食品安全领域检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度研究

黄朝科，陈龙奇，蓝 庆

（南宁市青秀区人民检察院，广西 南宁 530000）

在食品安全保护领域建立检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，不仅在充分保障消费者合法权益、维护良好的市场秩序和保护社会公共利益三个维度上均有重大意义，也是推动国家食品安全保护工作治理体系构建和治理能力现代化的重要举措。近年来，在惩罚性赔偿制度探索取得了良好成效的同时，关于检察机关主体地位、赔偿金计算标准及使用管理等理论和实务问题的讨论也十分激烈。本文通过介绍食品安全领域检察民事公益诉讼中惩罚性赔偿工作开展的有关情况，进一步分析当前我国食品安全保护领域检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度存在的问题，同时尝试提出解决这一问题的一些路径。

一、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿工作情况

2019年9月至2020年12月，最高人民检察院会同国家市场监督管理总局和国家药品监督管理局共同部署开展了食品药品安全领域保护“四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）要求的专项监督活动。最高人民检察院关于专项活动情况的通报显示，在专项活动期间全国检察机关办理的食品药品安全保护公益诉讼案件数量大幅度提升，其中立案3.5万余件，发出诉前公告和检察建议3万余件，向人民法院提起诉讼1600余件，案件办理也取得了良好的效果①《最高检发布“3·15”食品药品安全消费者权益保护检察公益诉讼典型案例》，最高人民检察院网，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202103/t20210315_512526.shtml#1，访问日期：2021年8月3日。。2020年10月10日，为进一步贯彻落实好中共中央、国务院印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等食品药品有关部门联合发布了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，明确了“食品药品安全领域公益诉讼的线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、日常联络和人员交流等7方面19项问题”①最高人民检察院、中央网信办、国务院食品安全办等：《关于印发〈关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见〉的通知》，最高人民检察院网，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202010/t20201010_481436.shtml#2，访问日期：2021年9月22日。，在抓细抓实层面进一步明确了要构建食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2021年6月8日，最高人民法院和最高人民检察院等有关部门联合印发了《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》），为食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿进一步落实和发展提供更加有力的依据和支持。最高人民检察院第八厅负责人在《会议纪要》发布记者会上介绍：“2017年至2019年间全国检察机关在办理食品安全民事公益诉讼案件中，提起惩罚性赔偿诉讼请求的800多件，而提起惩罚性赔偿金诉讼请求更是达到了11亿余元。”②李昭、李贺：《高检第八检察厅负责人就印发〈探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要〉答记者问》，最高人民检察院网，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202106/t20210608_520675.shtml#3，访问日期：2021年8月3日。

随着人民群众对美好生活向往的进一步提升，对检察机关发挥公益诉讼检察职能守护老百姓“舌尖上的安全”的期待更加突出。食品安全保护是国家治理的重要领域，关乎国计民生，是关系老百姓安居乐业的基本问题，同时也关系着社会公共安全的重大问题，检察机关肩负着做好食品安全公益诉讼工作的重大历史使命和任务。

二、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度困境

惩罚性赔偿，是指当被告在主观上出于故意，客观上对原告人实施加害行为而导致原告合法权益受到损害时，被告需对原告实际损失之外应支付赔偿的制度[1]。检察机关在食品安全保护类案件的公益诉讼程序中所提出的惩罚性赔偿，就是指在办理此类公益诉讼案件时基于惩罚、震慑和维护公共利益的目的，以向法院提起公益诉讼的方式要求被告承担的惩罚性赔偿。在现行制度框架下，检察机关在食品安全领域适用惩罚性赔偿制度仍然存在不少困境。

（一）检察机关提起惩罚性赔偿的直接法律依据不充分

《中华人民共和国民法典》第一百七十九条对惩罚性赔偿的民事责任作出了指引性规定。据此，涉及到食品安全领域惩罚性赔偿的，应适用《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的有关规定。《食品安全法》中第一百四十八条第二款明确规定，消费者对生产或经营不符合食品安全标准食品的主体可以要求承担支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。2020年修订的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（本文简称《审理食品药品纠纷案件司法解释》）的第十五条明确规定了消费者在起诉过程中可以提出包括惩罚性赔偿内容在内的请求。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（本文简称《关于审理消费民事公益诉讼案件的司法解释》）第一条明确规定了适用该司法解释的主体包括三个，即法律规定的机关、全国人大及其常委会授权的机关及社会组织；第十三条规定停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等诉讼请求是原告在消费民事公益诉讼中可以提出的诉讼请求；第十七条规定原告采取的合理处置费用，可以要求被告承担。

根据上述法律和有关司法解释的规定，有学者认为《食品安全法》设立的惩罚性赔偿属于确已受到损害的特定消费者，根据该请求权提起的惩罚性赔偿金也归属于受侵害的消费者[2]。虽然《人民检察院公益诉讼办案规则》（本文简称《公益诉讼办案规则》）第九十八条规定，检察机关在办理食品药品安全领域案件，提出要求被告对已售产品进行召回并处置且承担相关费用和惩罚性赔偿两种诉讼请求是可行的，但《公益诉讼办案规则》属于检察机关内部办案规范，目前法律并未直接赋予检察机关提出惩罚性赔偿请求权。

（二）惩罚性赔偿金难以完全涵盖公益损害量

检察公益诉讼惩罚性赔偿制度明确被告承担责任，需要对公共利益受损进行厘定，确定诉讼请求的具体数额。因为，公共利益本身是一个典型的不确定的法律概念，衡量公益损害量也是属于过程性的程序。所以，确定公共利益受损不得不从损害的内容和时间两个维度进行考量。时间维度即公益损害是即时损害还是长期损害、是否可见可估量，内容维度即公益损害是纯经济损害还是人身、财产损害。而在司法办案中，出于办案质效的现实考虑，在办案时间和办案力量有限的条件下，难以完全从两个维度厘定公益损害量。

除此之外，检察机关提起惩罚性赔偿根据《食品安全法》一百四十八条第二款规定为支付价款的十倍或者损失的三倍，以支付价款或者损失作为惩罚性赔偿计算基数，“二选一”计算标准对于案件惩罚性赔偿金数额认定具有终局性，然而这种计算方式也并不能完全涵盖公益损害量，因为同一案件中可能存在即时损害、长期损害、纯经济损害、人身和财产损害相互混合交织的情形。检察机关在具体的案件办理过程中，如何对公共利益损害类型进行确定量化并针对性地提出惩罚性赔偿诉讼请求的数额，缺乏行之有效的具体参照规范指引。在提起诉讼的案件中，大部分为刑事附带民事公益诉讼案件，检察机关多以刑事程序认定的瑕疵食品销售情况确定计算基数，而民事诉讼案件高度盖然性证据标准与刑事案件排除合理怀疑的差异，使得直接依据刑事判决或者卷宗材料计算的惩罚性赔偿可能低于实际的公益受损量。

（三）有限处分原则与惩罚性赔偿制度存在价值分歧

《中华人民共和国人民检察院组织法》赋予检察机关“依照法律规定提起公益诉讼”的职权。作为公共利益代表，检察机关必须充分履行职责使命，在最大程度上维护公共利益。检察机关在惩罚性赔偿制度下的有限处分原则，指的是检察机关行使诉权时只是形式上的当事人，对诉讼标的没有直接处分权，虽然检察机关可以依法提起公益诉讼，但法律后果确由国家和社会承担，与实质当事人的权利义务并不一致。具体而言，检察机关有限处分，就是是否提起惩罚性赔偿、提起惩罚性赔偿数额等方面的检察裁量权是有限的，必须严格遵照现行法律的相关规定。尤其在确定惩罚性赔偿数额认定中，目前法律规定检察机关仅能提出价款的十倍或者损失的三倍的惩罚性赔偿金，除此之外不能以十倍、三倍之外的其他倍数确定赔偿数额。《公益诉讼办案规则》第九十九条亦明确规定可以对民事公益诉讼案件进行调解，但调解协议内容不得减免诉讼请求载明的民事责任，也不能对社会公共利益造成损害。换言之，食品安全民事公益诉讼案件调解不能降低赔偿数额，司法实践中可就履行赔偿金期限和方式进行调解。由此可见，检察机关在确定诉讼请求的处分权是相当有限的。

“惩罚性赔偿制度的功能在于威慑、遏制，但虚高的惩罚性赔偿金可能会违背法律过罚相当的原则”[3]，震慑、威慑被告不敢再犯、不能再犯是惩罚性赔偿制度的重要价值。《食品安全法》第一百四十八条第二款规定消费者有权提出惩罚性赔偿，目的是保护消费者合法权益。通识认为，单个或一定数量消费者基于消费的目的支付价款或损失一般不大，基于此对生产、经营者主张惩罚性赔偿，并不会对生产、经营者产生重大影响，补偿性价值通常高于惩罚性价值。检察机关提起惩罚性赔偿，往往案涉时间长、消费者众多，以累计销售价款的十倍或损失三倍确定赔偿金远高于被告承受范围，尤其是个体经营户作为被告的案件中，惩罚性赔偿属于“天价”，因而震慑、警示目的也应当在合理公正的范围之内。检察机关有限处分原则与制度价值分歧在于检察机关是否可以根据违法行为人主观过错、影响程度、损害后果等确认合法且合理的惩罚性赔偿金。

（四）公益诉讼与私益诉讼衔接机制缺失

根据《中华人民共和国民事诉讼法》（本文简称《民事诉讼法》）的规定，提起民事公益诉讼的前置条件是没有规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼。诉前公告是民事公益诉讼的前置程序，目前诉前公告一般发布于正义网。诉前公告能够达到实质告知有关机关和组织提起诉讼的目的，还需要继续完善相关程序。现阶段的诉前程序制度能够实现检察机关提起公益诉讼程序的合法化，但却未能实现对消费者已经提起或即将提起私益诉讼进行甄别的目的。

因为公益诉讼惩罚性赔偿不特定消费者损失难以衡量，检察机关在实务中以支付价款十倍计算赔偿金，而私益诉讼中，消费者可以选择价款十倍或损失三倍赔偿金。检察机关提起惩罚性赔偿，是推定所有消费者利益受损或者可能受损来计算赔偿金的，而若未对已提起的私益诉讼进行识别，可能会导致诉讼请求中认定的赔偿金数额与案件实际情况产生误差。另外，《关于消费公益诉讼司法解释》允许私益诉讼搭公益诉讼的便车，消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，与之相关联的原告和被告在私益诉讼中均可免于举证①《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》第十六条规定：“已为消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一侵权行为受到损害的消费者根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼，原告、被告均无需举证证明，但当事人对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。”。公益诉讼和私益诉讼衔接机制的不健全，导致公益诉讼对私益诉讼的处分权造成限缩的问题，具体表现在公益诉讼在提出赔偿性请求时，对赔偿金计算基数和倍数认定与后续提起私益诉讼消费者的维权可能出现错位的情形，两种诉讼衔接机制的欠缺不仅可能导致矛盾判决的产生，也不利于司法资源优化配置和私益诉讼消费者的权益保护。

（五）惩罚性赔偿金管理使用制度不完善

《公益诉讼司法解释》明确检察公益诉讼制度的目的是正确适用《民事诉讼法》，该解释未规定的事项适用民事诉讼法及相关的司法解释。因此，作为公权力的检察机关诉请惩罚性赔偿，在本质上仍属于民事诉讼，惩罚性赔偿金管理使用也不能脱离民事诉讼制度。检察机关代表不特定多数提起惩罚性赔偿，并不能改变其本身是形式当事人的本质属性，受到侵害和存在侵害危险的消费者才是实质当事人②实质当事人，指的是消费民事纠纷中的当事人。检察机关并不是消费民事诉讼的当事人，只是通过法律拟制为当事人而代表不特定消费者提起公益诉讼。。基于形式请求权获得支持的赔偿金，检察机关并不当然享有实质当事人对赔偿金的处分权。在司法实务中，消费者协会等社会组织为了规避法律风险和道德风险而缺乏管理公益基金的能动性。司法实践中，在地方财政设立单独账户管理赔偿金和由检察、审判及市场监管部门共同保管及直接在执行过程中上缴国库的做法较为常见[4]，各地根据地方实际，各种探索创新做法不一而足。

与赔偿金账户问题相比，更加需要解决的紧迫问题是赔偿金使用制度的构建。检察机关提起惩罚性赔偿的目的是维护不法行为人侵害的公共利益，赔偿金应当专款专用。有观点认为，检察机关提起惩罚性赔偿诉讼的目的是保护公共利益，而消费者在私益诉讼中是个人权利的主张，两者法律关系不同，消费者应当通过另行诉讼获得赔偿。值得注意的是，公益诉讼虽然不是个体利益的简单相加，但公共利益却涵盖了个体利益，通过公示等程序可以在既有判决的赔偿金数额内对涉案个体消费者予以补偿支付，这使得惩罚性赔偿金的使用既维护了公共利益，又兼顾维护个体合法权益，但相关制度尚未健全。

三、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度优化路径

（一）明确检察机关具有提起惩罚性赔偿的主体地位

检察机关主体地位是惩罚性赔偿制度的基础问题，明确检察机关具有主体资格是整个制度的关键，在现行法律规定及国家权力配置中，检察机关在食品安全领域检察民事公益诉讼提起惩罚性赔偿是有法可依、有章可循的。

1.检察机关提起惩罚性赔偿具有法律依据

现行法律规范为检察机关提起惩罚性赔偿预留了空间，以法律未有明确条文规定检察机关诉请惩罚性赔偿主体为由而否定检察机关主体资格不符合我国的法治实际。民事法律规范社会民事法律活动，社会的高速发展使得法律滞后性特征尤为明显，因而民事法律多为兜底性的规定。《关于审理消费民事公益诉讼案件的司法解释》第十三条明确规定原告可以提出的诉讼请求包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等，但原告的诉讼请求并非仅限前述四种，“等”字为原告提起惩罚性赔偿的诉请提供了法律空间，最高人民法院在对前述司法解释作说明时也明确：以“等”字作为法律保留，为后续修订法律完善消费民事公益诉讼请求权预留空间①法律图书馆：《最高院民一庭负责人就〈关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》，http：//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20160426090055.htm，访问日期：2021年8月6日。。2017年7月，全国人大正式授权检察机关提起公益诉讼职能，根据《关于审理消费民事公益诉讼案件的司法解释》第一条的规定，检察机关提起惩罚性赔偿的诉讼请求已经没有法律障碍。

2.检察机关提起惩罚性赔偿具有政策依据

2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称为《意见》）正式发布，检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量的论断首次在中共中央文件中得以明确。《意见》进一步强调检察机关作为国家法律监督机关，是以保障国家法律统一正确实施为重要目的的国家司法机关，是国家监督体系的重要组成部分。《意见》要求全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正，公益诉讼检察要积极稳妥地推进，食品药品安全等焦点范围的公益诉讼案件要加大办理力度，而加强食品安全惩罚性赔偿工作更是其应有之义。社会主义法治的基本特征和根本保证是坚持党的领导，在全面依法治国方略的要求下，法治工作必须紧紧围绕党的工作大局和部署，认真贯彻《意见》是坚持党对法治全面领导的应有之义，各级政法单位必须积极坚决落实，《意见》也是进一步明确检察机关公益诉讼职能，加强食品安全领域案件办理的重要政策依据。

3.检察机关提起惩罚性赔偿具有协作机制依据

《会议纪要》明确提出了要探索构建食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，以对侵权人提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的方式，加大违法行为人的违法成本，使得违法行为人不能再犯、不敢再犯，加强震慑和警示作用。《会议纪要》同时对惩罚性赔偿诉讼请求提出应当考量的因素、公共利益受损的认定标准及赔偿金的使用情况进行了明确规定。《会议纪要》不仅横向打消了各个司法行政机关之间的认识分歧，还纵向明确了各机关部门及下属各级机构开展惩罚性赔偿工作的目标和要求，为检察机关等持续推进开展好食品安全惩罚性赔偿工作提供了机制依据。检察机关在食品安全保护领域提起惩罚性赔偿，在法律、政策和协作机制上均有依据。

（二）完善公益损害量厘定机制

出于最大限度地保护公共利益以实现惩罚性赔偿金能够完全覆盖公益损害的目的，可以从构建公益损害量计算的程序和实体两个方面进行探索。从实体方面考量，就是确定在具体案件办理中采取何种方法界定公益损害量；从程序方面考量，就是要保障公益损害量界定过程的合法性和公平性。

1.充分把握民事诉讼高度盖然性证据规则，在实体上保证公益损害量界定的客观性

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条的规定，标志着民事诉讼程序中高度盖然性证明标准在我国的确立实行①《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定：“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”。所谓高度盖然性，指的是根据事实发展的高度概率趋势进行归纳和总结，以事实向某种高度概率发展的方向进行判断得到的结论作为认定的法律事实，是将法律事实无限接近自然事实的一种认识方法。在刑事附带民事公益诉讼案件中，检察机关在审查刑事案件证据后，应当对排除在刑事案件外的证据进行审查，以确定是否达到高度盖然性的标准，避免遗漏应当计算在内的公益损害量。尤其对行政执法环节发现并移送公安机关的刑事案件，应该特别注重对行政执法卷宗的证据和事实的审查评估。与此同时，可以发挥调查核实权，向有关部门、组织和个人核实案涉范围之外的事实和证据。

2.鉴定意见、专家意见进入公益损害量界定程序，在程序上保障界定的正义性

对于损害后果未发生但处于潜伏期间的具有重大侵害危险的案件，检察机关通过引入具有资质的专业鉴定机构、专家对案涉公益侵害情况进行评估，借鉴生态环境损害赔偿制度，量化公共利益损害量，以鉴定意见和专家意见作为计算公益损害量的参考依据。

（三）探索构建赔偿金计算标准体系

目前，检察机关多数情况下以支付价款十倍计算惩罚性赔偿金，但为避免出现不合理的巨额赔偿、罚过不当而影响办案“三个效果”（法律效果、政治效果、社会效果）情形的出现，探索构建赋予检察机关根据案件具体情况在一倍到十倍之间行使检察裁量权的制度十分必要，以侵权行为要素中的侵权行为人主体类别、侵权行为、损害后果为考量体系，以被告主观过错、公共利益受损情况等为评价因素，构建赔偿金计算标准。

1.以被告主体类别为考量指标

结合被告主体情况进行考量：若被告为规模以上的企业法人，其生产、经营行为被苛以更加严格的规范，管理技术能力更强，承担赔偿能力相应较高，对此类被告应按照十倍顶格计算赔偿金；对以个体经营户、小作坊、家庭作坊为被告的，可以根据其生产能力、获利情况和承担赔偿能力情况作为减少赔偿金计算的考量因素。

2.以被告过错程度为考量指标

过错程度反映了被告对侵害公共利益的主观心理状态，区分被告过错程度以计算赔偿金不仅体现罚过相当的原则，还与惩罚性赔偿制度对主观恶性大的违法行为人进行震慑、警示的价值相一致。对于主观恶性极大，对公益损害后果持追求或者放任的，应顶格计算赔偿金；对主观恶性不大，因过失或专业、技术及能力问题致使公共利益受损失的，可以适当降低计算标准，主观过错的判断，可以结合被告主观心态和侵权行为存续时间的长短、侵犯对象是否具有特殊性等进行评价。

3.以被侵害对象为考量指标

被侵害对象类别不同，那么对食品安全风险抵抗能力就会不同，天然免疫弱势群体如婴幼儿、少年儿童、老年人等对食品安全风险防范意识和能力不足，侵害这类消费者食品安全合法权益，可能导致经济损害之外的人身健康安全损害。对侵害弱势群体的案件，应当顶格计算惩罚性赔偿。若侵害的一般对象，致使食品安全对侵害对象的侵害危险是无差别的，侵害对象可以不作为计算赔偿的主要考量因素。

4.以公益受损害后果为考量指标

公益损害后果，可以根据受侵害消费者分布地域情况、受侵害时间等予以评价。对全国性、区域性均有公共利益受到侵害的、侵害时间长久的、引发侵害生命健康权严重后果的、引发社会广泛关注产生不良舆论影响的，应当作为否定性的评价指标，顶格计算赔偿金。与前述相反的情况，可以适度减少赔偿金。

5.以认罪认罚情况为考量指标

在刑事附带民事公益诉讼案件中，要注意结合被告人认罪认罚情况来考量赔偿金计算标准。被告人认罪认罚的，附带民事部分可以适当减轻。以被告是否认罪认罚、是否愿意承担赔偿责任作为附带民事部分赔偿金计算的主要评估标准，同时以被告是否愿意承担惩罚性赔偿责任作为认罪认罚程序中量刑意见制发的参考依据，实现刑事检察与公益诉讼检察的有效衔接。

如前所述，探索构建赔偿金计算标准体系，实质就是检察机关公益诉讼惩罚性赔偿诉权处分权的拓展，对检察裁量权的扩充。出于对检察裁量权进行监督的角度出发，对疑难复杂、影响范围广、社会关注度高的案件，赔偿金不是以十倍计算的案件，可以通过举行听证会等形式广泛听取意见，通过引入外部监督确保此类案件赔偿金计算实体正义和程序合法。

（四）构建公益诉讼与私益诉讼衔接机制

构建起公益与私益诉讼衔接机制，推进公益保护和私益保护的协同推进，实现两者互为补充、良性循环，可从以下方面进行探索。

1.在诉前公告程序中增加对私益诉讼的识别和登记程序

检察机关在进行诉前公告程序时，可以增加对已经起诉和即将起诉的私益诉讼的识别和登记，并在计算惩罚性赔偿金时将起诉部分和拟起诉部分的数额扣除。尤其注意对由行政机关移送公安机关案件的全案进行审查，避免出现被告因同一违法行为被检察机关和具体消费者分别诉讼导致偏离事实的法律后果和浪费司法资源问题的产生。

2.构建检察支持私益诉讼的机制

《关于消费公益诉讼的司法解释》规定消费者提起私益诉讼在法庭审判活动中可以搭乘公益诉讼的“便车”，目的是减少当事人诉累。检察公益诉讼也应当在私益起诉环节提供“便车”，对检察机关已经提起公益诉讼、消费者基于同一违法事实向被告主张权利的，检察机关可就案件事实和证据出具意见。对符合支持起诉相关规定的，可以支持起诉，以更加便捷高效的程序，加强公益诉讼与私益诉讼的有效衔接。

（五）构建惩罚性赔偿管理和使用制度

惩罚性赔偿制度的目的不仅是对违法行为人震慑、警示，还能从违法行为源头杜绝侵害公共利益情况的发生。而惩罚性赔偿金的管理和使用是制度落地的最终环节，维护公共利益是惩罚性赔偿制度的出发点和落脚点，讨论构建完善惩罚性赔偿金管理和使用机制，关系着制度的良好运行和长远发展的重要问题。

1.构建赔偿金对私益诉讼请求人的支付制度

受到食品安全侵害的消费者是实质权利人，检察机关作为形式权利人，对诉讼获得支持的赔偿金应考虑提起诉讼的消费者的权利保障。消费者提起私益诉讼主张十倍惩罚性赔偿的，即与检察机关提出十倍惩罚性赔偿产生重叠，消费者可以从检察机关诉讼获得支持的赔偿金中进行支取；若消费者主张损失三倍的惩罚性赔偿，在其支付价款十倍的部分在检察机关诉讼获支持惩罚性赔偿金进行支取，对超出部分的由消费者另行诉讼主张权利。

2.构建赔偿金对公共利益受损的维护填补制度

检察机关在食品安全案件公益诉讼提起惩罚性赔偿就是为了维护公共利益，因而制度架构和制度目的也应当符合维护公益的内在要求。对按照程序已经拨付给确定的受侵害消费者剩余部分的，设立取之于消费者、用之于消费者的诉讼收益管理机制是可行的，并规定赔偿金应当用于建立完善安全的食品生产和销售体系，进一步加强食品安全监督管理工作和持续改善食品安全公共服务等。

3.构建赔偿金使用管理运行制度

出台惩罚性赔偿专项基金管理办法，并确定管理部门的权责，设立消费者私益诉讼或者维护自身权益的基金。与此同时，检察公益诉讼赔偿金使用管理制度要区别于其他公益资金的使用，尤其在使用目的和审批方式中，建立专项基金管理机构、检察机关、行政管理部门、审计机关等共同参与介入的模式，将专项基金使用纳入法治轨道。基金使用管理机构应定期向检察机关通报基金使用情况，并接受主管行政机关和审计部门的监督管理，检察机关可针对基金使用情况提出意见，确保基金的使用方式、程序和目的符合规定。

四、结语

惩罚性赔偿的目的是震慑、警示并填补受到侵害的公共利益。虽然现行法律没有条文直接规定检察机关可行使食品安全领域公益诉讼案件的惩罚性的请求权，但通过解释体系可以在法律、政策和机制等方面确定检察机关提起惩罚性赔偿的主体资格。在明确赔偿金可以覆盖公益损害量的基础上，通过探索构建赔偿金计算标准体系，实现办案“情、理、法”和“三个效果”的有机统一。通过建立科学的赔偿金管理使用机制，明确公益诉讼与私益诉讼的衔接，使得赔偿金的管理和使用兼顾私益诉讼保障和公共利益的保护。惩罚性赔偿制度正处于探索阶段，任重道远，还需要检察、审判、行政机关和社会组织共同发力，推动制度理论和实务创新发展。