地承包经营权的同时也退出包括土地共有权、保留型土地使用权、集体资产管理与处置的参与权、集体收益分配权等完整权利，集体经济组织给予补偿后，放弃集体组织成员权。过程允许选择，但无论哪种方式确定下来后，就不得随意反悔、破坏规则、推高改革成本。因此，需要通过多数人的“村规民约”预防和解决个体“失信”的问题，利用集体经济组织民主协商契约解决违约问题，是目前农村改革一个重要手段[25]。