欠发达地区政府主导农村学前教育发展的实践与启示

文/贾 晋 李雪峰 王 慧（...西南财经大学，四川成都 60）

内容提要：通过对四川省“一村一幼”计划的调研发现，政府主导农村教育发展表现出较强的指令性任务特征；通过“软激励、硬考核”的方式，能够有效地提高地方政府的重视程度，在短期内实现农村学前教育的赶超式发展。但“一村一幼”计划也面临硬性考核目标导向偏误、激励措施被错误响应、“撒胡椒面”发展方式盛行等问题。完善政府主导下的农村学前教育发展，应进一步科学构建考核指标体系，及时纠正错误行为倾向，提高教育资源利用效率，完善基层制度创新环境，着力提高家长主观评价。

学前教育是国民教育的基础，对促进个体全面发展、打破贫困代际传递和提升国民整体素质具有重要的战略意义[1]。农村学前教育基础较弱、欠账较多，目前仍是整个教育系统的主要短板。2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，不仅在基本原则中强调“坚持政府主导”，明确各级政府在规划、投入等方面的责任，还着重对农村学前教育发展提出了新要求，标志着新时期政府主导强势回归[2]。从中央文件精神到政策落地实践，政府该如何有效地主导农村学前教育服务供给，成为一个紧迫的研究课题。近年来，受益于各级政府的大力扶持，欠发达地区政府主导下的农村学前教育发展态势强劲，在政策创新实践方面取得了显著成效，为我国推进农村学前教育发展，实现“幼有所育”提供了有益借鉴。

一、加强政府主导对学前教育发展的重要性

当前学前教育服务供给不足，其根源在于未能科学厘清谁来承担学前教育服务的供给责任、承担多大责任的问题。改革开放以来，我国政府在学前教育发展中的责任定位经历了由最初的承担底线责任，到推向给市场，再到主导发展的变化，政府自身承担责任的意识逐步增强。然而，由于管理制度、经费制度、办园规范制度等相关制度的建设滞后，我国学前教育发展中存在的问题并未得到有效解决，亟需政府切实加强和履行学前教育服务的供给责任[3]。就目前看来，政府在学前教育事业发展规划制定、公共财政支持、质量管控等方面需承担一定责任[4]。其中，提供公共财政支持这一责任尤为重要，是决定学前教育服务供给水平的关键因素。

由于学前教育具有正向外部效应的公共产品属性，由政府承当相应服务供给从经济学意义上来看是正当的[5]。由于正向外部效应的存在，若将发展学前教育的责任完全交由市场，可能面临“市场失灵”的问题，具体表现为学前教育服务的市场供给不足。而政府承担学前教育服务供给，正好能合理补偿其正向外部效应，这对于提高学前教育服务供给的质效具有积极意义[6]。因此，政府应该重视学前教育的基本公共服务属性，将其作为社会公共事业进行扶持发展，而不是盲目地将其推向市场。然而，政府在学前教育发展中的责任边界应该是什么，各级政府间的责任应该如何划分，与其他办园主体间的任务分工应该如何安排等系列问题，就目前看来仍未得到系统解决，严重制约着学前教育服务的有效供给[7]。

为解决上述学前教育服务供给面临的难题，社会各界就实施多元合作学前教育服务供给模式达成了广泛共识。根据有效市场和有为政府的基本运行逻辑及规则，将市场与政府相结合是当前强化我国学前教育服务供给的现实路径[8]。现有诸多学前教育服务供给类型包括以政府为主的、以营利性组织为主的及以非营利性部门为主的服务供给。鼓励引导上述供给主体之间的合作共赢，创新探索多元学前教育服务供给模式，以此形成优势互促、短板互补的良好态势，更好地满足群众的多样化需求[9]。需指出的是，在多元学前教育服务供给模式中，应坚持普及普惠优先、政府公共财政主导、费用合理分担的原则[10]，把握好政府与市场的关系，明确各自的责任边界，进而实现政府、家庭和社会成本的节约和收益的共享[11]。

然而，无论如何强调多元化合作供给模式的优势，政府在农村学前教育服务供给中应该承担的主导责任都是不可推卸的。在学前教育市场发育成熟的地区，以市场供给为辅，引入良性竞争氛围，形成多元办园主体并行的发展态势，有助于促进其正面作用的发挥。但在学前教育市场发育不足的农村地区，市场主体发育不足，承担服务供给的主导责任只能依靠政府，并不能完全保证教育的公平配置。因此，以政府为主导，以多元服务供给方式为补充，是要求政府在保障教育公平的基础上，有效结合市场力量，因地制宜地探索推行多元合作供给模式的差异化实现形式。

二、“一村一幼”计划的实施背景与显著特点

（一）“一村一幼”计划的实施背景

由于财政投入资金缺乏、资源配置失衡、家长观念落后等原因，西南欠发达地区农村学前教育普遍存在入园率低、教育不公平等突出问题[12]。以四川省阿坝藏族羌族自治州（下简称“阿坝州”）为例，2007年阿坝州实现整体“普九”目标，基本解决了适龄学生“有学上”问题。然而，由于学前教育未纳入义务教育，农村地区的多数适龄儿童仍然“无园可上”。2010年阿坝州仅有幼儿园61所，在园幼儿12679人，学前三年毛入园率为16%，比同期全省平均水平低46.5%。

当地多数儿童缺失普通话听说能力，主要原因就在于其缺失学前教育经历，使得入学准备不足。具体而言，未接受过学前教育的儿童在日常生活中大多使用地方方言与亲友进行沟通交流，不具有良好的普通话听说环境及规范训练，导致听说能力低下，因而在入学之初需要半年左右时间先适应普通话教学环境再学习基础课程。更有甚者，部分少数民族家庭只会本民族语言，不具备汉语听说读写能力，其子女本就缺乏学习汉语的土壤。进入小学后，这部分学生需要耗费1-2年的时间才能进行基本的汉语听说。但由于入学初期的大部分精力花费在语言学习上，较难兼顾相应的课程学习，日积月累产生繁重的学业知识欠账，表现出的上课内容吸收不了、学习成绩较低等情况严重挫伤这部分学生的自信心，进而逐步发展出厌学情绪，影响后续学习生涯。因此，阿坝州在“普九”工作基本实现“拓面”目标、继而将工作重点转向“提质”之际，学前教育事业发展滞后所产生的负面影响突出显现，成为制约全州九年义务教育巩固率提升的关键因素。

为解决儿童“无园可上”问题，2012年阿坝州以农村学前教育为突破口，明确提出实施一项重大民生工程，即“一村一幼”计划，以县级政府为实施单位，按照“大村独立举办、小村联合举办”的思路，规划和建设村级幼儿园（下简称“村幼”），确保适龄儿童能够实现就近上学。随后，四川省分别于2015年、2017年在凉山州、甘孜州等启动了“一村一幼”计划，实现对全省欠发达地区的覆盖。

（二）“一村一幼”计划的显著特点

四川省“一村一幼”计划作为政府主导农村学前教育发展的典型代表之一，具有较强的指令性任务特征。在推进 “一村一幼”计划过程中，采取“软激励、硬考核”的方式，有效地提高了地方政府对农村学前教育发展的重视程度，在短期内交出了亮丽的“答卷”。以阿坝州为例，全州的学前三年毛入园率在2012年仅为32%，远低于同期全国平均水平67.5%，但在2017年便提升至80.14%。同时，幼儿园数量由2012年的64所增加到640所，其中村级幼儿园332所；在园幼儿数量由13582人增加到29633人，其中村级在园幼儿10114人。具体而言，“一村一幼”计划的显著特点包括以下三个方面：

第一，奖惩管理制度完善，地方政府重视程度高。由于学前教育未被纳入义务教育范畴，地方政府对农村学前教育事业的重视仅仅停留在“喊口号”阶段，未能将政策落实到具体实践中[13]。为确保“一村一幼”计划的落实推进，在四川省委、省政府的要求下，各市（州）将“一村一幼”计划纳入政治任务和民生工程，将实施责任具体落实到个人，将发展目标列入硬性考核，与官员晋升直接挂钩，促使地方政府重视程度大幅上升。例如，乐山市将“一村一幼”计划纳入助推全市发展的“十大举措”和小凉山综合扶贫开发总体规划，同时构建党委政府齐抓共管、关联部门协调配合的联动工作机制，明确由两名市委常委主要负责，以市委组织部为牵头揽总部门，教育局、财政局等部门协同配合，县（区）党委政府主抓具体实施。

第二，财政支出分摊明确，学前教育经费保障强。教育经费投入往往是制约农村学前教育发展的主要因素，不利于增加普惠性学前教育服务供给[14]。在省级层面，四川省通过省财政出资，一是为每个农村在园幼儿提供保教费补贴和午餐补助，二是为每个村幼补贴2名辅导员劳务报酬费，仅2017年便下达辅导员省级补助资金4亿元。在州县层面，将学前教育资金纳入州、县财政支出预算，确保教育经费得到及时足额投入。同时，除加强本级财政资金投入外，还通过向上争取资金、拓展筹资渠道等方式，加强教育经费投入保障。以凉山彝族自治州为例，仅2016年全州用于村幼建设的开办资金便高达2.5亿元。

第三，拓宽选人用人渠道，村幼师资队伍补齐快。村级幼儿园及在园幼儿数量的快速增加，对村幼师资队伍建设提出了新的挑战。然而，村幼普遍面临“招人难、留人难”的问题，教师供需矛盾较为突出。为应对这一难题，各州、县采取公开招聘、转岗培训、大学生村官顶岗等办法，多措并举解决师资问题。为提高村幼师资队伍的综合从业能力，统筹进行多元化实用职后培训活动，尤其扩大非专业幼儿教师的培训规模和力度。如乐山市依托乐山师范学院和县本级教师进修校，不断健全校地合作培训模式，尽可能全面覆盖全市欠发达地区村幼教师培训。特别地，实施“一村一幼”计划，有效强化了学前教育人才队伍建设，欠发达地区学前教育的师资水平得到全面长足提升。目前，伴随“一村一幼”计划的持续发展，幼儿教师已成为众多青少年理想的职业选择，幼教人力资源供给不断增加，村幼师资队伍建设进一步增强。

三、“一村一幼”计划存在的问题

在实践过程中，“一村一幼”计划也存在着一些亟待解决的问题。由于“硬考核”导向出现偏误，导致地方政府对“软激励”措施做出错误的响应。此外，由于“撒胡椒面”发展方式、制度调整未能同步、家长需求被忽视等问题的存在，也为农村学前教育事业由“拓面”到“提质”的转型发展埋下了隐患。

（一）硬性考核目标导向偏误

确保适龄儿童“有学上”仅仅是推进农村学前教育事业的基础工作，而如何有效发挥村幼的保教职能，让他们在进入小学前做好充分的入学准备才是根本目的。然而，无论是中央层面还是地方层面，从各自的教育统计公报来看，大多数指标均用于衡量学前教育普及度。各级政府就村幼保教质量标准出台了相应的指导文件，但现有质量标准多以定性方式进行描述，未能有效转化为定量考核目标，加之缺乏相应的奖惩措施，除安全事故这一“红线”外，各级政府对村幼保教质量的考核基本属于形同虚设，难以发挥真正的导向作用。对于各县而言，提高农村学前教育普及度是显性考核目标，有利于彰显工作政绩，而提升村幼保教质量仅能算作额外任务。因此，在以教育普及率为核心的考核目标单维化导向下，部分县出现了“重普及、轻保教”的错误倾向，导致亮丽的“答卷”背后存在着基本教玩具配置不齐、适用教材缺乏、运营监管不足等多种问题，村幼保教质量难以得到保障，部分甚至沦为托儿所，仅实现为儿童提供安全托管场地的职能。

（二）激励措施被错误响应

由于“硬考核”导向出现偏误，县级政府在主导农村学前教育发展时出现 “重普及、轻保教”的错误行为倾向，不仅影响了自身的行为决策逻辑，还造成各项 “软激励”措施被错误使用。以中央财政奖补资金为例，受益于中央财政的政策倾斜，四川省欠发达地区各县通常能够获得更多的学前教育事业发展资金支持。在农村学前教育普及硬性考核的强制约束下，奖补资金不仅被错误使用，在一定程度上还助推了县级政府的错误倾向。一方面，新建、改扩建公办幼儿园是普及农村学前教育的基础，不论上级财政是否支持，县级政府都要完成考核任务。县级政府通过争取奖补资金，能够在确保考核任务顺利完成的基础上，投入更少的本级财政资金，变相地增加了本级财政收入；另一方面，省级财政补贴了在园幼儿的保教费、午餐费以及辅导员的劳务报酬费，基本解决了各县在村幼运营资金投入上的“后顾之忧”。如此以来，奖补资金成为县级政府完成考核目标的重要工具，而省级财政补贴无疑为这种工具的错误使用扫清了障碍。这导致部分县产生农村学前教育发展只是“一次性投入”的错误观点，不但不会选择放弃申报，可能还会出现脱离当地需求实际，盲目增加农村幼儿园数量的行为偏差，阻碍在园幼儿规模效应的发挥和财政资金投入效率的提升，甚至在园舍建设过程中诱发寻租行为。

（三）“撒胡椒面”发展方式盛行

2018年11月，中共中央、国务院印发的 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出，在农村地区要充分考虑人口变化和城镇化发展趋势，按照“大村独立建园或设分园，小村联合办园”进行科学规划布局。然而，对于农村人口分布较为分散的欠发达地区而言，多数县在推进“一村一幼”计划时普遍面临任务重、时间紧的难题。同时，由于“一村一幼”计划被视为政治任务，加之相应的考核目标可量化，各县之间难免会进行横向比较，引起不必要的“指标竞赛”。在实践中，部分县开办村幼主要以当期具有学前教育需求意愿的家庭数量为据，缺少对未来教育需求变化趋势、村幼布局的整体研判、谨慎论证和科学规划。这使得村幼数量和在园幼儿数量同步增加而园均在园幼儿数量却始终在低水平徘徊，部分刚建成的村幼园所甚至出现闲置现象，极大地提高了办园成本。以阿坝州M县为例，自开展“一村一幼”计划以来，村幼园均在园幼儿数量始终保持在9人左右。特别地，上级政府出台的部分“软激励”措施，例如按园补贴2名辅导员工资等，分摊了“撒胡椒面”方式所带来的高额成本，造成了严重的教育资源浪费问题。

（四）管理制度未能同步调整

“一村一幼”计划虽然促使农村学前教育事业实现了快速发展，但同时也增加了教育部门的管理负担，并且与现有管理制度表现出不兼容性，给管理者带来了新的困扰。以教师编制制度为例，虽然村级幼儿园和在园幼儿数量增长迅速，但相应的幼儿教师编制未能得到同步补充。例如，根据教育部关于保教人员的配备标准，阿坝州应配备编制3975个，而实际核定编制只有1289个。为解决上述问题，各地只能通过政府服务购买方式聘用幼儿辅导员补充教师需求缺口。2017年，阿坝州幼儿辅导员高达2372人，而在编幼儿教师数仅为1103人。此外，由编制差异所带来的同工不同酬问题较为严重。除省财政补贴的劳务报酬外，不同县还制定了相应的补贴办法，但辅导员工资仍难达到当地的平均工资。在实地访谈中，大多数辅导员表现出强烈的离岗意愿。还有部分辅导员是抱着未来会转为在编教师的希望，才坚持留在村幼工作。在长期的同工不同酬问题困扰下，一旦转岗希望破灭，可能诱发大量辅导员“离岗潮”。

（五）教育供给忽略家长需求

教育发展改革的主要目标是 “办人民满意的教育”[15]。学前教育作为农村公共服务供给的重要内容，不仅要从供给侧着手实现有效供给，还要从需求侧着手满足农村居民对学前教育的多样化需求。我国发展农村学前教育事业面临的主要矛盾是人民对学前教育多样化需求与有效供给之间的矛盾，为化解此矛盾，实现学前教育按需有效供给适切性的关键则是坚持 “人民满意”[16]。然而，县级政府在主导推进农村学前教育发展的过程中，通常只会关注显性指标的提升，尤其是考核目标中涉及的硬性指标，而忽略了对家长需求的回应。根据问卷调查结果①笔者于2018年底在四川省阿坝州汶川县、金川县和甘孜州新龙县开展的主题为“四川省‘一村一幼’建设绩效评估”的农村实地调研，共收回有效村幼家长问卷159份。，家长对农村学前教育的主观评价并不理想。有70.4%的村幼家长表示倾向于在经济条件允许的前提下将子女送出农村接受学前教育。伴随农村居民收入的持续增长，家长对优质教育的需求水平和需求能力都将同步提高。如果村幼教育供给长期难以满足家长需求，越来越多的家长将可能选择把择校意愿转化为实际行动。农村适龄学生的大量外流，一方面会导致县城幼儿园超负荷运转，进一步恶化“城市挤、乡村弱”局面，成为激发社会矛盾的不稳定因素；另一方面也会使得农村幼儿园园区荒废和设施设备闲置，建设投资的边际回报进一步降低，进而陷入“低质量-差生源”的恶性循环，加剧农村学前教育适龄儿童“空心化”现象。

四、对当前农村学前教育发展的建议

“一村一幼”计划契合政府主导发展思路，虽然实施范围存在区位特殊性，但在共性层面为研究的开展提供了典型案例支撑。基于教育公平的考虑，以“一村一幼”计划为代表的政府主导农村学前教育发展具有合理性和重要性。在这一快速进程中，遇见问题在所难免。如何有效地解决问题，对症下药，办好人民满意的教育是十分重要的。在对“一村一幼”计划的得失进行综合分析后，本文认为政府要担好农村学前教育发展的主导责任，除了持续加快学前教育普及、提高保教质量外，还有几个关键点需要把握住。

（一）科学构建考核指标体系

将农村学前教育发展纳入考核任务，能够有效保障地方政府的重视程度，而科学构建考核指标体系，则为地方政府指明了发展方向。一是合理利用目标考核工具。对农村学前教育发展的目标考核是约束性的，但要防止被用作官员升迁的参考标准，避免出现“指标竞赛”，造成不必要的资源浪费问题。二是考核指标设置可量化。指标设置应遵循可量化原则，对于部分难以量化的定性目标，可引入第三方机构，采取打分形式进行评价，确保评估结果的客观性和科学性。三是避免考核标准“一刀切”。充分结合各地的实际情况，设置差异性考核标准，既要保证基础好的县不能 “留有余力”，也要保证基础较差的县不能“鞭长莫及”。四是适当延长考核周期。给地方政府留有足够的时间开展科学规划幼儿园布局、提升村幼保教质量等工作，避免地方政府为完成任务而被迫选择短视行为。

（二）及时纠正错误行为倾向

对于当前已经出现的错误行为倾向，一是及时纠正“重普及、轻保教”的错误倾向。优化调整村幼硬件条件建设与软件设施配套的资金投入比例，适度增加特色课程教材开发等支出，坚决防范 “形象化工程”，着重推进村幼保育教育高质量发展。二是着力扭转“一次性投入”的错误倾向。对于园所新建、改扩建等一次性投入，要不吝投入，严格监管其合规合时建成，不断完善基础设施建设，同时要建立长效的运营保障机制，满足教职工工资支出、场地维修等运营费用的基本开支。三是严厉杜绝“权力寻租”的错误倾向。重点把握基础设施建设、教玩具集中采购等容易滋生腐败的关键环节，严格落实公开透明的招标程序，营造公平的市场竞争氛围。此外，对于可能助推错误行为倾向的“软激励”措施，应注重执行绩效评估，以此对激励措施进行动态调整，并在项目建成验收、后期运营考核等方面下硬功夫。

（三）提高教育资源利用效率

着力提高教育资源利用效率，一方面要确保农村学前教育事业的资源投入，另一方面在等量资源投入的基础上，获得更大的资源产出成效。一是科学规划村幼布局。科学预判人口变化和城镇化发展趋势，结合县级乡村振兴规划中对辖区内行政村的发展类型划分，同步做好空间规划和要素规划，充分盘活富余公共资源。二是整合利用各类政策资源。推进农村学前教育发展不能完全以行政区划为配置标准，必须把农村幼儿园建设规划和其他扶持政策相联系以形成合力，统筹利用各级各类项目资源，扩大各项目建设的正外部效应。三是合理优化幼儿园数量规模。充分开展实地调研，对前期布局规划不合理的幼儿园进行及时调整，符合合并条件的村幼要坚决合并，适度容许地方政府在农村学前教育发展过程中产生试错成本，合理优化农村幼儿园的数量规模。

（四）完善基层制度创新环境

政府主导下的农村学前教育事业将迎来快速发展，改变了已有制度的基本运行环境，将倒逼相关制度进行动态调整。在此过程中，能在上位制度基础上进行调整的便进行及时调整，不能调整的则应充分尊重“自下而上”的创新实践，为地方政府提供有利的实践环境和政策支持。例如，面对教师编制不足问题，地方政府采取的政府购买服务方式便是有效的应对措施，但仍需予以进一步支持。一是完善辅导员的绩效考核机制。制定相应的村幼辅导员工龄工资管理办法，确保村幼辅导员工资能够通过工龄的增加逐步向正式教师看齐，并出台年终绩效考核奖励办法，根据辅导员的德能勤绩考核发放年终绩效奖励。二是打通村幼辅导员的职业晋升渠道。健全从优秀村幼辅导员中选拔考察录取机关公务员、招聘乡镇事业编制人员、提拔村“两委”领导干部制度，打破村幼辅导员的晋升 “天花板”，杜绝让村幼辅导员成为“一岗定终身”的职业，淡化编制限制所带来的负面影响。

（五）着力提高家长主观评价

家长对农村学前教育事业具有不完全信息且存在教育偏好差异，故而主观评价与客观水平并不完全相符。以政府为主导的农村学前教育服务供给，尤其要清楚掌握家长对农村学前教育的主观评价和教育偏好等信息，不断完善按需教育供给方式，从而提高家长对学前教育的满意度评价，持续增加农村居民的获得感和幸福感。一是完善家校信息传递机制。政府应该主动“蹲下身子”倾听家长的声音，以村幼教师为纽带，形成家长和政府的信息互通反馈机制，畅通沟通交流渠道，逐渐培养家长在推进农村学前教育发展中的主人翁意识。二是积极回应家长教育需求。收集整理家长反馈意见，对一些政策误读，积极沟通解开家长误解；对其他情况，据实展开专项调查工作，积极整改现存问题，及时有效回应家长意见和建议，切实提高家长对农村学前教育的满意度评价。