论国家治理现代化视阈下涉众型经济犯罪治理的政策遵循

王晓东

（山东警察学院，山东 济南 250200）

当前和未来一个时期内，涉众型经济犯罪将长期存在，治理涉众型经济犯罪不仅仅是打击犯罪的问题，也不仅仅是防范犯罪的问题，而是需要打、防、管、控、建、教一体化的立体防控手段多管齐下；治理涉众型经济犯罪也不是公安机关一家甚或公检法三家的事，需要全社会、各部门共同发力进行综合治理。在新时代，涉众型经济犯罪的治理不仅仅需要科学立法、严格执法、公正司法，更需要遵循若干政策性原则，只有在正确的政策指导下开展执法和司法，才能达到最佳的执法司法目的和效益。

一、最大限度地维护群众利益原则

习近平同志强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，公安机关要始终站在党的立场上、人民的立场上，正确处理好政治导向与业务导向的关系，正确处理好整体利益与局部利益的关系，围绕群众反应强烈的影响安全感的突出问题，尽职履责，打击犯罪、保护人民。涉众型经济犯罪案件涉案金额动辄上亿，甚至数十亿、数百亿，严重危及群众财产安全，危害社会稳定。治理涉众型经济犯罪，要坚持打防结合、整体防控原则，采取专群结合、群防群治手段，充分调动群众积极性，紧密依靠群众推动基层社会治理创新，构建更高水平的平安社会。要始终坚持以人民为中心的发展思想，积极回应人民群众对公安工作的新期待新要求，以人民向往为目标、以人民安全为宗旨，把政治安全作为根本任务，把经济安全作为基本工作，持续深入打击涉众型经济犯罪。对涉众型经济犯罪要第一时间立案，第一时间组建强有力侦查专班，以扎实的源头防范和高效的打击战果努力实现人民群众对美好生活的向往，实现社会稳定和政治安全的总体目标。

坚持以人民为中心的发展思想，就要树立“涉众型案件涉众式办理”的工作理念，把维护群众合法利益放在案工作的首位，探索建立“阳光化”办案制度，回应社会关切和利益受损群体的知情权，将以人民为中心的发展思想落实到每一起案件的受案立案、侦查办案、追赃挽损和维护稳定工作中去。对涉案资金、资产务必应追尽追，依法一追到底，最大限度保护群众利益。围绕群众诉求和期待，对投资者普遍关心的人员到案、资金追缴、账目审计等重大事项以及批捕、移诉、补侦等重要环节，要通过召开案情通报会、建立投资群众通信群等方式，畅通沟通渠道，及时发布信息，定期通报案情，主动正面发声，自觉接受群众和媒体监督，提高透明度，让群众切身感受到公平正义。

在处置涉众型经济犯罪案件中要坚持维护群众利益的原则，最大限度地减少受害人群，最大限度地降低受害程度，最大限度地维护稳定。政治社会稳定是群众的最大利益，要正确处理打击经济犯罪与维护社会稳定、政治稳定的关系。从近年来涉众型经济犯罪案件参与人情况看，很大一部分是属于社会中的弱势群体，经济状况较差，知识水平较低，识别能力较弱。经济状况较差使他们急切期望摆脱贫困，很容易产生一夜暴富的投机心理。他们对投资十分热衷，但由于知识水平的限制，对经济领域内的违规违法行为不能识别，很容易上当受骗。犯罪分子正是利用了部分群众的这种状态，采取隐蔽手段，编造各种噱头，以低投入高收益的虚假宣传进行引诱和迷惑，使其在利益的驱使下盲目投资。很多受害人将全部储蓄投资甚至举债投资，在案发后往往倾家荡产，连基本的生活都没有保障。涉众型经济犯罪案件利益受损群体数量庞大，已经成为第二大涉稳群体。他们不断抱团取暖、串联施压，聚集闹事势头上升，极易引发群体性事件。公安机关应当承担起职责使命，严防经济问题向政治领域传导，对个别涉稳重点人员要落实稳控措施，使其“串不上、出不去、聚不成”，坚决防止经济领域风险向政治领域传导，确保政治和社会大局稳定。

最大限度保护群众利益原则要求在处置涉众型经济犯罪时要坚持底线思维，消除风险隐患。“底线”是指人们可以忍受或认可阈值的下限，是最低目标和最低要求，突破底线就会造成事务性质的根本改变。坚持底线思维，就是坚持防患未然、深谋远虑的战略思维，就是坚持遵循规律、精准谋划的科学思维，就是坚持化危为机、保稳求进的辩证思维。[1]习近平总书记强调：“要善于运用‘底线思维’的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”2017 年4 月25 日，习近平在十八届中央政治局第四十次集体学习时强调，“维护金融安全，要坚持底线思维，坚持问题导向，在全面做好金融工作基础上，着力深化金融改革，加强金融监管，科学防范风险，强化安全能力建设，不断提高金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力，坚决守住不发生系统性金融风险底线。”牢固树立底线思维，就要坚持靠前一步工作理念，以积极的工作态度、扎实的工作作风，坚决完成打击涉众型经济犯罪的重大任务。公安机关是打击涉众型经济犯罪的“兜底”单位，要密切与各行政管理、行业监管、行政执法部门以及金融机构的协作配合，主动担当，绝不能把经济、涉稳风险隐患置于无人管、没人问的真空地带。

二、打防结合、防范为主、打早打小原则

当代犯罪的应对策略是“打”与“防”的结合，并且愈加重视“防”。“对犯罪进行预防是现代刑事政策的核心和基本标志。如果说惩罚犯罪是基于报复的心理需求而不是针对犯罪产生原因而作出的非理性的选择，那么，预防则是基于减少犯罪的社会效果需求而直接针对犯罪产生原因的理性选择。从惩罚犯罪到预防犯罪的转变，是刑事政策从非理性向理性迈进的一步，是从无知向科学迈进的一步”。[2]预防、控制、打击、治理涉众型经济犯罪是一项系统工程，应当坚持“打防并举、标本兼治”的总体思路，坚持“防范重于办案”“免损胜于挽损”的理念，在党委、政府的统一领导下，敢抓实抓、打早打小，常态化实施涉众风险隐患排查，实施“掌握关注、警示教育、熔断处置、立案查处”四级预警工作理念和工作机制。要完善源头治理，向不发案、少发案聚焦，向发现得了、控制得住着力，既要解决好浮出水面的问题，也要解决水面以下的问题。在处置中，既要讲求方法策略，依法依规、有序稳妥处置风险，又要做好防范预警，尽可能使涉众型经济犯罪不发生，即使发生也能打早打小。国家治理现代化视阈下，“打”要有法可依；“防”要有相关制度作保障。公安机关要认真落实依法打击、舆情引导和社会面管控“三同步”机制，将打击、引导、维稳工作同研究、同部署、同落实，加强前端防范处置，做好案中执法化解，全面落实稳控措施，坚决维护社会政治稳定。

要做好顶层设计，加紧构建经济犯罪案件风险监测预警体系。要对国内外各类突发事件对经济社会的负面影响有深邃的洞察力，深入了解当地经济发展的长短板、强弱项，密切关注网上网下各类经济犯罪动态舆情，充分发挥大数据优势，做好数据的爬取和深度挖掘分析以及相关部门的横向协作配合，推动源头防范落实见效。要充分加强对群众举报、警情、资金流、重点人员信息分析研判，提高防控打击的智能化水平。探索建立类金融企业风险预警防控平台或金融风险预警防控系统，密切关注资金大额、可疑、频繁交易和重点从业人员入驻审批、注册经营动态，强化网上网下巡查，及时发现预警、防范处置非法集资、传销的风险点。要以网络营销平台、互联网金融为重点，紧紧抓住“资金”这个经济犯罪的“牛鼻子”，深入进行资金数据挖掘和分析研判，掌握趋势，细化预案，严密监控，坚决防止平台突然爆雷、犯罪分子人间蒸发等情况发生。打击涉众型经济犯罪，要综合运用各种线上线下侦查手段和可疑资金交易分析等技术侦查手段，深挖拓线，追根溯源，查清组织结构体系和犯罪链条，查清犯罪嫌疑人之间的关系和在犯罪团伙中的地位作用，集中力量彻底摧毁犯罪链条，铲除犯罪组织。

在涉众型经济犯罪的防治中，群众防范意识和防范能力的提高是一项系统性和长期性工作，不可能一蹴而就，需要久久为功。要强化社区综合治理，积极开展涉众型经济犯罪“零发案”社区创建活动。各有关政府机构要本着“谁执法、谁普法”的要求，强化法治教育和防范宣传，要注意通过加强正面宣传，以通俗易懂的方式宣传相关法律法规，提高群众的法律意识。金融和市场监管部门、政法机关、基层镇街、社区村居以及有关企事业单位和社会组织，要充分利用全媒体，如广播电视报纸杂志等传统媒体、微信微博抖音快手等新媒体、学习强国等官方传播平台，利用小品、说唱、快闪、短信、传单、广告等多种形式，创作更多“接地气”的普法宣传作品。要深入学校、村居社区、企事业单位、广场商超等社会面，有针对性地重点抓好对农民工、在校学生、下岗失业人员、中老年人、妇女等涉众型经济犯罪重点“供给侧”易感群体的宣传教育，以身边的鲜活的案例，强化宣传灌输，揭示迷局陷阱，晓以输赢利害，做到入脑入心，向广大人民群众讲透涉众型经济犯罪的危害和自身可能面临的风险，提高群众法治意识、防范意识和识别能力，引导群众树立正确的投资理念和理性投资，自觉做到抵制高利诱惑，远离非法集资、传销等涉众型经济犯罪，依法理性维护自身权益，保障自身财产安全，最大限度地遏制涉众型经济犯罪案件、涉稳定隐患的原发风险。要充分调动人民群众能动性和积极性，探索群众广泛参与、自发参与的防范预警模式，完善犯罪线索有奖举报和为举报人保密制度。

三、综合治理、稳妥处置、数据导控原则

处置涉众型经济犯罪问题，涉及行业监管、监测预警、案件办理、资产处置、信访维稳等很多方面，要树立“顶层+基层”“传统+现代”“人力+科技”的治理思路和工作模式，建立由党委政府统一领导，相关部门齐抓共管的工作格局。地方各级人民政府应当建立立体化、社会化、信息化的涉众型经济犯罪监测预警机制，纳入社会治安综合治理体系，发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用，运用大数据等现代信息技术手段加强监测预警，建立行政执法和刑事司法机关之间的协商协作机制，畅通涉众型经济犯罪案件的行政与刑事环节移送衔接渠道。要建立司法机关内部的联席会议制度，化解重大疑难复杂案件的办理难题，统一案件定性和涉案资产移交、处置等问题，提升刑事打击的效率和水平。要从预防、监管、打击和处置涉众型经济犯罪入手，建立在各级党委政府领导下，有关牵头部门统筹协调，市场监管、金融监管、税务、商务、网信等行业主管部门和金融机构、司法机关共同参与的，职责明确、资源共享的综合治理工作机制。如为防治传销活动，要加强房屋出租的管理，加大对违法出租行为的处罚力度，严禁任何单位或个人为传销行为提供经营场所、培训场所、仓储和人员住宿等条件。为防治非法集资活动，要规范企业名称的使用，杜绝拉大旗作虎皮现象。企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样或者内容。

涉众型经济犯罪的涉案群体人员众多，层次复杂，几乎涉及社会各个阶层。利益受损的参与人切身经济利益受到侵害，往往容易引发挤兑、群访、非法游行等大规模群体性事件和以极端手段报复社会等恶性案件。近几年各地因涉众型经济犯罪引发的围攻党委政府、聚众上访等群体性事件屡屡发生，极大地扰乱正常的经济秩序和生活秩序，造成非常严重的社会不良影响。因此，在办理涉众型经济犯罪案件过程中，一定要有大局观念，妥善处置。一要加强对涉案群众的调查访问和信息沟通。可以在适当的范围建立接待站或者专人负责接待来访群众，这种直接面对面的访问和沟通能够比较深入地了解涉案群众的情况，也可以利用网络平台等现代媒体方式进行信息采集和沟通，这种方式对较年轻的涉案群体更方便。二要根据情况物色和布建线上线下的信息员，收集群众的反映和意见，时刻关注涉案群众的动态，防止聚众上访等影响社会秩序的事件发生。三要适时适度地以适当的形式向社会公众或者相关群众公布案情。对社会影响较大的案件，应建立案情通报制度，定期通过信访部门向群众通报案件进展情况，针对群众最关心的问题进行解释和回答，争取群众的理解、支持和配合。一些有条件的案件可以探索群众代表适当参与办案的工作模式，既要确保案件侦查工作顺利进行，又要考虑相关群众的知情需求。四是在侦查的各个环节，要对参与人权益保护的具体方式、方法加以规范，帮助参与人准确理解法律的规定和相关程序，支持参与人正确行使权利。要因案而异，对参与人采取说理与疏导相结合的工作模式，加强对参与人的心理疏导，防止大规模群体性事件的发生。

按照稳妥处置的原则，要做到依法办案与化解风险、追赃挽损与维护稳定相结合，既要有“防范”的先手，还要有“打处”的高招，最大限度减轻投资者损失，通过严格规范公正文明执法切实保障人民群众的合法权益，切实提高防范化解风险能力，坚决防止经济风险向政治安全领域传导。针对案件中从受害人转化为积极参与人的情况，处置时要具体情况具体分析，既不能冤枉也不能纵容。根据案件的特点和参与人的不同情况，及时采取切合实际的措施进行处置。在查明案件事实的同时注重加强追赃工作，减少和挽回经济损失。犯罪嫌疑人确定后，在采取人身控制措施的同时要迅速查明和控制其财产和资金往来，采取有效侦查措施追缴涉案款物，同时要做好相关财物的保管工作，防止不当流失或被哄抢。

办理一起经济犯罪案件特别是涉众型经济犯罪案件付出的劳动量比一起其他刑事案件大得多，仅案卷量就超出数十倍、百倍。靠过去“人海”战术、口供突破等传统办案思路、手段和模式，搞地毯排查、人力盯防的传统维稳方式，某个时期、某个地域内可能实现稳控，但这既增加基层负担，也绝非可持续之路。要走出当前“打不胜打、防不胜防”的困局，必须走数据强警之路，向信息化要警力，充分应用现代科技手段，发挥政保、经侦、治安、技侦、出入境、网安、情报等各警种部门的专业数据、专门手段优势，用好大数据这个“显微镜”“透视镜”“望远镜”，将情报导侦作为推进防范打击工作深入开展的重要抓手，加快构建数据导侦、数据导稳机制，超前识别、精准防控、稳妥处置风险。要紧紧围绕公安部“建设智慧公安、打造数据警务”的战略部署，着力锻造“数据警务”这个克敌制胜的撒手锏和经济犯罪研判预警的“最强大脑”，在数据归集、应用能力机制变革上聚焦突破，深入推进大数据建设与经侦警务改革的高度融合。对重特大案件开展情报专案经营，对有崩盘“爆雷”风险的经营主体实际控制人及其账户资金等综合运用效统理、技术侦察、冻结止付等多种措施进行查组控制，坚决阻断人员外逃、资金外流，力求“管住人、看住钱”，做到“人不跑、损失小”，确保控人、控赃、控证到位，为维稳处置奠定坚实工作基础。

资金是经济犯罪的“DNA”，是涉众型经济犯罪案件侦办中最主要的数据种类。涉众型经济犯罪的资金流动基本是线上操作，要大力强化资金查控手段建设，构建资金监测预警模型，创新可疑资金交易线索核查方式。重点要加强可疑账户和资金异常动向监测预警，尽快实现资金流向流量实时动态监控，解决涉众型经济犯罪案件分散资金向一个账户聚集的预警侦控问题。要借助社会力量，探索建立资金查控专业队伍，不断提高通过资金流识别和发现各种犯罪的能力。要不断创新资金查控技术，开发相关数据分析系统和平台，把类案侦查的理念思路融入数据分析技术之中，实现账户串并、交易比对、性质甄别、流向图绘的自动化。在办理具体案件时，侦查员可以借助这些系统和平台实现自动或半自动地成案、结案。

四、属地责任、协作配合原则

加强属地管理和属地责任。属地责任制度，其目的是充分统筹协调本地各部门、各单位和各种社会力量、做好本地区内的涉众型经济犯罪的隐患排查、监测预警、案件办理和处置、追赃维稳、法治宣传教育等各项工作，确保本地区涉众型经济犯罪打击和防范工作体系完善、机制健全、组织到位、保障有力。在防范和处置非法集资中，要坚持当前与长远相结合，进一步压实责任、健全机制、关口前移、打防并举、协同作战，形成打击涉众型经济犯罪的强大工作合力。[3]省级政府要负总责，地方各级政府应当建立健全政府统一领导的工作机制。县级以上地方人民政府应当明确牵头部门，有关部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构等单位参加工作机制；乡镇政府应当明确牵头负责的人员。上级地方政府应当督促、指导下级政府做好本行政区域防范和处置涉众型经济犯罪工作。在处置涉众型经济犯罪中，各地要切实加强舆情研判和控制工作，在开展打击、取缔之前要充分考虑行动可能会造成的后果和产生的影响，做好评估风险、制定应急预案工作，切实防止发生集体上访、打砸抢、冲击党政机关等群体性事件。对已经发生的群体性事件要在当地坚决果断、依法妥善处置，避免“溢出效应”。

处置涉众型经济犯罪工作涉及行业监管、案件侦查、移送起诉、审批、资产处置、宣传预防、维稳处突等诸多环节，涉及党委、政府多个工作部门，需要各部门同向发力、协作配合才能处理好。在实践中，在预警防范问题上，行业主管监管部门、金融部门、公安机关在数据共享、信息交流、行政调查处置方面尚无有效的协作配合机制，致使涉众型经济犯罪的预警防范工作未能落到实处。在案件办理上，公检法之间就跨区域案件办理、案件移交、涉案资产处置等方面尚未形成快侦快诉快判的高效衔接，导致案件久拖不决；在维稳方面，司法、信访和相关部门没有形成工作合力，遇到问题相互推诿，致使涉稳问题一直得不到有效解决。因此加强涉众型经济犯罪处置中的部门协作很有必要。党委政府要承担主体责任，统筹协调各有关职能机构，按照职责分工，加强常态化风险防范管控，强化职能部门牵头抓总和组织协调作用，公安机关要与各有关部门建立信息通报、情报会商、行政执法和刑事执法衔接等联动工作机制，互相开放各部门所掌握的涉嫌违法犯罪活动的情报信息以供共享比对，搭建对公司企业注册登记、纳税、资金流转、银行卡信息资料的联网查询平台，设立涉众型经济犯罪黑名单，强化风险防控，形成监管合力，严密防范各类违规违法经营中潜在的涉众型经济犯罪苗条和风险。对发现的经济违法可疑线索和风险苗头，由司法机关依法进行刑事打击处置，有效震慑犯罪蔓延扩大，对达不到刑事立案条件的苗头性问题，由行政执法部门采取行政措施，依法作出行政处罚。公安机关要按照“掌握关注、行政移送、立案查处”的标准，评估确定风险等级，主动搞好“逆向”移送，充分发挥市场和行业主管、监管部门行政管理职能，抓早抓小抓苗头，做到行刑无缝配合、打防有机衔接，形成防治涉众型经济犯罪的强大合力。在公安机关内部，经侦部门要加强与情报、政保、刑侦、治安、网安等警种部门的协调配合，实行重大经济犯罪案件线索“统一报备、统一研判、统一经营”工作机制，实施多警种捆绑作战、协同作战和同步上案，在共享情报、移交线索、大要案侦办等方面加强协作，合力做好案件经营、集中收网、办案维稳、舆论宣传等工作，提升整体治理效能。对跨区域性涉众型经济犯罪案件，公安机关指定管辖的，应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商。

五、“三统两分”工作原则

涉众型经济犯罪案件侦查中涉及的犯罪地，如犯罪嫌疑人注册的公司企业所在地、犯罪嫌疑人居住地、被害人居住地、赃款转移地等往往在不同地区，因此在案件处置中各地区公安机关的相互协调配合尤其重要。实践中有些地区还存在比较严重的地方保护主义，个别地方政府为促进本地经济发展而放纵一些违法犯罪行为，个别地方的公安机关对其他地区的案件协作请求不积极配合，在案件管辖上互相推诿等情况，还有些地方在资产处置上“只扫门前雪”，区别对待本地和外地受害群体，给案件侦破造成人为的障碍。国务院《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（以下简称意见）规定，处置跨省非法集资案件要坚持“统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳”的工作原则，即“三统两分”原则。“三统两分”原则是处置涉众型经济犯罪案件需要遵循的操作层面的最重要的原则。《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（以下简称若干规定）第12 条规定，公安机关办理跨区域性涉众型经济犯罪案件，应当坚持统一指挥协调、统一办案要求的原则。第46 条规定，对涉众型经济犯罪案件，需要追缴、返还涉案财物的，应当坚持统一资产处置原则。

“三统两分”的工作原则既有法律的规定，又有政策的指导，更有工作的要求。统一指挥协调、统一办案要求是工作要求，分别侦查诉讼是法律的规定，统一资产处置、分别落实维稳则是政策的指导。

涉众型经济犯罪一般都是跨区域犯罪，各办案地办理同一起案件必须执行同一标准和同一办案要求，必须有统一的指挥协调。《意见》和《若干规定》都没有明确在办理涉众型经济犯罪时，由谁来统一指挥，谁来统一办案要求。一般认为，跨区域的涉众型经济犯罪应当由共同的上级公安机关对主办地和协办地的办案进程进行指导和督导，对办案过程中出现的争议及时进行协调解决。[4]实践中，各地公安机关要有大局观念，强化全国、全省、全域“一盘棋”意识，完善内部约束、激励和监督机制，切实推动并保障依法办案和涉众型经济犯罪案件的办案纪律。根据 《刑事诉讼法》第19条，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。《若干规定》第12 条规定，对于跨区域涉众型经济犯罪案件，犯罪地公安机关应当立案侦查，并由一个地方公安机关为主侦查，其他公安机关应当积极协助。必要时，可以并案侦查。《刑事诉讼法》和《若干规定》并未明确跨区域的涉众型经济犯罪案件由一地统一立案还是可以多地分别立案。

资产处置和维稳是涉众型经济犯罪治理中的两大支点，是党和政府与受害群体最为关心的两件大事。资产处置要秉持“三公原则”，即公开、公平、公正，避免暗箱操作、避免地方保护。资产只有统一处置才能保证“三公”。根据《意见》，非法集资的牵头省份要积极主动落实牵头责任，依法合规、公平公正地制定统一处置方案。而维稳是属地责任，要坚持属地原则，各地要“看好自己的门”“管好自己的人”，畅通群众诉求反映渠道，避免推诿扯皮问题发生，分别维稳。

国家治理体系和治理能力现代化建设的主要标志是法治社会建设，而法治社会建设构成了法治国家和法治政府建设的基础和条件。[3]我国当前正处于各类经济犯罪高发期、风险短板凸显期、干预化解阵痛期三期叠加的复杂态势，涉众型经济犯罪就是社会经济发展过程中诸多消极因素的综合反映，妥善处置涉众型经济犯罪亟须国家治理现代化，能否妥善处置涉众型经济犯罪也是检验国家治理现代化与否的重要标志。