我国基层治理共同体研究：理论进展及未来方向

文/何继新 栾文婷（..天津城建大学，中国天津 300384）

内容提要：推进基层治理共同体建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要政策目标。当前，国内聚焦基层治理共同体问题的理论研究持续深入发展，主要集中在基础性研究、现状认知、影响因素和实践路径四个方面。关于基层治理共同体问题的研究还存在以下不足：实践应用研究多，理论建构研究少；制度性建设研究多，实证性研究少；宏观视角研究多，微观需求视角研究少等。未来研究需要关注基层治理共同体情感共情、效能评价、冲突纾解、组织关系，以期实现基层治理共同体目标。

基层治理是国家治理的重要基石，关乎着人民生活幸福和国家长治久安。2021年4月28日，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。”这不仅凝聚了国家社会治理实践探索的高度总结，也代表了对未来社会基层治理发展与创新提出新的目标与诉求。探讨如何实现基层治理共同体的理论发展与政策实践的有机耦合，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，是当前基层治理研究领域的关键。为此，需要系统梳理与科学总结当前国内学界关于基层治理共同体的理论研究现状和前沿动态，并为今后的理论研究和政策实践提供理论支撑和实践指导。本研究以“基层治理共同体”为主要议题，选取2010-2022年在国内学术期刊上公开发表的文献，从基础性研究、现状认知、影响因素和实现路径四个层面介绍我国基层治理共同体的理论研究总体现状，对已有研究成果进行认知评估，提出亟待深入研究的关键问题和未来研究的发展方向，以期促进这一领域理论研究的进一步深化。

一、基层治理共同体基础性研究

（一）基层治理与基层治理共同体

基层治理是指在国家治理场域下以党和政府为主导的多元治理主体，从维护人民利益出发，通过制度引导、利益博弈、交流合作、协商共治等治理机制，遵循人民性和公正性的价值指导，依法对城乡基层公共事务、政治生活进行规范和疏导，以增进基层民众福祉、实现公共利益最大化为旨归，从而达到善治目标的实践过程。[1]对于基层治理的理解，当前学术界存在着不同的观点。基于不同视角，可以将其理解为一个连续性和阶段性相统一的渐进发展的过程，[2]或者研究国家民主发展路径的重要切入点，又或者构建国家治理体系和治理能力现代化的手段和方式。

基层治理共同体建设是指党委政府立足平等的民主协商、合作治理的原则协同多元社会主体，围绕以治理或解决基层问题、回应治理诉求的共同目标，追求相同的价值认同与行为规范，自觉形成的相互关联、团结互助、关系稳定的群体结构。[3]学界达成一个普遍共识：基层治理共同体既要保证强有力的组织认同和组织凝聚力，又要开放行政边界，灵活吸纳各类治理资源，推动构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理格局。同时，基于治理要素的视角，“基层治理共同体”体现了居民交往密切，关系稳定，相互共生，关注共同的意愿，有着共同的社会利益诉求，遵循相同的价值认同与行为规范，是一种理想的社区生活状态。[4]它更多解决的是治理主体与治理机制在治理实践中的矛盾，实现多元治理主体共同承担社会治理责任，共享社会治理成果的新局面。

（二）基层治理共同体的制度性演化

1949年新中国成立后，伴随不同发展阶段基层治理共同体制度性演化的深入拓展，我国基层治理共同体制度的探索实践大致经历了由社会管控、社会治理到社会治理共同体三个主要结构转型阶段的历史演变进程。改革开放前，我国在城市基层社会逐步建立以“单位制”为主、“街居制”为辅高度集权的计划经济体制，资源垄断化和空间封闭化的特征使得社会子系统缺乏独立运作条件，促成以行政性、集权性、政治性和单一性为基本特征的总体性社会的形成。[5]改革开放后，伴随我国整体社会现代化转型的不断深入，单位制行政性、集权性、封闭性和单一性的特点，[6]已无法适应市场经济的需求，城市中的单位社会逐渐瓦解，治理主体从单一主体向多元主体建构过渡，强调多元、合作、服务等治理理念的要求，以管理主体多元化为特征的“社区制”治理机制应运而生，此时的社区基层治理共同体的“善治”雏形逐渐建构起来。在此期间，我国基层社会治理共同体的结构转型又可以细分为四个小的关键时间节点：一是1998年《国务院机构改革方案》将政府职能定位为“社会管理”；二是2004年党的十六届四中全会首次提出 “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、民众参与的社会管理格局”，“社区制”治理体制初步形成；三是2013年党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”与“提高社会治理水平”的总体要求，创造性提出“社会治理”概念，并将社区基层治理作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要基础被置于国家治理的全局中来谋划；四是2017年党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理新格局”。[7][8]进一步地，党的十九届四中全会首次将社会治理共同体上升到国家制度安排层面，凸显基层社会治理的匹配联动向共建共治共享的维度转变。[9]

（三）基层治理共同体的实践经验

不同类型的基层社会因历史背景与治理资源禀赋而存在差异，迈向治理共同体的路径也各不相同。梳理我国基层治理共同体建设实践，发现已有基层治理共同体实践经验多为“经验总结式”描述，而系统深入的“案例式”或“经验借鉴式”理论研究并不多见。现有研究关于我国基层治理共同体建设实践的经验发展主要包括两个方面：一是聚焦国内乡村治理共同体具体实践的经验介绍；二是针对城市构建基层治理共同体实践经验的综合分析。主要包括：因地制宜塑造基层治理共同体发展路径过程中的资源对接、政府主导、组织联动、居民参与和平台聚能安排等经验。[10]归纳出“小政府、大社会、大服务”、“社区自治、议行分离”和“权随责走、费随事转”三种基层治理共同体构筑典范的实践治理模式。[11]通过从已有研究对基层治理共同体的经验总结与案例分析可以发现，不同情境下的基层社会治理共识、行动方式、治理结构千差万别，构建基层治理共同体难免会出现社区异质性与政策统一性、多元主体与不同价值间冲突以及基层服务需求与供给的矛盾等现象，[12]因地制宜地采用适应性的基层治理共同体建设发展路径，是立足于人民对美好生活追求制定基层治理共同体政策的重要举措。

二、基层治理共同体的现状认知

（一）基层治理共同体的功能作用

推进基层治理共同体建设的功能作用主要体现在共同体治理过程中的多元共治、要素协同、情感联结、科技支撑和精准服务等方面。例如，在情感联结方面，共同体本身所孕育的情感和信任是治愈当前基层社会治理的“本体性焦虑”不可或缺的条件，它可以使得传统基层治理策略由制度依赖转换为关注集体行动，满足“同一性”和“多样性”的双重要求。通过基层治理共同体的构建，可以消弭原子化社会的隔离，使得多元共同体在互动交往中关注彼此的依存，培育相互信任的情感。[13]此外，由于治理共同体作为一种具备超网络结构的网络形式，能表现出治理主体多元化和异质化的特征，这在功能上能够有效克服权力和责任的碎片性，基于公共管理学的视角，治理共同体的本质与意义就在于最大限度地缓解基层社会治理集体行动的困境。具体而言，在理论体系建构方面，推进基层治理共同体建设对于应对新时代基层治理主要矛盾、重构中国特色社会治理理论话语体系、增强风险社会背景下的社会韧性以及提升科学技术的基层治理效能具有深远的历史意义。[14]在公共性培育塑造方面，鲜明的基层向度是社会治理共同体承认差异、寻求统一公共性的结构性要素，既有助于促进基层治理主体公共精神的发育，又保障了以平等参与、充分表达和民主协商为行动指南的基层民主参与公共生活的权利，进而为基层民众提供物质和精神上的双重支持。在协同合作方面，注重实现政府治理、社会调节与居民自治良性互动的基层治理共同体建设既有助于聚焦民生问题，发挥党群合力效应，从源头解决人民实际生活问题，也能够加强顶层设计和基层实践探索相结合，通过高科技手段和传统治理方法综合施策，充分发挥上下互动、有机结合、互促并进的治理合力效能。[15]在制度政策建设方面，推进基层社会治理共同体建设所呈现出以“政治”强引领，以“德治”强教化，以“自治”强活力，以“法治”强保障，以“科技”强支撑的基层社会治理体制机制创新，强化了“人人有责、人人尽责、人人享有”的责任共担意识，尊重并激发了人民的主体性及其公共性精神，使得社会活力竞相迸发。[16]可见，基层治理共同体的功能作用优势显著，但同时，随着我国基层社会治理格局的变革，破解基层社会治理共同体困境的治理模式也亟待探索与发展。

（二）基层治理共同体的样态特征

基层治理共同体构建过程并非简单意义上共同体组织形态与基层治理的形式杂糅，而是通过构建治理共同体赋能基层社会治理中的党建引领、载体创新、技术融合和治理革新的有效实现方式，[17]缔造特色鲜明的治理主体角色特质，进而被赋予中国特有的基层社会治理逻辑特点，形成独具中国特色社会主义的基层治理共同体结构。其样态特征主要体现在：一是治理角色职能多元化。推动基层治理共同体联动机制的构建，这就要求基层政府向多元角色职能转型，健全社会协同机制，实现治理成果的共享。[18]二是治理程序民主化。居民自治与基层治理协同互动的过程实质就是实现治理程序的民主化，推进民众制度化参与基层治理“还权、赋能、归位”，是通过制度化建设来规范民众参与有序化的有效途径。[19]三是治理基础契约化。基层治理共同体的打造，不能仅仅是多元治理主体联动并进，而应更加注重完善基层社会治理共同体相关制度设计、改善治理过程质量、建设政社互监机制等方式，夯实治理基础的契约化，助力基层社会治理共同体建设整体增能，实现基层社区从 “管理－管治”到“治理－共治”的转型升级。[20]四是治理对象的普惠化。构建基层治理共同体所倡导的去中心化、去异质化和去权威化与实现服务对象普惠化的治理目标相一致。加强基层民众横向社会关联，重拾对参与基层治理共同体建设的价值认同感与情感归属感。[21]五是治理共同利益和情感联结。一方面，共同利益是基层治理共同体建设的现实依托；另一方面，情感联结是基层治理共同体建设的心理纽带，且在共同利益和情感联结的共同运作下，基层治理共同体从利益共同体上升为文化有机体，实现基层居民互助交往和共生共赢的治理目标。[22]

（三）基层治理共同体的现实问题

首先，民众参与总体水平较低、治理协商意愿淡薄以及能力匮乏是目前推进基层多元共治过程中所面临的难题。针对治理共同体的集体利益或公共利益维护与发展，大部分民众参与热情不高、治理协商意愿淡薄甚至存在冷漠倾向，加上基层民众协商能力匮乏的制约，更多民众对推进基层多元共治建设形成“看客”心态。其次，基层治理共同体建设仍停留在政府自上而下的运动式推动，低效率的资源下沉与部分基层干部的治理行为导致部分基层治理异化为向上负责、对内脱离的状态。一方面，部分基层干部为获得软资源分配时的倾斜与照顾，上演“自导自演”应付检查的“独角戏”，加之在资源落地时缺乏受益群体的监督，使得分食资源的“分利秩序”的现象变本加厉；另一方面，由于基层民众集体行动的组织动员缺位，从而形塑了基层治理共同体建设“最后一公里”的突出困境。[23]最后，我国的基层社会组织存在结构分布不合理、发展不充分、组织活力不足、人才紧缺以及组织发展的制度环境尚待优化等现状，严重阻碍了基层治理共同体活动的顺利开展。[24]除此以外，基于法治规制和现代行政视角，基层政府依法行政能力不强和给付行政能力有待及时提高；基层民众性自治组织自治能力不够，民主监督机构形同虚设，难以有效发挥监督作用，不能代表和如实反映基层民众诉求，造成推进基层治理共同体建设中出现偏离法律制度安排和引发矛盾冲突等相关问题的产生。[25]

三、基层治理共同体的影响因素分析

（一）基层治理共同体体制机制亟须理顺

基层治理共同体体制机制之所以会滋生一系列碎片化、部门化、条块化等治理问题，其内在逻辑可以表述为：基层政府长期受条块分割式管理模式的影响，遵循垂直管理或属地管理的原则进行机构设置、权限划分，存在治理职责不明、头绪不清、运转不畅等体制机制问题；[26]本质上讲，我国现行的基层治理共同体体制机制是通过科层权威下的强激励和高压鞭策来塑造政绩向上思维与对上负责的行动逻辑，然而，政绩导向制、目标责任制和晋升激励相一致等治理选项夸大了政绩收益，产生“层级差序”现象，导致治理中容易出现目标代替和价值冲突，行为逻辑背离公共性和公共精神，忽视基层民众共治的需求，激发不同主体间协商矛盾，导致基层治理共同体信任机制碎片化，出现信任危机。[27]有学者通过对基层政府实际运转与经验观察发现，我国基层治理共同体建设仍存续着政府本位“管理情结”。在垂直、纵向科层制管理模式下，基层政府强化对基层治理事务自上而下的干预、渗透与控制，造成基层治理共同体的自主性、内生性力量发育不足，治理“内卷化”程度加剧，进而导致基层治理的价值取向与治理实践中的民众诉求脱节，难以实现其治理目标。[28]

（二）基层治理共同体要素支撑亟须夯实

一般而言，我国基层治理共同体制度碎片化的现状与民众参与基层治理制度失效密切相关，主要体现在：（1）制度体系不细致，保障民众参与基层治理的制度供给不足；[29]（2）基层治理共同体组织架构不明晰，服务提供主体权责匹配不合理；[30]（3）基层政府履行公共服务和多元共治的职能乏力；[31]（4）基层治理共同体制度运行不畅，监督形式多样化与内容复杂化，潜在影响了基层治理的合规性成本，基层超负是监督下沉的意外后果等。[32]从民众参与基层治理的制度供给来看，尽管各地制定了基层治理工作条例等政策法规，但缺乏参与方式、参与渠道、参与流程等方面的精细化内容，基层政府无力顾及如何通过制度保证科学高效解决民众问题，导致基层民众的利益表达无法得到有效回应，难以推动基层治理共同体体制创新与基层治理共同体建设深层次发展。[33]从基层治理共同体组织架构来看，缺乏明确组织分工的支撑，相关主体之间信任度低、默契少、协商差，服务供给主体权责不匹配，[34]一方面，在“强政府－强社会”治理模式的主导下，基层政府逐渐偏离社会管理者和公共服务促进者的本原位置，造成基层自治组织公共服务职责的缺位和基层管理的职能丧失，[35]基层自治组织发育不充分；另一方面，基层治理共同体建设的合规化水平主要取决于监督体系的科学性和合规性，将大量模糊性任务引入基层监督视野范围内，在合规成本较高的情况下，容易出现基层超负的意外后果。[36]基于以上三个方面，基层治理共同体建设的制度运行不规范是造成治理内卷化、碎片化的重要原因，具体表现在：一是以道德情感的感化为引导的非正式制度是我国当前主要的基层社会治理手段，非正式制度对道德情感的塑造作用只是守住了共同体治理的道德高限，而制度规范尚未能确立使得公共空间理性沟通较为困难；[37]二是民众参与基层治理的组织协作性不足，整体上仍处于“低组织化”“低制度化”阶段，缺乏沟通和资源整合乏力严重阻碍了多元治理主体协商共治的深度与广度，从而影响基层治理共同体建设的推进与实现。[38]

（三）基层治理共同体公共精神亟须重塑

公共精神的重塑之所以会对基层治理碎片化、条块化现状产生影响，归结其原因在于基层治理共同体的建构及运行需要遵循以公共价值准则和责任伦理等为基本支撑的价值内核。伴随社会治理转型，基层治理行动自主化、价值个体化与结构松散化现象日益明显，然而，在个体利益最大化价值观的刺激下，一系列由共同体缺失所引发的“社会原子化”和“个体脱域化”风险，加剧社会沙化、集体主义价值观逐渐式微，[39]降低治理共同体成员的认同感和归属感，使得共同体治理陷入治理主体单一化、公共精神萎靡化的公共性困境。兼顾 “公共性”与“主体性”的新的理性基础是破解当下基层治理共同体公共性迷失困境的关键。[40]有的学者基于家庭功能分化这一视角，总结出个体作为自由而不确定的治理主体不论是面对职业竞争还是谋求人际关系，往往选择退回家庭等私人领域寻求庇护，而在公共领域缺乏自主治理的公共精神的结论。[41]也有的学者认为，基层公共精神式微是导致基层社区的文化联结功能被不断消解的重要原因。[42]在社会主义市场经济发展的过程中，部分治理个体受传统管理理念和自身私有化倾向的影响，在追逐私人利益的同时往往忽视人在治理过程中的动态交互需求，不利于基层居民邻里友好交往，阻碍基层治理共同体公共精神与公共文化的培育。

四、实现基层治理共同体的路径研究

（一）联动多元主体，提升组织协同

推进基层治理共同体建设，需要联动多元治理主体，提升组织协同能力。重构基层治理共同体健康有序发展的良性生态，具体而言，包括：（1）坚持党建引领的深层嵌入，凸显党对主体激活、资源共享和价值融合的核心领导作用；[43]（2）坚持基层政府主导地位，推进政府职能转移，建立服务型人民政府；[44]（3）坚持发挥社会组织协同治理作用，激发社会活力；[45]（4）坚持培育民众自主参与意识，激发居民内生动力，提升基层治理实效等。[46]有学者基于结构－过程的视角阐释了党建引领基层整体性治理的行动逻辑。[47]针对目前国内基层治理权力格局存在有效性边际递减的突出问题，需加强不同层级政府以及政府部门间横纵协作，促使基层治理资源有效整合，加大对基层治理赋权放权力度，使得基层有职有权有物。此外，应进一步完善多元主体之间良性协同互动机制，包括社会组织的培育发展与基层居民的动员参与相结合的模式，破解民众因利益冲突抑或非关联利益难以达成协商共治的窘境；加大社会组织的培育力度，引导社会组织积极参与到城乡基层矛盾化解与公共服务提供中来，不断拓展社会组织的自身发展能力，确保基层治理共同体建设的有效性；[48]健全和完善基层民众参与机制、民意诉求与反馈机制等，动员居民参与集体行动，充分表达自身的利益诉求，切实保障民众参与基层公共事务治理的权利。[49]值得注意的是，虽然各类治理主体的角色作用不尽相同，但是彼此之间承认共建共治共赢的价值共识，在治理层面上彼此的话语权应是平等的。

（二）科技创新赋能，提高共治效能

推动基层社会治理共同体智能化、便捷化和精细化建设，需要科技支撑为基层治理共同体的构建提质赋能。具体而言，包括：（1）科学合理运用大数据、物联网、云计算及区块链等信息技术搭建畅通民意表达智能化公共服务平台；[50]（2）技术赋能基层社会治理信息整合、协调沟通，鼓励社会创新；[51]（3）建立健全公共安全保障体制机制，维护公民信息网络安全等。[52][53][54]学者们提出，要进一步充分利用移动互联网、智能终端和人工智能等前沿信息技术手段，打通基层社会多元治理主体间的信息壁垒，推动各主体间碎片化基础信息、生产要素向跨部门、跨区域开放共享方向转变，打造信息共享速递、互惠便民服务、自治共建共享的智能化公共服务平台，尽快实现基层社会治理共同体的空间智能化和高效统筹管理。[55]针对当前基层社会治理普遍存在的低效率治理行为，应推进治理技术由“低层次运用”向“智能深度融合”转型升级，[56]掌握基层民众多元化的治理需求和变动趋势，智能精准提高基层政府对基层治理共同体政策制度的供给能力。[57]此外，在借助现代化信息科技手段实现基层治理共同体中，应重视现代科技的脆弱性和风险常态性的问题，包括公民信息网络安全和社区基层治安防控体系相结合的治理模式，解决过度依赖科技诱使后现代“分裂治理”产生的问题；[58]加大各类公共服务平台采集、存储、使用基础信息的监管力度，线上线下联防联控推进基层治理共同体的现代化建设；完善科技赋能基层治理共同体风险治理建设，减少干扰和风险。[59]

（三）促进民主协商，激发整体合力

在完善科技赋能基层治理共同体，破除治理异化的同时，推进自助、公助、互助的基层治理共同体建设，需要进一步推进民主协商共治建设，健全共同参与、共同协商、共同享有的运行机制。主要包括：（1）注重培育基层民众自觉参与民主协商公共事务的意识；[60]（2）充分发挥社会组织凝聚民主协商行动共识的组织功能；[61]（3）强化民主协商结果的落实和运用；（4）推动基层治理共同体协商共治的制度化发展。将广泛发扬民主、集中民智、吸纳民意作为提升基层民众民主协商权责意识与参与意愿的有效途径，既能促成治理主体积极主动表达共同的意愿，又能引导各类主体以协商共治的共建方式平等自愿地参与到治理实践中去，最大限度地激活多元主体构建基层治理共同体的整体合力。由于不同利益主体的差异，有必要依托统一的协商平台和渠道，充分发挥和凝聚不同治理主体协商共治行动共识的组织功能，形成 “民事民管、民事民议”的多元基层民主协商格局。[62]基层民主协商要牢固树立“协商于民、协商为民”的治理理念，从根本上杜绝“虚假协商”“事后协商”现象的发生，强化基层协商化解利益冲突，主动接受社会成员对民主协商结果落实和运用情况的监督，将基层社会民众利益落实到多元主体协商共治的全过程中，促进民主协商深入基层治理共同体的整体性培育。此外，在保障多元治理主体享有知情权、参与权、表达权和监督权的基础上，通过制度设计控制程序剔除干扰协商共治的影响因素，引导多元主体依法理性有序地参与基层社会协商共治，实现真正意义上的多元治理主体协商共治基层社会治理。[63]

五、基层治理共同体研究的评估与展望

（一）对基层治理共同体已有研究的评估

1.实践应用研究多，理论建构研究少。从研究的内容来看，大多数研究聚焦于国内基层社会治理的实践应用，强调多元主体工具理性与价值理性的辩证统一，相对忽略了基层治理共同体实践应用与理论建构的有效衔接，只有少数研究从具体实践出发强化构建基层治理共同体的理论创新，有效提升基层社会治理效能。[64]造成这种现象的原因可能在于基层治理共同体理论建构的深度广度还有待拓展，即现有的理论溯源更多是对基层治理共同体思想基础、建构逻辑以及制度性演化等方面进行线性梳理，缺乏系统性研究理论与实践相统一的价值取向与自觉意识，这种现象很大程度上是由于当前围绕基层治理共同体的建构方略存在明显的短板与不足造成的。

2.制度性建设研究多，实证性研究少。从研究的方法来看，大多数研究从确保多元主体规范化、常态化和畅通化参与基层治理共同体的构建出发，提出了推进基层治理共同体建设的相关性政策制度改进措施，但缺乏对基层治理共同体实证性研究的相关研究。具体而言，既有研究主要集中在发挥基层群众能动意识、健全制度运行规范有效以及建立联动机制等方面，缺乏在政策制度落地过程中对基层治理共同体的典型案例、参与主体动机偏好、多元化工具发挥作用的影响机理、共同体内部运作机理等实证性分析，尤其是通过实地调研和大样本数据分析，采纳定量研究方法进行针对性分析。

3.宏观视角研究多，微观需求视角研究少。从研究的视角来看，大多数学者基于理论建构和制度创新的宏观视角，围绕基层治理共同体的建构策略提出指导和倡议，相对忽视了微观民众实际需求的具体化可行性路径。基层治理共同体涉及三个层面的治理主体，即党政主导者——社会协同者——民众参与者。单独从民众需求的视角探讨推进基层治理共同体建设的研究依然为数寥寥，诸多学者聚焦于宏观供给层面的意义阐释与路径建构，如研究健全认同、信任与协调的基层治理共同体的制度规则建构、厘清多元治理主体的联结机制和行动逻辑等，忽视了对民众需求偏好层面的考察，很容易导致的后果是基层治理共同体的宏观建构对基层群众的实际需求结构存在偏差。

（二）今后基层治理共同体深入研究的关键问题

1.“行为共同体”与“主体网络协同利益及意愿”。当前比较盛行的一种观点认为，推进与实现基层治理共同体建设，关键是“主体网络协同利益及意愿”或“多元主体共同愿景的感召及公共利益的激励”。[65]这种观点的逻辑在于：多元共生基层治理共同体的构建与共同体成员治理意愿和共有利益的相互嵌接密不可分，多元主体之间相互交涉，在兼顾公共利益和共治愿景的基础上达成共识规范，则基层治理共同体协商合作和良性互动的共治愿景也随之实现。应当说，治理主体的功能耦合和行为协调是推进基层治理共同体建设的重要基础，但一个不容忽视的事实是，当前我国基层社会共同体并未实现最有效率的多元主体协商共治。此外，在对基层治理具体实践分析中，研究表明，治理主体凝聚多元共识寻求各方利益的“最大公约数”对推进基层治理共同体普惠共享的结果导向起到一定的积极作用，破解了多元主体之间信息孤岛的尴尬窘境，但是对彻底改变当前基层社会治理力量碎片化的现状还存在一定差距，也反映出主体网络协同利益及意愿并非提升基层社会治理效能的唯一影响因素，还包括基层政府角色职能转型、现代基层社会治理制度供给以及民众参与基层治理的服务平台等要素构成。有学者指出“借助科技支撑赋能多元整体联动打造基层治理行为共同体是充分发挥各个子系统以及各个要素协同治理效应的关键所在”，[66]换而言之，充分利用数字技术靶向治理的创新优势，驱动多方力量在协商共治愿景的感召下互联互通、互信互助，开展系统治理和协同行动，从而打造线上线下联动的行为共同体，是实现共同体嵌入式基层社会治理的有效途径。

2.“价值共同体”与“民众治理共生需求”。基层治理共同体建设水平的高低，不仅取决于民众治理共生需求，也取决于基层治理共同体内部的价值共识。一些研究表明，对民众治理共生差异化需求的忽视，使得以基层社会主体性回归和公共利益最大化为追求的基层治理共同体价值共识的凝聚发生偏差，造成基层社会多元治理主体行为异常，甚至造成基层社会治理失衡现象的产生，影响基层社会治理价值共同体的有效构建。强调共同体内部价值共识的高度凝聚与民众治理共生需求相匹配，可以从两个层面来理解。首先，从理论层面来看，由于受多元社会主流意识思潮滋生渗透、基层社会治理主体利益诉求复杂分散以及基层社会协同治理制度缺位等因素影响，我国基层治理共同体的价值共识凝聚存在重重挑战与阻力。尤其是在基层治理共同体价值共识的重建和耦合中，存在社会转型、地域贫富差异大以及治理资源分配不均等突出问题，致使多元利益主义在价值领域的差异化诉求日渐突出，传统规范理论的元理论价值观念很难符合民众差异化的治理共生需求。其次，从现行的基层治理共同体发展现状来看，现有研究大多聚焦于在社会主体核心价值观上凝聚共识，充分发挥价值共同体对基层社会治理的建构、结构、价值维度的社会公共性的精神引领作用，忽视了对民众共生需求的识别，在很大程度上造成了价值共识与治理诉求发生利益博弈进而呈现出非均衡状态，造成传统基层社会治理价值共识消解，降低民众参与基层治理共同体建设的责任感、认同感与归属感，从而影响基层治理共同体最后的治理效果。

3.“组织共同体”与“基层治理体制机制变革调适”。目前学界有一种普遍的观点认为，推进与实现基层治理共同体建设，关键是“基层治理体制机制变革调适”或“基层治理体制机制创新论”。这种观点的逻辑在于：我国基层治理共同体的建构对以分割性、低效性和惰性为主要特征的传统条块机制提出了创新基层治理体制机制的要求，基层政府因地制宜进行基层治理体制机制的变革调适，不仅提高了治理资源的配置与使用效率，基层社会善治的治理目标也随之实现。应当说，增强基层治理体制机制的弹性空间构成了推进共同体嵌入式基层社会治理活力的重要来源。值得注意的是，基层治理体制的稳定性与治理机制的能动性统一于基层治理共同体建设的具体实践中，因此，只有实现治理体制与治理机制的良性互动，才能更好优化共同体嵌入式基层治理结构。[67]此外，在对基层治理体制机制变革调适的具体实践的分析中现，近年来，随着基层社会垂直管理的强化、监管考核的泛化以及问责体系的硬化，增强基层治理体制的刚性的同时也压缩了基层治理机制的创新空间，从而影响到基层治理共同体的建设发展。[68]这也从侧面反映出基层治理体制机制缺乏系统性、组织性的功能整合，因此，有必要构建全新的基层治理组织共同体，通过共同体内部的组织系统将基层治理体制机制变革调适与多元治理诉求相融合，从而促进基层治理体系和治理能力现代化。有研究者辨析了组织共同体与基层治理体制机制变革调适二者之间的关系，指出“基层政府创制创新基层治理体制机制，依托组织共同体内部的功能整合，推动体制资源与治理事务高效精准对接，实现共同体嵌入式基层社会的有效治理”。[69]换句话说，具有灵活性、回应性、适应性特征的基层社会治理体制机制通过与组织共同体这一载体相融合，弥合了体制资源与多元诉求之间的张力与矛盾，实现了体制机制治理优势向治理效能的转变。

（三）基层治理共同体未来研究发展方向

1.关注基层治理共同体情感共情。近年来，学界围绕基层治理共同体的构筑多侧重于强调治理要素理性化，主张科学化、制度化的治理手段和治理目标，而往往忽视了情感共同体在消解治理阻力、降低治理成本以及重塑国家与民众的关系等方面发挥的重要作用。因此，关注共同体内部弱势群体的治理诉求，发挥情感治理同理共情、互律奉行的独特优势，增强弱势群体的认同感与归属感，是未来研究的一个可行方向。一般而言，基层弱势群体（如老年人群体等）与其他在推进基层治理共同体建设过程中起中流砥柱作用的中青年阶层群体相比，现有共同体治理模式及制度安排滞后使得基层弱势群体参与治理意愿更为淡薄，对这些群体进行深入研究更具有理论和实践价值。譬如，未来的研究可以选择城乡老年群体作为研究对象，对这一群体参与基层治理共同体的情感偏好、行为选择进行调查，提供政策实践参考依据。

2.注重基层治理共同体效能评价。基层治理共同体效能评价是推动基层治理共同体建设发展的重要保障。因此，未来研究的一个重要内容就在于探讨哪些因素制约和影响着基层治理共同体建设，即聚焦基层治理共同体效能受到哪些因素的影响。针对既有基层治理共同体效能研究的不足，可以采取案例分析的研究方法，以城市基层治理某一社区治理场域为例，围绕不同基层社会发展阶段基层治理共同体效能评价标准异同展开研究。具体而言，通过将社会组织引入、治理资源配置、治理体制机制健全、群众服务测评等指标纳入新时代基层治理共同体评价内容，建构顺应新时代基层社会治理现代化要求的基层社会治理共同体效能评价体系，观测其治理效能是否存在差异。在数据收集方面，主要通过深入走访街道、社区，重点吸纳与分析基层民众对参与基层治理共同体的实际需求与行为选择，以及获及的多元价值利益水平，还要分析基层相关利益主体对基层治理共同体建设的评价。在完善政策制度供给方面，可以结合提升基层治理共同体效能的影响因素，将基层治理共同体建设水平列入政府的考核指标体系，针对不同层级政府、不同政府相关部门赋予差异性权重，促使政府发挥基层治理共同体建设的关键推动作用。

3.纾解基层治理共同体冲突情境。目前，共同体边界模糊不清催生治理盲点、多元主体协同乏力陷入共治困境、资源配置失衡加剧矛盾分化。因此，纾解基层治理共同体冲突情境已成为保持和促进基层社会经济协调发展的重要前提。未来研究可以以治理体制、治理结构、治理策略以及制度供给等诸多要素为重要抓手，调查基层治理共同体冲突困境的触发机理，分析纾解基层治理共同体矛盾分歧的实现路径，有效避免冲突深层次蔓延。在疏解治理共同体冲突矛盾的具体实践上，可以以基层治理共同体的治理目标、情感共情以及价值共识为出发点，通过参与式治理、协同治理、整体性治理、网络化治理等方式，从价值、心理、文化、情感、利益、运作等不同层面上，也可以基于政府、社会组织、自治组织、差异化民众群体等不同主体层面理顺引发共同体矛盾分歧的影响因素，这对创新和完善基层社会治理共同体建设至关重要。

4.强化基层治理共同体组织关系。受制于基层社会碎片化、复杂化、多样化治理现状的影响，基层治理共同体协同共治在理念耦合、组织结构、主体权责、运行机制、参与模式等方面面临诸多行动困境。因此，强化基层治理共同体内在组织关系和建构行之有效的组织体系，充分有效发挥共同体组织的协同共治作用，是未来研究我国基层治理共同体实践创新的一个重要方向。当前不同主体参与基层治理共同体建设仍然缺乏组织体系整体设计和有效的组织体制机制保障，参与和融入基层治理共同体的组织模式研究更为不足。未来关于基层治理共同体更为深度的研究，需要以组织管理学、企业管理学等相关组织、管理经典理论为支撑，从组织运作管理系统观出发，进一步探求共同体内部主体权责边界、资源配置、组织运作流程、监督管理控制、运作成本管理和质量管理等组织运营能力，进而提升基层治理共同体组织管理和运作效能。