社会治理类检察建议工作实证探究

原佳丽

（北京市东城区人民检察院，北京 100000）

社会治理类检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，保护国家利益和社会公共利益的重要方式。对于助力市域社会治理现代化、服务保障经济社会高质量发展具有重要意义。对此检察机关大有可为，也应大有作为。通过对当前检察机关制发社会治理类检察建议的情况进行梳理，发现检察机关制发该类检察建议仍存在诸多问题，对此研提促进检察建议工作高质量发展的对策建议，对于增强检察建议刚性，切实助力市域社会治理现代化具有重要意义。

一、当前社会治理类检察建议制发情况概述

从社会治理类检察建议的概念来分析，应当对“社会治理”及制发对象的外延进行广义的理解，既应当包括社会公共利益、单位内部管理，也应当包括单纯狭义上的社会治安综合治理。在此基础上，对社会治理类检察建议的制发情况进行统计、分析，对于检察机关切实发挥检察监督作用，助力市域社会治理现代化具有重要意义。

（一）聚焦社会公共利益，夯实公共利益基础点

1.保护信息安全与财产安全，着力保障改善民生。目前检察机关制发的社会治理类检察建议包含的整改单位有医院、保安服务公司、大型连锁超市、银行、通信网络公司等，均是与百姓衣、食、住、行、就医、安保等密切相关的民生领域。如针对银行工作人员违反国家有关规定，将在履行职责过程中获得的公民个人信息出售给他人的情况，提出银行存在监督制约机制不健全、普法教育机制不完善、信息保护存在漏洞等问题，并提出整改建议，从而保障公民的信息安全。又如对于通信网络公司员工针对公司ESS 系统存在漏洞，通过输入客户身份证号码修改系统数据，从事犯罪活动等问题，在调查研究的基础上，一方面建议在ESS 系统配置对应的权限，设置人脸识别系统，另一方面建议配置身份秘钥，实现物理介质与数字认证相结合的登录方式，进而实现在维护公民个人信息的基础上，保障公司正常运行管理。

2.广开公益诉讼线索，及时发现公共利益薄弱点。在公共利益保护过程中，检察机关应当当好“守门员”，确保公共利益底线不能触碰，公共权益切实得到保障，这就要求检察机关走出去、多观察、勤思考，针对当前直播卖货、互联网销售平台的火爆，检察机关应当保持清醒头脑、增强问题意识，切实维护公共利益。如针对“饿了么”“美团外卖”“百度外卖”等网络餐饮服务第三方平台上，大量门店存在线下无实体经营门店、无食品经营许可证、一证多店等违法经营问题，检察机关通过调查核实，向食药监局制发检察建议，提出具体的整改时间表和路线图，要求其针对上述问题进一步压实平台责任，落实整改任务，强化监督问责，并在此过程中密切跟踪相关门店的落实情况，提升检察建议的实效性，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

3.紧盯社会治理热点，当好公共利益守卫者。在物流业快速发展的当今社会，“外卖小哥”“快递小哥”成为高频词汇，然而蓬勃发展的快递行业方便了人们日常生活的同时，也给人们的出行带来了不便，快递车辆违反规定乱停乱靠、违规占道分拣快递的现象已成为常态，因为违规占道而导致交通事故的发生更是触目惊心。针对这种情况，检察机关勇于担当、主动作为，充分发挥检察建议对于维护公共利益的重要作用，针对快递公司没有尽到管理责任导致上述情况发生等问题，积极制发检察建议，一方面要求加强对快递车辆停放、快递分拣操作的规范化管理，另一方面要求优化分拣流程，合理布局场地，确定合法、稳定的作业场所，从而保证快递行业“快速更便民”。

（二）聚焦单位内部管理，解决单位管理难点

1.严办贪腐与深挖漏洞并行，着力营造风清气正氛围。长期以来，各单位对于自身管理存在发现问题难、破除革新难、防范化解难等诸多问题，对此，检察机关应当依托职务犯罪案件的严肃查办，深挖案件背后反映出来的制度漏洞和治理风险，充分运用调查核实、征求意见、公开宣告等手段，拓展职务犯罪检察工作参与社会治理的深度和广度。建议对象多涉及国有医院、国有企事业单位等，主要围绕涉案单位“三重一大”制度落实不力，财务管理制度监管不当，招投标及工程项目监督制度漏洞，乡属集体企业民主决策制度落实不到位，权力部门领导职权集中、审批环节薄弱、缺乏监管以及廉政风险防范意识薄弱等问题提出意见及整改建议，帮助反向审视内部监督管理漏洞，实现严肃整治腐败与深挖彻查漏洞并举，帮助相关单位完善内部管理、增强政治自律、提升规则意识、打造严密法网，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，从而在全社会形成风清气正良好氛围。

2.推动事前预防与事后监督，着力服务民营经济。检察机关在严格落实高检院对民营企业相关人员慎捕、慎诉办案理念的同时，还应当针对办案发现民营企业运营过程中的漏洞，提出完善企业管理与重塑内控安全的制度化建议，帮助民营企业防范化解法律风险，健全内部规范，为民营企业健康发展提供“良法善治”的法治环境和营商环境。例如针对科技、人力资源服务、建筑工程、超商、信息技术、互联网等多个行业领域，对包括合同管理审核、劳务派遣人员管理、财务管理制度等多个方面问题制发检察建议。如在某民营企业单位行贿案的办理过程中，检察机关发现该民营企业在经营活动的合规性、财务管理制度的规范性、普法教育的常态化等方面存在漏洞，结合以上问题有针对地提出整改建议，为有效预防该民营企业出现其他违法犯罪行为、强化日常管理监督起到了重要的安全阀和保障网的作用，目前该检察建议已获书面回复并全部被采纳。

（三）聚焦社会治安综合治理，打通社会治理堵点

1.优化社会治安环境、保障人民幸福生活。市域社会治理现代化要求提升社会治理的社会化、法治化水平，而稳定的社会治安环境、有序的人居环境是社会治理现代化的体现，也是提升人们幸福感、安全感的切实保障。当前社会治理过程中仍然存在着“黑出租”随处可见、“黑医美”广受欢迎、“黑诊所”络绎不绝等现象，既影响着社会治安的稳定，也对人们的幸福稳定生活带来冲击和威胁。检察机关通过办理该类影响社会治安的案件，对相关单位及时制发检察建议，有利于让习以为常的不规范行为得到整治，让司空见惯的现象被叫停，从而还社会以有序，还人民以安宁。如某检察院在办理房某某寻衅滋事案件时，发现此案系房某某因不满“黑出租”索要高额车费继而引发的纠纷，但检察官并未只停留于该案，通过举一反三、梳理该类案件发现，此类现象并非偶然，“黑出租”索要高额车费在闹市区尤为明显，该院相继向闹市区所在街道办事处、交通执法总队和城市管理综合行政执法监察局分别发送检察建议，督促查处“黑出租”事件，并加大宣传力度，让群众自觉抵制“黑出租”，起到了良好的效果。

2.维护公序良俗，扫除不良社会风气。在党史学习教育和政法队伍教育整顿的大背景下，在严厉整治饭圈文化，严肃查处不规范的直播带货行为与吃播乱象的行动中，社会风气得到肃清、社会正能量得到弘扬，公序良俗的社会风气得到有效维护。然而检察机关通过办案发现，目前仍然存在部分破坏社会公序良俗的行为，影响良好社会风气的养成。例如目前检察机关在办理案件中发现，存在部分嫌疑人利用卖淫嫖娼实施敲诈勒索、利用养生场所作掩护进行卖淫、利用网络传播淫秽物品等，该类案件均是嫌疑人通过社交软件与被害人取得联系，后在酒店实施卖淫嫖娼，最后进行敲诈勒索。由此可以发现部分社交软件存在监管不严、后台处理不及时等漏洞，相关酒店存在入住登记制度不规范、监控设备不清晰和宣传警示不到位等问题。针对此种现象，检察机关积极作为，主动与相关社交软件提供方、网站运行管理者、酒店等取得联系，了解相关情况，通过积极制发检察建议，督促相关方一方面及时净化社交软件平台、强化运行管理、推动“绿色”净网行动，另一方面完善酒店管理、加强监控设备的配备、严格入住登记、强化普法宣传，从而持续优化社会风气。

二、社会治理类检察建议制发存在的问题

检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，在维护公共利益、帮助解决单位内部管理难题、打通社会治理堵点上发挥了重要作用，为促进完善社会治理现代化提供了应有的检察智慧与检察力量。但是目前检察建议工作还存在跟踪监督的意识不足、统一业务应用系统填录和文书制作不规范、对策建议的精准度不足、检察建议的认可度不足等问题，直接影响了检察建议的刚性和监督作用的发挥，亟需以供给侧结构性改革为主攻方向，完善制度建立，规范制发流程，监督回复落实。

（一）跟踪监督的意识不足，监督主体意识有待提高

目前检察建议的制发工作存在“上热下冷”现象，表现在如下几方面：一是领导干部和上级院重视检察建议工作，但下级院和普通干警在具体办案工作中忽视检察建议的制发，部分干警认为只有办案才是硬需求，检察建议只是软任务，制发积极性不高，对于本级院和上级院的要求存在抵触情绪，不愿意制发检察建议。二是对《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）学习了解不够深入，表现在对检察建议的适用范围认识不清，检察建议文书与其他法律文书相混用，以及检察建议制发对象错误等方面的问题，如通过了解发现，部分院出于与司法机关的相互配合等工作关系的考虑，为降低制发纠正违法通知书对被制发单位造成的不利影响，存在以制发检察建议书替代纠正违法通知书等问题。

（二）统一业务应用系统填录和文书制作不规范

由于检察建议文书需要在统一业务应用系统中生成，因此系统填录的标准化与文书制作的规范化就显得尤为重要了。但是调查发现，目前检察机关在系统填录和文书制作两方面均存在不同程度的问题，其中在统一业务应用系统填录方面存在的问题主要表现在，部分社会治理类检察建议在收到回复后没有及时在系统内填录回复采纳情况，以及没有将回函上传至统一业务应用系统中。在文书制作方面存在的问题主要表现在：一是文书文号不够规范，部分检察建议文书的文号与《人民检察院检察建议法律文书格式样本》中规定的文书文号不一致；二是部分检察建议文书没有列明回复期限或者回复期限不符合《工作规定》中的相关要求；三是部分检察建议文书没有列明异议权利和异议期限；四是部分检察建议文书没有写明提出建议的依据，存在于法无据的问题。

（三）对策建议的精准度不足，文书质量有待提升

1.调查办理形式化严重，对策建议针对性不强。部分干警在前期调查过程中流于形式或碍于情面，对涉案单位存在的问题调查不全面、不深入，不能认识到导致问题发生的深层次原因，在提出具体建议时不敢提或者提出的建议针对性不强，表现为建议仅提目标效果，缺乏可操作性的措施，或者对发现的问题分析，以法律层面论证居多，结合涉案行业的特殊性，进行深入的专业化分析较少。如在建议相关单位加强财务管理方面，由于前期调查工作的不透彻、不深入，了解的专业性知识较少，导致对策建议部分内容较为空洞，针对性不强，只是笼统地表述为建议加强财务审批、责任落实等。

2.检察建议文书制发严肃性不足，分析论证不深入。检察建议文书是以本单位名义对外制发的，因此文书的正确性、规范性是首先需要保证的。但通过梳理发现，目前部分检察建议文书仍然存在针对性不强、表述不严谨等问题，严重影响了检察建议的权威性。如一方面检察建议针对性不强，针对类似问题，检察机关对不同单位制发完全相同的检察建议，另一方面检察建议文书本身存在错别字、错误表述，或引用相关规范依据错误等；此外，部分检察建议文书还存在事实和依据分析论证不深入等现象，对办案中发现的问题及其危害后果、制发的法律和政策等方面的依据，都没有进行深入的论证分析，这些都影响了检察建议的权威性和严肃性。

（四）检察建议的认可度不足，跟踪监督力量亟待加强

1.协作配合机制尚未建立，监督合力尚未形成。目前，检察机关通过制发检察建议，督促被建议对象及时纠正不足、整改漏洞，一方面有利于促进被建议单位完善管理，另一方面有利于检察机关工作的有效推进，同时还有利于保护公共利益薄弱点，共同推动社会治理规范化、法治化，因此具有共赢的效力。但是目前检察建议具有的“双赢多赢共赢”的监督理念尚未得到社会的完全认同，检察监督的外界合力尚未形成，这就直接影响了检察建议落实整改的效力。通过调查发展，目前被建议单位在落实整改方面存在错误认识，认为回复即是采纳，或者认为回复即是整改落实，整改落实主动性不足，建议落实的“最后一公里”被阻断。

2.督促落实不到位，后续监督力度欠缺。由于检察建议从制发、到回复、再到落实是一个闭环，因此任何一个环节没有做好，都会影响检察建议作用的发挥。对于需要多方合力实现效果的“落实”环节，有时需要检察机关的督促以及与上级单位、党委及人大的沟通、协调，部分检察机关在这一环节存在工作不到位的情况。一方面表现在对于未能回复的检察建议没有依法采取后续措施，不能将落实检察建议有困难的单位向其上级单位、党委、人大及监察机关报告，另一方面表现在检察机关对于普遍性问题或易复发的关键问题，没有持续跟踪监督，导致类似问题再次或多次出现，直接影响检察建议的权威性。

三、完善社会治理类检察建议工作的思考

针对目前社会治理类检察建议制发过程中存在的问题，检察机关应着眼社会治安综合治理，把“当下治”与“长久立”结合起来，坚持高起点站位、高标准建制、高质量监督、高质效拓展，以永远在路上的韧劲持续推动检察建议工作高质量发展，切实增强建议刚性，促进检察建议工作向纵深方向拓展。

（一）坚持高起点站位，秉持以人民为中心的司法理念和服务国家中心工作的大局意识

1.实现“从重实体、重提出到重程序、重论证”观念的转变。“理念一新天地宽”。检察建议工作要改变过去的一些习惯性思维定势，如重检察建议的制发、轻检察建议的效果；重诉讼性检察建议、轻非诉讼性检察建议；重具体性建议，轻制度性建议；重提出建议、轻论证说理等等。

2.树立“人民检察为人民”的工作政绩观。检察工作来自人民，最终应当回馈人民，张军检察长多次提出，新发展阶段检察工作要对标对表人民群众的新期待，为顺应该要求，实现检察机关助力市域社会治理现代化的目标，要将最能参与社会治理工作的社会治理类检察建议做强、做优、做成品牌，聚焦与人民群众生活息息相关的领域，如社会治安管控、经济金融安全、防范化解重大风险、食药领域安全、新兴电子商务等领域，增强问题敏感意识，积极制发检察建议，真正实现人民检察的人民属性。

3.强化“实现检察工作现代化我有责任”的担当意识。十四五规划中提出将基本实现国家治理体系和治理能力现代化作为基本目标，中共中央出台的 《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也明确提出，要充分发挥法律监督职能，真正为大局服务。新时期要实现检察工作现代化，这就意味着检察工作要与时俱进，主动作为，将完善社会治理类检察建议作为实现检察工作现代化的“自选动作”，不断增强责任意识和担当意识、增强大局观念，努力为实现检察工作现代化展现应有的担当情怀和担当本领。

（二）坚持高标准建制，树立小切口、大作为，点突破、面铺开的检察建议工作新思路

1.积极建章立制，完善制度规范。检察建议的规范化是其刚性作用发挥的内生动力，目前检察建议制发已有相关工作规定，包括最高人民检察院制发的 《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释字[2019]1 号），在已有规范的基础上，各地应当谨慎探索，科学规划，结合本地实际，针对不同类型的检察建议，制定专门性的检察建议制度规范。如D 区检察院针对社会治理类检察建议，专门制定了 《关于加强和规范社会治理类检察建议工作的若干意见》，为该院社会治理类检察建议的制发提供遵循。

2.强化理论研究，加强队伍建设。严谨的理论研究和高素质的检察队伍是增强检察建议制发效力、实现检察建议作用的有效保障。因此检察机关在实践中，一方面可以建立检察建议研究专门课题组，围绕检察建议线索发现与调查、文书规范化建设、强化社会治理、构建行刑衔接机制等多方面开展专题研究，强化顶层设计，狠抓制度落实、线索发现、长效机制建设，切实推进检察建议纵深推进；另一方面可强化队伍素质提升，通过岗位练兵、技能比武、讲座培训等方式，切实提升检察队伍发现问题、提出问题、说理论证、文字表达和解决问题的能力，增强检察建议制发水平，提升检察建议刚性实现的内生动力。

3.建立检察监督事项“案件化”办理模式。正如有论者指出，检察建议功能的发挥不能建立在沙滩上，只能建立在体制机制上，[1]因此建立规范完备的检察建议制发流程是当务之急。一方面完善检察建议“案件”办理流程，各院可根据各自实际制定案件化办理的操作指南，对于社会治理类检察建议的线索发现、调查核实、提出建议、跟踪问效、报送备案、结案归档等制定统一办案模式，并规范统一业务应用系统的填录工作，督促办案检察官及时填录检察建议的采纳情况，并上传回函；另一方面规范制发程序、强化内部审核，各级院应当制定规范性文件，明确需要报主管检察长或检察长批准决定的事项，在此基础上要求各业务部门检察官严格遵循报批手续，及时报相关领导审批决定，同时主管检察长或检察长也应遵循程序要求，及时审批，切实实现审批流转规范有序，切实实现检察建议的制发在检察机关内部形成完整闭环。

（三）坚持高质量监督，强化精准监督，不断增强检察建议公信力

1.提高检察建议文书的质量，以高水平文书彰显高质量监督。高质量的检察建议文书是实现检察建议刚性的内在要求，因此需要以刀刃向内的勇气和决心切实提高检察建议的制发质量。具体而言，各业务部门检察官在办好个案的同时，要深挖个案背后深层次的社会治理问题，同时要注重从个案到类案的拓展，发现区域或行业内普遍性、倾向性治理问题或管理监督漏洞，经过全面深入的调查研究，并就相关问题与拟被建议单位充分沟通，认为符合高检院规定的可以制发社会治理类检察建议的6 类情形，应当提出有针对性的检察建议，同时应当增强检察建议文书的说理性和论证性，以及建议内容的可操作性，切实增强文书严肃性和公信力。

2.规范检察建议制发的程序，以程序规范保障实体公正。检察官在履职中发现有应当制发社会治理类检察建议的情形时，应当严格遵循“调查核实—生成检察建议案件—起草检察建议文书—报送法律政策研究室审核—报送检察长（副检察长）决定—以院名义制发并送达检察建议文书—报送上级院对口部门备案”的程序要求，真正实现制发的每一份检察建议文书，程序规范严谨，措辞精准到位，问题分析透彻，对策明确具体，以规范的制发程序保证检察建议的效力。此外对于有重大社会影响或涉及某一行业领域的重大问题，还应同时报送其相应上级机关或行业主管部门，并可探索与相关行业主管部门会签规范性文件，共同商定检察监督事项部署和预防工作，强化行业内部规范整改，并推动建立行刑衔接机制，加强线索流转，共同解决违法事项发现难、调查难等问题。

3.完善检察建议文书的送达和备案机制，积极争取外部支持。由于检察建议的效力发挥并不仅仅需要被建议单位及时整改落实，还需要社会多方参与形成整改合力。因此，一方面可建立检察建议信息公开平台。充分利用“三微一端”等新媒体平台，实现检察监督信息网上查询，检察建议信息网上发布，检察建议文书网上公开，为群众查询、了解检察建议信息提供便利。[2]另一方面可完善检察建议送达制度。可以采用宣告送达、约谈送达等送达机制，建立检察建议工作室，部分院在条件不能满足的情况下，可先用公开听证室代替，作为检察建议公开宣告、公开回复的场所，可邀请民意代表、专家学者、相关社会组织等参加，充分听取其意见，也为检察建议的贯彻落实提供支撑。公开送达采用“宣读检察建议书—示证—送达并接收—被建议单位发表意见—第三方代表发表意见”的程序进行。此外可建立向人大备案和报告工作的常态机制。一是积极争取人大监督，在制发检察建议时及时向同级人大备案并做定期报告，邀请人大代表视察、旁听检察建议宣告工作，二是推动人大出台加强和规范检察建议工作的规范性文件，明确检察建议的范围、效力等，确保检察建议效力实现。[2][3]

（四）坚持高质效拓展，强化跟踪问效、跟进监督，切实提升检察建议刚性

1.完善异议处理机制，强化跟踪落实。检察建议的制发要充分尊重被建议单位的异议权，一方面确立异议处理机制，被建议单位在一定期限内可提出异议，制发单位应当进行复核，如果认为异议成立的，应当修改检察建议并撤回，如果认为异议不成立的，应当说明理由。通过保障被建议单位的程序参与权，切实增强建议的公开性和公正性；另一方面实行“谁制发，谁跟踪”的监督模式，要求办案检察官建立检察建议工作台账，在制发检察建议后定期回访被建议单位，并将回访情况如实记录，对于及时整改并予以回复的，视情况开展座谈交流，并探索建立长效联系机制，对于建议制发两月内未回复是否整改的，及时跟进了解情况。

2.借力监督，合力补强检察建议制度成长。针对检察建议特点实行分渠道报告制度，即对于重要、年度检察建议整体情况通过区委政法委向区委报告；对于涉及行政机关、国有企事业单位的检察建议，向纪委监察委报告并探索建立协作监督机制；对于向政府职能部门发送的一般性问题的检察建议，同时向区政府办公室抄送。此外，对于被建议单位在落实建议过程中存在的困难，也应及时向同级党委、人大等部门报告，或者利用检察一体化优势由上级检察机关向被建议单位的上级单位报告，切实将问题解决，确保建议强制性和刚性实现。

3.完善检察建议工作管理机制，增强规范化水平。一是科学设置考核指标，倒逼检察官主动跟进监督。对于发现社会治理问题并提出检察建议，跟踪督促被建议单位落实整改的，纳入办案质量考评中，实行按件计分，[3]“借鉴业务工作量化考核的做法，建立数量与质量并重的考评机制，通过全面、动态考核评估，引导推进检察建议工作规范、科学发展”，同时强化案件抽查工作，实现以可衡量的利益分配制度倒逼检察官强化跟进监督力度，增强建议刚性；二是建立专项工作机制。结合区域特点和检察工作重点，将检察建议工作嵌入具体工作中，如结合“扫黑除恶专项整治”“服务民营企业”等系列活动，深入挖掘社会治理问题并研提检察建议，从而与相关活动形成一体化工作机制；三是强化案例指引和类案指导作用。一方面积极举办精品检察建议评选活动，梳理总结典型案例，发挥典型案例的示范指引作用，切实提升检察建议工作规范化水平，另一方面探索建立一体化类案监督机制。利用检察一体化优势，由上级检察机关向被建议单位的上级部门或行业主管部门提出类案检察建议，从而实现“办理一案、治理一片”的效果。