乡村数字治理中农民主体性问题研究

文/周梦冉（中共河北省委党校，河北石家庄 050021）

内容提要：民国乡村建设运动中“乡村不动”的困境延续到了乡村数字治理中，表现为乡村数字治理的官僚化、悬浮化、形式化和技术化，本质为农民主体性的缺失。与数字改造伴生的国家政权干预压缩了乡村自治空间，悬浮型乡村治理结构中干群关系的松散难以产生有效动员，以及农民自身数字能力贫困的制约，阻碍了农民主体性的实现。须通过还权赋能，提升农民参与乡村数字治理的意愿、能力和权利，重塑农民主体性。

一、问题的提出

农民主体性问题一直是乡村社会建设和社会治理中备受关注的问题。所谓农民主体性，是指农民在乡村的建设和发展中享有主导、参与、表达和受益等权利[1]，是农民自主性、能动性和受动性的统一[2]。进入新世纪之后，在大规模人口流动下基于“人地分离”产生的乡村内部性失连，“悬浮型”乡村治理体制下对农民动员的忽视，以及城乡拉动下留守农民素质水平的限制，都极大影响了农民参与基层治理的意愿和能力，使得农民主体性问题越来越凸显。

乡村数字治理破解这一困境被寄予厚望。学者们认为数字赋能乡村治理能够突破空间区隔、利益区隔和权力区隔[3]，重塑农民主体性。首先，这种治理方式不再受地域分割和特定时间的制约，农民可以随时随地了解村庄情况和外界信息，有助于丰富村民认知，为其提升治理能力打开了窗口[4]。其次，数字空间为在地村民和外出村民提供了持续互动的平台，解决了乡村失连造成的情感冷漠、利益松散和认同缺失等问题，通过参与集体行动和公共事务，能够重建乡村治理的情感联结、经济联结、政治联结和社会联结，重构乡村治理共同体。另外，乡村数字治理通过促进基层协商自治、监督小微权力运行以及整合基层权力碎片，将传统的单项式、集中化的“政府主导”的乡村治理模式，变革为参与权利平等的 “多元协作”的乡村治理结构[5]，提升了农民的话语权。政府同样关注到了乡村数字治理与农民主体性之间的耦合，从2018年提出“实施数字乡村振兴战略”以来，中央层面密集出台相关文件，大力部署乡村数字治理工作，从政策层面上为农民主体性重塑提供话语支持。

然而，在地方实践中，政府和学界的良好意愿并未完全达成。农民在数字空间中的活跃度虽然得到一定提升，但公共事务治理中农民主体性缺失的困境尚未得到根本改变，“乡村不动”的“梁漱溟之惑”仍然存在。在时空已不是障碍的情况下，是什么因素影响了农民主体性的回归与重塑？该如何借助数字力量赋能乡村治理，激活乡村内生动力？本文将对这些问题进行思考，从历史维度对“乡村不动”的问题进行梳理，继而对照现实总结乡村数字治理中农民主体性缺失的表现，在分析原因的基础上提出乡村内生性数字治理的推进路径。

二、农民主体性问题：“乡村不动”

从历史上看，传统中国治理一直是“皇权不下县，县下靠自治”的双轨政治结构。乡绅和族老是这一治理结构中的重要枢纽，扮演着皇权非正式代理人和乡村当家人的双重角色。在绅权的调和下，天高皇帝远的乡村呈现一幅自治自洽的治理图景。村民基于血缘和地缘建立起乡村共同体，“守望相助、疾病相扶”，积极融入进村庄公共事务中。进入近代以后，以保甲制为肇端的国家政权延伸和以乡村建设运动为起点的文字下乡，给乡村带来了自上而下的权力冲击，农民自此在现代化的逻辑话语中隐身湮没，“乡村不动”成为一个治理顽疾。

（一）民国乡村建设运动中的“乡村不动”

二十世纪二三十年代，在内忧外患的时代背景下，为了化解乡村危机，推动传统乡村向现代化转型，以梁漱溟、晏阳初、陶行知和黄炎培等人为代表的知识分子在中华大地上开展了轰轰烈烈的乡村建设运动。他们以教育为手段，以学校为载体，将现代化的技术、知识、制度、文化引进传统乡村，以图“改造农民、再造乡村、振兴经济，进而建设现代国家”[6]。 其中，梁漱溟在山东邹平开办的乡村建设研究院和晏阳初在河北定县开展的平民教育实验最为典型。梁漱溟将“团体组织、科学技术”视为乡村建设运动的主旨，为中国乡村设计了一条教育开启民智的路线图：“散漫的农民，经知识分子领导，逐渐联合起来为经济上的自卫与自立。”[7]他期望受教育的农民能够自救，形成一种主动精神和民主意识，继而促进乡村组织重构，实现乡村治理结构和治理秩序的优化。晏阳初认为中国农民的核心问题是“愚、穷、弱、私”四大病象，提出以“学校式、社会式、家庭式”相结合的方式，对农民开展文艺、生计、卫生和公民四大教育，将其改造为具有知识力、生产力、团结力和健强力的“整个的人”[8]。

遗憾的是，这场被学界称为 “文字下乡”的乡村建设运动以失败而告终。梁漱溟将原因归结为 “号称乡村运动却乡村不动”，“本来最理想的乡村运动，是乡下人动，我们帮他呐喊。退一步说，也应当是他想动，而我们领着他动。现在完全不是这样”，“积极参与乡村建设行动的多是乡村外部的人员，真正的村民往往对此漠不关心，甚至与这些外来的乡村建设者处在了对立的位置”，“几乎让我们作不下去”。[9]继而他分析了“农民不动”的原因，“此足见我们未能代表乡村的要求！我们自以为我们的工作和乡村有好处，然而乡村并不欢迎；至少是彼此两回事，没有打成一片”[10]。

可以说，梁漱溟直击问题的要害，乡村建设运动之所以没有达到预期效果，与农民需求错位有莫大关系，其本质上反映了对农民主体性的忽视。只有真正将农民作为行动主体和主要力量，乡村建设运动才能持续迸发出旺盛生命力。但这一时期的知识分子在农民缺陷论的预设前提下只是将乡村社会和农民视为改造对象，以救世主的姿态介入乡村，即便出发点良好，也难以调动起农民的积极性和能动性。忽视农民主体性的治理方式，不仅不能挽救乡村危机，反而可能使乡村治理困境进一步加剧。

（二）乡村数字治理中的“乡村不动”

“乡村不动”不只在民国时期的乡村建设运动中存在，这一问题也延续到了新中国的乡村治理中。“乡政村治”的治理模式确立后，虽然国家大力提倡乡村自治，但由于分田到户和农业税取消带来的干群关系松散，农民并未在公共事务中被真正动员起来。数字赋能被视为解决这一困境的革命性力量。地方实践虽有成效，但不少乡村农民主体性缺失的问题仍较为突出，具体表现为以下几个方面。

1.乡村数字治理“官僚化”。从理论上来说，数字赋能乡村治理能够变革单向度的科层制权力结构，形成多中心的扁平化的组织模式。但从实践来看，当前乡村数字治理模式难以完全摒弃行政动员的特征，大部分仍以政府为主导，村民的参与深度极为有限。郑永兰、信莹莹对浙江F镇调研发现，当地在建设“四个平台”数字治理体系时，不仅前期需求调查和评估阶段没有吸纳农民参与，在平台使用过程中也有意对农民进行排斥。自下而上的信息反馈主要依靠政府聘用的网格员，群众上诉的渠道却受到限制。网格员确实能反映一些情况，但未必能覆盖群众的全部需求，这就导致群众的真实声音无法及时有效地反馈到数字治理系统中。

另外，内生性村干部也可能被挤出村庄治理舞台。各地的数字乡村建设一定程度上是一场“政治锦标赛”，政府需要在尽可能短的时间内取得政绩。这项工作又有较高的技术门槛，村庄原有的干部受文化水平限制显然难以胜任，因此不得不依赖外来支援。当政府下派的干部和技术人才借助数字平台逐渐掌握当地的治理资源时，也就越来越拥有了村庄的话语权。随着这些“技术官僚”进入村庄权力中心，缺乏技术治理能力和经验的内生性村干部则会愈加边缘化。外来干部虽然能解决技术难题，但却不易融入村庄，也不易得到村民的信任，故而只能依赖上级政府的权威维持工作，很难动员组织村民真正达成集体行动，结果导致本应是主体的村干部和村民反倒成了乡村数字治理的客体。

2.乡村数字治理“悬浮化”。乡村数字治理应该是扎根、服务于农民的友好型治理，但有些地方的数字乡村建设却没有根植于人民群众，导致数字治理悬浮于乡村之上。一是乡村数字治理偏离了目标群体。不论是村干部还是普通村民都应既是乡村数字治理的主体，也是数字治理平台的服务对象，然而有些地方出现了厚此薄彼的倾向。面向基层党员干部的党建数字平台建设得如火如荼，党员管理、通知公告、党课学习、线上会议、党员活动等常用功能整合得较为完善。但面向村民的数字治理平台或跟村民关联度比较高的线上模块则建设得较为滞后。刘天元、田北海在H省W市调研发现，当地的乡村数字平台虽然有“村民自治”模块，也细化了很多子栏目，但只有个别栏目信息较为充实，而像“民呼我应”“协会组织”“求医问药”之类群众关注度较高和与群众切身利益较为密切的栏目却基本呈“僵尸”状态[11]，对村民难以形成吸引力。加之多数平台的操作系统设计得颇为复杂，无形中设置了使用门槛，影响了普通村民参与的积极性和使用效果。

二是数字乡村建设的内容与农民的实际需求不完全匹配。现在很多地方在农家书屋的基础上进行数字化升级，建设“数字农家书屋”网络阅读平台，本意是让农民足不出户就能云端读书，丰富农民精神文化生活，提升人民群众文化素养。但由于大多数农民缺乏阅读习惯，导致这个阅读平台的实际需求量并不大，即便有的人有阅读需求，也会首选一些书籍种类更丰富、内容更新更快的网络平台。农民用脚投票，不去选择这个官方的网络阅读平台本无可厚非，但在用户普及率和活跃度等考核指标的指挥棒下，基层干部和农民群众就不得不采取一些应对策略，这就容易衍生出形式主义的问题。

3.乡村数字治理“形式化”。从数字治理平台架构到引导村民养成互联网习惯，再到治理成效显现，整个过程需要一定的时间。但为了在“政治锦标赛”中拔得头筹，有些地方政府则采取投机策略制造政绩，在总结上报乡村数字治理经验时，只是将常规的工作内容进行数字化包装，或者急于树典型，将一些本来基础就比较好的乡村的发展经验总结为数字建设的成果。在漂亮的数字和文字下，乡村数字治理本身被忽视了，转而变成美化地方治理绩效的宣传工具，不但使数字治理陷入“形象工程”的误区，而且也加剧了不同乡村间的结构性失衡。经济发展条件较好的乡村，通常治理数字化转型也比较早，通过自主探索已经形成了一套经验，这样的优势令其容易得到政府的青睐，成为政府打造的典型，继而能够获取更多的资金、资源和注意力，这又进一步巩固了这类村庄的优势。而经济社会发展较为薄弱的村庄则受到了制度性排斥，失去了依靠数字技术革新进行飞跃的机会，生活在这类村庄中的农民缺乏数字场景体验，自然不易融入到数字时代中，难以享受数字治理红利。

4.乡村数字治理“技术化”。有些地方政府将乡村数字治理简单化为信息基础设施建设和数字平台搭建，高度依赖外包科技公司向乡村进行技术方案输出，忽视了农民的参与。很多科技公司倾向于标准化生产，提供的建设方案常常大同小异，聚焦于数据的景观化和可视化，大量的数字大脑、数字政务平台、网格化管理平台以及电子监控等系统被复制到了乡村。这些建设固然有意义，它们为农民足不出村、一次都不用跑就能办理公共事务提供了便利，为村民公共表达搭建了平台，为村庄安全提供了科技保障；但技术的标准化往往会掩盖村庄的个性化需求，在村民数字素养欠缺的情况下，这些数字系统即便搭建起来了，也会由于脱嵌于乡村现实而最终沦为 “为考核而技术”的工具。

三、农民主体性困境产生的原因

社会建构论认为，数字技术及其结果并不是技术决定的，而是由社会机制构建的[12]。数字治理中之所以出现“乡村不动”的农民主体性缺失困境，是受乡村治理结构及权力运行机制等多种因素影响。接下来，从“国家-社会”关系、“村干部-村民”关系以及农民自身三个层面对这些制约因素进行分析。

（一）“国家-社会”关系：行政主导下的自治弱化

中国的现代国家建构，就是要把分散的乡村社会纳入组织化的治理体系，保证国家权力在乡土社会和中央国家政权体系之间自由流动，进而构建一个覆盖全领域且能够把中央权力渗透到乡土社会各个角落的制度体系，最终把乡土社会吸纳进国家行政权力中[13]。在这样治理结构下，乡村虽然呈现双重治理逻辑，即由国家行政权力形塑的外生治理逻辑和以村民自治为核心的内生治理逻辑，但治理实践往往以前者为主导，而且这种主导性随着数字技术向基层的延伸呈现出愈加强化的趋势。

乡村数字建设的实质是国家以信息化技术与科层化技术实现对乡村的改造[14]。政府将乡村纳入数字平台，极大压缩了国家和村庄之间的时空，通过全程可视化的监管和精准精细的服务，实现了乡村的透明化，增强了国家政权管控基层的能力。国家为了塑造“其眼中的社会”，十分注重数字治理的标准化和程序化特征，也极为关注对治理过程的监控。与国家权力强势推进相对的是基层自治的式微，受行政权力裹挟的村级治理呈现出越来越明显的科层化特征，村级组织的自治性在数字化的指标管理和过程管理中日趋弱化，自主决定权和自由裁量权逐渐减少。在行政主导下，很多地方进行了整齐划一的乡村数字建设，照搬其他地方的经验，或者以外包形式机械化、模式化地开展相关工作，难以真正契合村民的实际需求，也无法调动起群众的参与积极性。政府对治理过程的过度强调，使其过分依赖数字本身，注重量化考核。基层干部为了完成上级政府的数字考核指标，不得不在制造数据、电子“留痕”等方面花费大量精力，导致数字形式主义和官僚主义愈演愈烈，这样的社会治理最终将走向民意的反面。

（二）“村干部-村民”关系：悬浮型治理下的动员危机

党的十八届三中全会提出 “创新社会治理体制”的改革思路，在乡村数字治理中，政府亦有意秉持共建共治共享的理念，引导村民积极参与数字治理，共享数字时代成果。但由于分田到户的经营方式和取消农业税的政策转变，村干部与农民之间失去了利益联结机制，形成了一种非常松弛的关系，乡村的公共精神也基本消失。在国家政权的吸纳下，村干部正式成为了自上而下的行政体系中的一员[15]，其国家代理人的属性越发凸显，而“乡政村治”理念状态中的村庄代理人的角色则越来越不被村干部重视，围绕上级考核指挥棒转而忽视农民需求的村级治理方式使基层政权悬浮在了农民之上。

在如此的乡村治理形态中进行群众动员极为艰难。即便当前大量国家资源下乡，各级政府花费高昂资金修建了数字基础设施、搭建了数字治理平台，这种状况也不易得到根本扭转。在干群冲突较为严重的村庄，群众动员还会被进一步弱化，村干部担心群众上报影响自己考核指标的信息，通过设置参与门槛或策略性使用技术，对数据进行修订筛选，农民的真实声音无法自下而上地传递到行政系统中，长此以往，村民存在的些许参与意愿也将在失望中消耗殆尽。

（三）农民自身：数字能力贫困的制约

从农民自身来说，数字能力贫困内在性地制约着其主体性的实现。数字能力贫困包括三个方面：一是数字化生理能力贫困。乡村数字治理虽然可以消解时空区隔，将在外的村籍人口吸引进村庄治理情景中，但现代社会的复杂性和事务突发性决定了村庄仍以在地人口为主进行治理。在人口大规模流动下，留守农村的中老年人的占比高。抛开习惯、知识水平、对新事物的接受度等因素不说，仅视力问题就成了老年人拥抱数字化时代的一大障碍。二是数字化经济能力贫困。中国网络社会呈“断裂式发展”态势，城乡之间不平衡问题较为凸显，截至2021年6月，城镇地区互联网普及率达78.3%，农村地区仅为59.2%。城乡有此数字鸿沟，其原因不仅在于乡村网络基础设施不完善，更主要的是因为网络资费较高，很多村民受经济条件限制不舍得安装宽带，影响了其获取数字资源的可及性。三是数字化素养贫困。数字化素养是指行为人具有使用互联网或数字平台参与社会治理的意愿和意识。在乡村中，不仅老年群体的数字素养较为缺乏，年轻人也存在这一问题。年轻人虽然与网络黏度较高，但多仅限于线上阅读、购物、聊天等娱乐性活动，普遍缺少对村庄公共事务的热情，不太愿意主动自觉地参与到乡村治理中。

四、还权赋能：农民主体性重塑的推进路径

通过上文分析可以发现，数字技术与政府治理体制、乡村社会机制及农民自身素质的不匹配，对农民主体性的实现产生了掣肘。解决该困境的核心是还权赋能，将技术治理与乡村体制机制协同增效，与乡村社会现实和农民需求有机结合，进而提升农民参与乡村数字治理的意愿、能力和权利，激发其内生动力。

（一）还权基层，构建多元共治数字治理模式

我国乡村治理的最终目标始终是民主协商、村民自治。政府须还权基层，改变一家独大的治理倾向，引导村干部、村民等相关利益主体积极参与到乡村数字治理中，构建多元协作共治的治理格局。首先，慎用“技术规训”，激发基层活力。技术嵌入乡村治理的目的是提高治理效能，而非给基层增加负担。故而，应着力警惕、防止技术规训问题出现在乡村数字治理中。对此，一方面要整合涉农部门数字治理平台，推动数据互联共享，避免基层反复填写上报数据表格；另一方面，清查不合理的考核指标，适当提升基层干部的自由裁量权，释放基层治理活力和效能。其次，打通数据传递与政情民意的双向互动通道，关注普通群众的“呼声”。既要能自下而上传递民情民意，减少各类治理需求在人为干预下产生的扭曲，提高民意传递的可见度和准确性，同时也要加强数字平台对村民诉求的回应能力，使群众参与得到反馈激励。再次，动员“关键少数”的主体力量。乡村中的“关键少数”包括两类人，分别是党员干部和“中坚农民”①贺雪峰教授提出了“中坚农民”的概念，中坚农民是指主要收入在村庄、社会关系在村庄，且收入水平不低于外出务工又可以保持家庭生活完整的农户。在大部分乡村中，中坚农户的占比一般在10%到20%左右。[16]。乡村数字治理有赖于他们发挥主体性作用，运用地方性知识，对接政府的部署和安排，并且因地制宜地进行本土化改造，推进乡村数字治理实践顺利落地生根。

（二）数字赋能，加快培育新型数字农民

能力贫困是农民主体性实现的重要障碍，针对前文提到的三种数字能力贫困，可以通过以下举措进行改善。一是采取“请进来”和“走出去”的培训方式，提高农民数字化素养。将科研院校、技术企业的专家学者以及一线干部请进村庄，结合村民实际需要，通过案例讲解、产品展示等群众喜闻乐见的方式对村民进行数字技能培训，引导其有意识参与进乡村治理中。二是完善普惠性数字基础设施，如提高村庄重要场所WIFI覆盖率、降低4G/5G资费、增强4G/5G网络信号等，为缓解数字化经济能力贫困助力。三是考虑到农村老龄化日趋严重的问题，推动数字治理平台和应用软件进行适老化改造，如放大字体、增加语音和视频功能等。

（三）扎根现实，推进契合农民需求的数字治理

将数字治理与乡村社会文化结构和农民实际需求结合起来，从而激发农民参与基层治理的内生动力。一是在典型示范和感性认同下推进乡村数字治理。民国时期北大教授辜鸿铭剖析中国人的精神时曾说“国人的全部生活是一种情感的生活”。现代性的冲击和西方思潮涌入令国人思维中的理性元素越来越强，但积淀在文化深处的感性因子仍镌刻在国人的骨髓中。因此在乡村数字治理中应重视发挥带头人的作用，以其经验和行动获得村民的感性认同，进而起到裂变的带动效果。二是顺应农民需求，建立和乡村人口结构相契合的乡村数字治理平台。基于目前大部分农民文化水平和数字能力不足的现实，应该不断提高乡村数字治理体系的包容度，在大力建设操作更为简单、界面更为简洁的友好型数字治理平台的同时，也需适当保留、改进和优化传统的线下治理服务方式，为农民参与基层治理创造多种渠道。