乡村振兴战略背景下乡村治理能力的运行与提升研究

文/余超文（中共韶关市委党校，广东韶关 512026）

内容提要：乡村振兴战略背景下，乡村治理的目标、模式、理念等发生了重大变化，对乡村治理能力提出了新的挑战和要求。基于能力运行框架的分析，从能力运行的全程视角，需要重点疏通影响乡村治理能力运行的主体、资源、工具、目标等方面的关键阻滞点，提升主体行动、资源组织、工具优化和目标掌控四个阶段的四种能力，并发挥好协调、整合、控制三个关键要素在能力运行中的作用，进而连点成线提升乡村治理能力的整体效用。

改革开放以来，乡村被逐渐边缘化已成不争的事实。除少数相对发达的乡村能与城市维持相对均衡外，大部分乡村无论是乡村治理还是乡村发展都需要举全国之力来激活和推动。[1]基于此，党的十九大明确提出要实施乡村振兴战略，并将“治理有效”作为总要求之一。2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议通过的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出了乡村治理的目标要求：“到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”这一目标的提出，既是对“治理有效”这一总要求的回应，也为走好“乡村善治之路”[2]明确了行动方向。然而，在乡村振兴的实践中，一些旧的问题未解、新的问题还在不断生成，如乡村“空心化”、内生动力不足、治理方式滞后、乡村文化衰退等问题，对乡村治理能力提出了严峻挑战。随着国家治理重心进一步向基层转移，可以说乡村振兴和治理的体系建构、政策依据等已日臻完善，关键在于如何通过治理能力的提升获得治理效能。显然，这是一个不可回避的重要理论和现实问题。

一、乡村治理能力及分析框架

在全面推进乡村振兴的战略背景下，乡村治理环境的变化主要体现在以下三个方面：一是治理目标从资源汲取向乡村振兴转变。在中国几千年的传统农业社会里，以“皇粮国税”的形式汲取乡村资源是国家统治能力的基础，也是国家实施乡村治理的主要目的。近代以来，乡村治理模式发生了很大变化，但“以农养政、以农补工、以乡辅城”依然是这一时期国家实现现代化的基本思路，仍然延续着以往的资源汲取逻辑，只不过在具体形式上有所变化而已。直到2006年国家取消了延续几千年的农业税，标志着国家现代化理念和乡村治理目标发生了根本的转变。至此，“国家以一种全新的治理方式进入乡村社会，乡村资源不再是实现国家现代化的工具，而乡村的繁荣是现代化目标的战略重点。”[3]二是治理模式从一元化向多元共治演变。新中国成立以后，国家权力全面进入乡村，传统社会的“县政村治”逐渐被“政社合一”和“乡政村治”所取代，并形成了乡镇和村委会二元主体的乡村治理结构。但由于国家治理的总体性控制逻辑，并随着后税费时代村干部薪酬制度改革和绩效考核的强化，村委会的行政色彩愈加浓厚，“乡政村治”逐渐演化为自上而下的“官治”。[4]然而，随着市场化条件下的乡村社会不断由封闭走向开放，从一元化单向治理转向多元化共同治理成为必然选择。三是治理理念从传统德治、现代法治向“三治融合”的复合型治理演变。随着市场经济的发展，维系中国乡村社会秩序的德治权威逐渐被法治权威所取代，但中国传统文化观念根深蒂固，传统礼治观念依然在乡村社会广泛存在。因此法德并重已成为维系乡村秩序基本共识。在全面推进乡村振兴战略的背景下，如何发挥法治与德治的秩序维护功能和村民自治的内部激活功能，从而构建起自治、法治、德治相结合的“三治融合”治理体系，是实现乡村善治要解决的基本问题。

随着乡村治理目标、治理模式和治理理念的深刻变化，面对全面推进乡村振兴战略的时代课题，如何协调多元主体并激活其内在动力？如何汲取、整合、利用各种治理资源？如何改进和优化治理模式、治理手段和治理方式？如何实现既有活力和秩序又展现文明乡风的治理目标？诸如此类的问题对乡村治理能力提出了新的挑战和要求。事实上，从能力本身的运行过程来看，能力的发挥过程是一个治理主体基于资源，通过管理活动从而实现目标的过程。按照这一界定，乡村治理能力本质上关注的是治理主体如何通过汲取、整合、利用特定的资源，采取特定管理工具与手段，从而实现目标的过程。[5]这一能力过程分析框架分别对应着上述对乡村治理能力的要求，即主体行动能力、资源组织能力、工具优化能力和治理目标掌控能力。（见图1）

图1 治理能力运行过程框架

相对于乡村治理而言，国内关于乡村治理能力的研究并不多，主要集中于乡村治理能力的要素和特征（贺雪峰，2017），能力实现的路径（闵学勤，2020），国家治理体系和治理能力现代化的视角 （马志祥，2020）等方面。现有研究的不足在于，缺乏对乡村治理能力的系统性分析，对治理能力关系和问题的研究不够深入，对如何将治理能力转换为治理效能未作出有效的回答。鉴于此，本文将借助乡村治理能力运行过程分析框架来进行研究，对乡村振兴背景下乡村治理能力的运行要素、面临挑战进行深入分析，试图寻找一条实现能力提升和效能转换的理想路径。

二、乡村治理能力的运行阻滞与难点分析

上述能力过程分析框架揭示了影响能力提升的基本要素，即主体、资源、工具和目标。随着乡村治理环境的变化，这些要素自身及相互关系都发生了新的变化，对乡村治理能力提升形成诸多阻滞因素，导致乡村振兴需求与治理能力不足的矛盾日益凸显。

（一）主体性阻滞因素与行动的困境

乡村社会治理不论采取何种形式，其治理任务目标的实现都需要由实际的治理主体去落实，乡村社会治理能力归根结底取决于各类治理主体的能力。目前参与乡村治理的主体主要包括乡镇政府、村党支部（村委会）、经济组织和社会组织等。在实践中各类治理主体的整体能力发挥仍存在诸多制约因素并导致主体的行动困境。

其一，村庄社会呈现“无主体性”特征。改革开放以来随着市场化、工业化和城镇化的推进，在城乡差距日益拉大的背景下，大量农村青壮年劳动力尤其是农村精英流向城市。一方面，这些农村外流人员有着相对稳定的职业收入、过着相对优越的城市生活，他们对村庄事务表现得越来越冷漠；另一方面，留守乡村的大多是妇孺老弱，他们缺乏参与乡村治理的热情和能力，表现出对村级公共事务和公共规则的冷漠与无助。尤其在“资源输入型”乡村建设背景下，村民的等靠要思想进一步催生，乡村发展的内生动力严重不足，乡村治理呈现出无精英引导、无民众参与、无民众支持的“无主体性”的特征。[6]

其二，镇村干部的创新活力不足。从资源汲取转向资源赋予是乡村治理转型的关键节点，也是乡村治理能力研究的重要切入点。在乡村振兴的背景下，资源下沉到乡村，并以乡村建设、公共服务等各种项目的形式进行使用，而如何安全有效地使用这些资源便成为国家关心的首要问题。在此背景下，与资源下乡并行的是确保资源安全有效使用的一系列规范、标准、程序以及相应的督查、检查、考核的下乡。镇村干部所关心的不再是发展生产、改善民生、维持秩序，其中心工作均围绕资源下乡来展开。[7]可以说，国家资源下乡的同时，国家权力也进一步向乡村社会渗透，并按照一整套严格规范的程序进行行政化运作，“不出事”便成为镇村干部的行为逻辑，应付各类检查考核、注重办事留痕、大搞形式主义便成为镇村干部日常工作。也就是说，资源下乡不断激活乡村发展的同时，也在另一方面消磨着乡村主体的主动性和创造力。

其三，各类主体的合力难以发挥。在传统“熟人社会”，人们以血缘、地缘为基础通过宗族礼法形成一个乡村共同体；新中国成立后以自上而下的行政强制力为基础、以土地和集体经济为纽带使这一共同体得以维护。然而在农业税取消后，原有的联系与合作纽带基本断裂，农村经济和社会结构逐渐呈现出原子化状态。与经济和社会结构的变化相适应，乡村社会治理主体因身份立场、行业职业、教育背景、生活状态等不同，其价值取向、思维方式和行为逻辑必然出现差异，总体呈现“个体化”和“理性化”特征，从而引发“集体行动的困境”。从理论上讲，镇村干部既要对上负责又要对下负责，但具体到个人利益的选择上，往往遵从对上负责的逻辑而漠视基层的治理诉求；村级组织基本呈现行政化状态，村干部不再是农民的当家人，转变为国家在村庄的代理人；税费改革以后，尤其随着资源下乡的持续增加，村民从义务本位走向权利本位，机会主义盛行；[8]在主要依靠行政化推动乡村振兴的模式之下，社会空间不断被挤压，各类主体参与社会治理的积极性不断被削弱。因此，如何按照十九届五中全会的要求形成多元主体共建共治共享的乡村治理格局，是“十四五”时期实现乡村善治需要解决的重大问题。

（二）资源性阻滞因素与整合的弱化

乡村资源内涵丰富，当前乡村资源现状对乡村治理能力形成诸多阻滞并带来资源整合的难题。

其一，资源流失侵蚀乡村治理能力的基础。乡村资源的流失问题几乎与中国的市场化、工业化、城镇化同步产生，并对乡村发展与治理产生巨大困扰。徐勇较早用“空心化”一词来分析农村人口流出对乡村治理的影响，他认为支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。[9]从资源分类使用来看，政治资源的流失使农村基层党组织或自治体因精英缺失和党员外流而难以寻找合适的带头人，而且村党支部和村委会的选举也或因党员和村民的缺席而导致其权力来源出现了一定程度的合法性危机；经济资源的流失使村级集体经济和乡村产业发展滞后，从而使村级组织通过经济增收和福利等动员社会的能力不断减弱，农村公共事务出现无人来治、无钱可治的窘况；社会资源的流失使传统乡村熟人社会基于血缘和土地所建立的“集体本位”规则网络被打破，而这一规则网络中的价值和秩序必然受到冲击，常态化的乡村社会安宁被破坏。[10]乡村资源的流失导致乡村治理权威的弱化，而治理权威的弱化又会进一步加剧资源流失的可能性。

其二，资源配置失衡损害治理效能。国家对乡村的资源输入是目前乡村建设的主要资源来源。国家输入到乡村的资源主要有三大类：一是以转移支付的形式给基层组织的办公经费，二是以保障为目的发放的如城乡医保、社保等各类补贴，三是以项目形式输入到乡村的建设发展资金，包括扶贫开发资金等。前两类资源严格按照国家政策基本上按人头发放，各地总体差别不大，而后一类则需要基层组织各显神通“争资跑项”才能获取，而且需要有地方或者村级配套资金才能落实到位。这就意味着越是有能力越是富裕的地方获得项目资源的可能性越大，实现发展的支撑力就越强，也就越容易获得更多资金支持，由此造成乡村资源在横向配置上的失衡。在纵向层面配置上，镇村组织本应获得乡村治理资源配置的主导权，但在实践中有关乡村治理的政策制定、项目选择和资金拨付等权力大多集中于上级政府，以有限的权力和资源去完成繁重的乡村治理重任，必然陷入能力不足的窘况。[11]

其三，资源使用面临“最后一公里”困境。在税费时代，乡村治理资源主要来自乡村社会内部，即农业税费的提留，后税费时代则主要来自国家的资源输入。前者因为是花“自己的钱”，村民的参与热情比较高，村干部也有回应村民治理诉求的基本义务；而后者是花“别人的钱”，而且因为信息不对称，有多少钱、钱怎么花他们并不是很清楚，对乡村治理自然不上心也无能为力。资源下乡很大程度上改变了乡村的治理生态，并以村干部的角色转换为标志形成了新的利益共同体。无论是争取资源还是完成政府的中心工作，村干部总体上是向上和向外用力，而向下和向内用力比较少。而且为了避免陷入村民个人利益的纷争而给项目落地带来不必要的麻烦，村干部在考虑项目申报时会选择尽量回避牵涉到个体农户利益的项目，导致很多资源进村后都花费在一些无关紧要的地方。这种对上负责、对下脱离的行为逻辑加上村民监督的乏力，导致了低效率的资源下乡，由此形成乡村治理的“最后一公里”困境，也成为治理能力运行阻滞的重要因素。

（三）工具性阻滞因素与善治的缺失

随着乡村治理环境的变化，以及受治理能力运行面临的主体性、资源性阻滞因素影响，治理的模式、手段、方式等工具性因素出现阻滞困境，其关键点在于将治理任务行政化，即以行政系统内部的行政化方式去落实复杂多变的社会化治理任务。从纵向来看，行政权威仍是乡村治理能力运行的基础，并通过科层体制自上而下层层施压，村级组织和村干部也逐步被行政化，自治权力不断弱化。国家行政权力追求的是整体性和强制力，而自治权力则基于自主性和多样性，两者之间必然会产生冲突。[12]英国学者迈克尔·曼在《社会权力的来源》中将国家权力分为国家的强制性权力和基础性权力。国家的强制性权力是一种凌驾于社会之上的政治性权力，其运转方式主要依靠强大的政治体系运转和自上而下的号令执行，是一种单向性的权力运作过程；而国家的基础性权力则是主要通过国家制度的制定和执行从而贯穿和协调市民社会的 “社会性权力”。[13]理论上看，“国家权力的建构是‘国家’逻辑与‘社会’逻辑的双向演绎过程，国家权力的发展取决于国家与社会是否能形成相互均衡、相互转化与制约的权力结构”。[14]显然，当前“乡政村治”格局并没有呈现政治性的行政权力与社会性的自治权力相互转换、相互制约、均衡发展的理想状态，极大阻碍了乡村治理能力的运行和提升。

从横向来看，乡村社会异质性与治理方式同质化的冲突对治理能力产生消解。中国幅员辽阔，地域之间包括乡村社会内部，由于自然条件、社会环境、资源禀赋等不一样，在治理模式和方式的选择上必然存在差异。然而由于国家行政权力推进的整体性和强制性，并按照一定的程序和标准来执行，造成了国家政策在农村执行中的“一刀切”现象，必然与乡村社会治理所要求的自主性和多样性发生冲突，也与乡村振兴需要坚持的“因地制宜、分类指导”原则相背离。如在项目资源下乡的过程中，就出现了国家项目的程序性与乡村生活的非程序化，专项性与乡村社会的整体性，精细性要求与乡村社会的综合性治理之间的矛盾和冲突。[15]也就是说，在条块分割的行政体制下，原本完整的乡村治理工作链被分割成重叠和交叉严重的碎片化的工作片段，乡村治理难以形成整体合力。

（四）目标性阻滞因素与方向的偏移

治理目标决定了治理能力的运行方向，内含着为什么治理以及治理向何处去等一系列根本性问题。由于治理理念的偏差以及治理主体、治理资源、治理工具等能力运行存在的阻滞，治理目标便发生了偏移，即目标替代（张立，2019）问题的出现。

一是以痕迹管理替代实际工作。中央对基层的期待随着国家治理重心的下移不断强烈，这种强烈的期待主要通过两种实际的方式来表达和实现；一方面将政策目标分解成各项指标任务层层下达给基层来落实；另一方面则通过建立严格的监督考核体系以强化对政策过程和政策目标的控制，确保政策的有效实施。面临繁重的乡村治理任务和严格的考核监督，镇村组织往往通过总结汇报及任务分解书和工作进度表等白纸黑字的方式，全面呈现政策落实过程和落实成果以备审查，并以图片、录像和签字画押的形式加以佐证。于是在以材料论英雄、只做表面文章、乐于 “闭门造车”、检查考核忙台账等形式主义之下，民意诉求、社会矛盾、发展困境等现实问题往往被忽略和掩盖。

二是以典型替代全貌。“典型村”“示范村”的打造本意是发挥这些村的典型示范效应，并通过经验推广实现以点带面的整体发展格局。然而在现实中，集中人力物力财力重点打造的这些 “典型村”“示范村”，或是上级领导的“挂点村”，因其政治优势而少有可供复制性，以点带面变成了以点代面和以点盖面，不仅造成资源配置的失衡和乡村发展的差距，而且影响乡村治理能力目标的实现。

三、乡村振兴战略背景下乡村治理能力的提升路径

面对乡村治理能力弱化及运行的困境，有学者认为这是乡村治理环境变化后出现的必然现象，因为基层组织普遍面临着治理权力的有限与治理责任的无限、治理资源的有限与群众需求的无限、治理能力的有限与治理风险的无限之间的矛盾和冲突。[16]如何走出困境提升能力，一些学者主要围绕乡村治理能力的某一方面进行重点研究，如有人认为主体是治理的核心（李三辉，2021），也有人认为资源是治理的元问题（陈鹏，2019），进而提出不同的治理路径举措，这也反映出了关于如何提升乡村治理能力的不同思路和学理上的分歧。事实上，随着公共治理理论的发展，单一的角度、特定的方案不足以解决治理中的问题已成为基本共识。乡村治理能力体现为一种整体性能力，需要多元治理主体综合运用多种治理工具来整合利用多种资源，最终实现治理目标，这是一种综合能力的体现。因此，关于乡村治理能力的提升，需要结合治理环境的变化站在能力运行的总体角度，重点疏通能力运行中的几个关键阻滞点，然后连点成线进而形成合力。

（一）以行动者网络构建提升治理主体的行动能力

兴起于上世纪80年代中期的行动者网络理论（ANT），将人类与非人类（政策、法规、技术、信息等）都当作社会实践的行动者来看待；行动者可分为核心行动者和其他行动者，其中核心行动者处于支配地位。行动者网络的构建就是核心行动者通过分析各行动者的利益诉求和目标，提出实现各方利益必须解决的关键问题，并通过沟通协调和建立相关机制等解决问题、赋予利益，将所有行动者都纳入到网络中来，[16]从而构建一个所有行动者之间相互认同、相互依存、相互影响的集体行动网络。行动者网络理论揭示了行动者之间的利益相关性本质以及解决利益问题的必要性和关键性。这一理论为解决乡村治理中的主体性阻滞因素从而提高集体行动能力提供了借鉴。一是要坚持互惠原则，这是多元主体合作共治的基础。不可否认，当前乡村出现集体行动的困境与行动主体各自利益的算计及由此形成的 “分利秩序”（陈锋，2015）直接相关。因此要对乡村治理各主体进行利益分析，尤其要明确公共利益和私人利益的边界，使各主体在平等的基础上实现相互给与和利益分享，通过利益共同体进而形成治理的共同体。在这一过程中，如何重建国家、基层组织与农民之间的利益关联机制与制衡机制是最为关键的问题，也是一个需要继续深入研究的重大课题。[17]二是要发挥资源的引导功能。资源的下乡落地要与群众的生产生活的实际需求相结合，让群众意识到乡村治理是他们“自己的事”，从而积极参与决策和监督，解决“政府干、农民看”的问题。三是注重发挥核心行动者的作用。我国的政治体制决定了基层党组织在乡村治理中的核心领导作用，而作为“代理人”的村党支部书记则是理所当然的核心行动者，他要将党的意志与群众意愿有效融合，并将其他行动者吸纳到行动者网络中来，从而形成“共建共治共享”的乡村治理格局。[18]

（二）强化资源整合提升治理资源的组织能力

资源的组织能力是指以整合的方式，通过组织活动过程来获取、配置和运用资源以实现预期目标的各种活动能力。[19]乡村资源是乡村治理的基础，因而如何组织好乡村资源是实施乡村治理的一项基础性工作，也是一项基础性能力。首先，以市场机制激活农村发展和治理动力。农村市场化是建立和发展农村社会主义市场经济的必然取向，[20]也是习近平经济思想的重要内容。要按照中央的要求继续深化资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，努力形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，通过不断激活乡村资源为市场力量进入 “三农”领域参与乡村治理开辟道路、搭建平台。其次，提升资源配置的效率性和公平性。上级政府要将资源配置和使用的决策权下移到镇村组织，即除了一个部分重点用于提供普惠性的、可以标准化的基本公共品，比如乡村道路、基本水利、义务教育、合作医疗诸方面由上级决定外，另外一个部分作为“活钱”，按人均直接拨发给农民群众所在村集体，村集体通过民主决策和民主管理，将“活钱”用于提供各种地方性的、难以标准化且农民利益存在分化的细小琐碎的公共品。[21]这样既可以激发乡村主体的积极性和创造力，又可实现国家权力与乡村权力的有效对接。再次，促进资源的城乡流动与融合发展。农村和城市拥有各自的资源优势，要将城市的优势资本资源、优势技术资源和农村的优势农业资源、优势空间资源，通过自由竞争、自由流动、自由交换，实现城乡互治、优势互补、融合发展。[22]

（三）运用善治思维提升治理工具的优化能力

在全面推进乡村振兴的目标设定下，乡村治理的模式、手段和方式必然发生新的转变，即由传统主要依赖行政权威和规则的一元化治理转向平等、协商、合作的多元化治理。这一转变内含着治理和善治的基本诉求，即法治性、民主性、服务性和合作性。[23]法治性诉求源于乡村社会本身，如乡村公共权力的滥用、民众利益诉求的无序、乡村社会的人情治理等，都必须从法治层面予以规范。要确立公共权力的运行规则，明确各治理主体的权利义务关系，尤其是要明确乡镇组织与村级组织的权力边界，防止行政权力的滥用和对自治权力的侵犯；要运用法治将民众的权利实践途径和方式纳入规范化、合理化轨道，以法律的约束性和规范性调整民众参与行为，使其逐步养成依法办事、遇事找法和解决问题靠法的习惯。[24]民主性诉求包含着乡村治理主体的平等和治理过程的透明。[25]要进一步完善村民自治制度和基层民主协商机制，通过规范民主程序确保村民主体地位，并不断丰富民主的形式，激发村民的主体活力和合作参与意识；要严格规范政务、村务公开，使村民不至于因信息不对称而监督无从下手、参与无处发力，这是民主化的前提和必然要求。服务性诉求意味着乡镇政府的行政理念要切实从 “管制行政”向“服务行政”转变：在行政理念上，要改变过去“官本位、政府本位、权力本位”的官僚主义思想，树立“民本位、社会本位、权利本位”的服务理念；[26]在行政体制上，要改变现有的行政化思维和“压力型”体制，确保“对上负责”与“向下负责”的平衡；在行政目标上，要将为群众提供全面的政务服务、公共服务、公共安全等作为基本行政目标。合作性诉求要求改变政府一元化的威权治理现状，坚持主体平等原则，支持和扶持社会力量的成长，并以包容心态将体制内与体制外、乡村内与乡村外的各种力量吸纳到乡村治理中来，形成多种力量相互影响、相互配合、紧密合作的乡村治理局面。

（四）坚持以人民为中心提升治理目标的掌控能力

乡村治理能力的目标指向是人民安居乐业、社会安定有序，最大限度增进人民福祉，最终实现乡村善治。前文所述治理能力的目标偏移，说到底是治理理念出现的偏差，淡化了中国共产党“以人民为中心”的价值追求和执政使命。要充分认识这一问题的严重性，因为它涉及到乡村治理为了谁、依靠谁和由谁来评判的根本性和方向性问题，唯如此才能实现对乡村治理能力的目标掌控。一是要加强基层党组织建设，使基层党组织成为贯彻党的路线方针政策并动员组织和服务群众的坚强堡垒，发挥其在乡村治理的核心领导作用，确保乡村治理的社会主义方向。二是要坚持党的群众路线，将全心全意为人民服务的根本宗旨贯穿到乡村治理的全领域和全过程。尤其是基层党组织，要改变以往“内部化”的党建思维，将基层党建融入群众工作之中，把工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要。三是领导干部要树立正确的政绩观，将乡村治理的成效交由群众来评判。在治理过程中要充分了解群众的基本诉求和意见建议，并将群众对美好生活的向往融入乡村治理的工作目标，只有当群众愿望与治理目标相一致时，乡村治理才能产生令群众满意的实际的效果。同时要完善乡村治理绩效评估体系和领导干部的晋升考核体系，增加群众满意度在评估考核体系中的比重，提升基层干部正确从政、正确施政的能力。

四、小结及余论

以国家力量整体推动的乡村振兴战略，其基本思路是通过政策倾斜和资源输入不断激活日益衰落的乡村社会，以此撬动乡村振兴的挡路石。然而五年来的乡村振兴实践中，不断积累的老问题和不断暴露出的新问题交织，短暂的繁荣和脆弱的秩序仍是一些乡村呈现出的基本图景。事实上，依靠外力的激活只是乡村发展的前提和基础，只有内部能力成长才能提供持久的稳定的发展动力。

乡村振兴战略为治理能力运行提供了新的环境，对治理能力提出了新的挑战，也为能力提升提供了新的契机。从能力运行的角度看，乡村治理能力包含主体、资源、工具、目标四个运行要素，及相应的主体行动、资源组织、工具优化、目标掌控四个运行阶段和四种运行能力。这四个要素、四个阶段和四种能力之间相互关联、相互作用，共同构成了一个完整的乡村治理能力运行体系。通过理论梳理和实践考察发现，协调能力、整合能力与控制能力是确保乡村治理能力运行系统稳定与发展的三个关键要素，它们作用于能力运行的每一个环节。