我国渤海污染防治法律路径探究

潘晓滨，都博洋

（天津财经大学 法学院，天津 300222）

渤海位于太平洋西部海域，美丽而又富饶，是世界上为数不多的几大重要内海之一，同时也是我国唯一的近封闭海。渤海海岸长达3000 余公里, 面积约7.7 万平方公里，沿岸有辽津冀鲁三省一市，经济体量巨大。渤海拥有丰富的自然人文资源，再加上其得天独厚的滩涂资源，使得渤海具有十分重要的经济价值和生态价值。然而，丰富的自然资源一方面促进了沿岸经济发展，另一方面也使得沿岸地区成为重要工业活动的集中地，对渤海海域生态环境造成了较为严重的破坏。同时，渤海海峡南北相距约109 千米，渤海海水与外界交换缓慢，自净能力差，这种近封闭性也为渤海污染防治工作带来了特殊性，种种原因使得渤海海域的环境污染问题愈发严重。根据生态环境部2021 年发布的《2020 年中国海洋生态环境状况公报》，2020 年全年，在我国四大海域中，渤海未达第一类海水水质标准的海域比重为17.4%，远超其他三大海区，甚至二三四类海域以及劣于四类海域面积占比也都高出其他海区[1]。种种数据表明，渤海的环境污染问题已经十分严重。从根本上来说，渤海的污染问题可以归结为这样一对矛盾：一方面，渤海海域作为内海但拥有较大的海域面积，在沿岸经济一体化不发达的时候，较为宽广的海域面积使得排污行为并不必然导致渤海出现整体性的污染问题，这就会促使沿岸各地会产生“海洋排污权自由”的不良心态。另一方面，随着沿岸地区经济发展水平进一步提高，经济相互依存度进一步加强，污染排放量增加，渤海海峡的封闭性又使得排放行为迅速地引起严重的系统性海洋污染问题。为有针对性地解决渤海海域生态环境问题，2018 年12 月，生态环境部、国家发展改革委和自然资源部联合印发了《渤海综合治理攻坚战行动计划》（以下简称《行动计划》），2021 年是渤海污染防治攻坚战的收官之年，因此，对渤海环境保护的法制情况进行考察，不仅是对《行动计划》实施效果的评估，同时也是从整体、全面、系统的视角对我国渤海污染防治工作的审视。

一、我国渤海污染防治的主要法律制度

目前为止，我国并没有渤海单行法,但适用于渤海环境保护的海洋环境保护法律早已有之。具体来说，包括2014 年修订的《环境保护法》，2017 年修订的《海洋环境保护法》，2001 年公布的《海域使用管理法》，以及一些法规和规章。

（一）重点海域污染物排放总量控制

排污总量控制制度是针对渤海封闭性所带来的环境污染问题的重要机制。《海洋环境保护法》规定,我国要建立一套完善的重点海域污染物总量控制制度,并在此基础上确定重点海域的污染排放总量的指标,此外,还要针对不同类型的污染源设置不同排放标准。《海洋环境保护法》第3 条是确立重点海域污染物排放总量控制制度的全局性规定,起到了将该项制度法定化、正规化的重要作用。同时本条还说明“具体办法由国务院制定”，该表述为本制度的详细与完善提供了一个重要窗口。

《海洋环境保护法》第11 条还对排放标准的制定依据做出了规定。在重点海域，对于国家以及沿海各级行政区水污染物排放标准的制定，不仅要以相关的海洋环境质量标准为根据，还应该遵守之前制定的重点海域主要污染物向海洋排放的控制指标。此外，还应将该标准的执行具体到各个污染排放单位，将宏观指标分解为多个微观指标，并分配给各个污染排放单位，要求其严格遵守落实到本单位的污染排放控制标准。

根据2012 年国务院批准的《全国海洋功能区划（2011—2020 年）》，目前我国共划定了29 个重点海域，而渤海海域就有6个。该文件也明确说明，对于围填海管理与环境保护工作，要在渤海海域实施“最严格”的政策。配合《海洋环境保护法》第35条规定的闭海排污禁限制度，排污总量控制制度可谓是为治理渤海这样的封闭性内海量身打造。作为对《海洋环境保护法》的呼应，该制度也在渤海沿岸各地方人大、政府制定的地方性法规、规章中有所体现。地方立法主要是在《海洋环境保护法》的框架内，针对该制度的实施程序做出了具体性的规定。

（二）跨区域跨部门的环境污染防治协调制度

渤海的污染防治涉及多省市多部门的职权范围，但在科层制以及传统的条块分割管理模式下[2]，各地方各部门利益之间，局部利益与整体利益之间并不统一，在实际海域治理中常有冲突[3]，因此渤海海域的污染防治是一个涉及多个多级政府间协调的问题。《环境保护法》第20 条确立了我国的跨区域环境污染防治制度，具体为重点区域流域统一防治，其他区域或协商或上级协调解决。《海洋环境保护法》第8 条和第9 条对此进行了回应。第8 条授权毗邻重点海域沿岸省级人民政府及海洋环境监督管理部门可以建立海洋环境保护区域合作组织，第9 条除延续了《环境保护法》或协商或上级协调的跨区域海洋环境污染协调防治模式外，还针对跨部门的重大海洋环境保护规定了由生态环境部先协调，再由国务院决定的两级处理模式。2012 年的《河北省海洋环境保护管理规定》的第20 条则规定，相邻海域市县政府应建立相应的污染联合治理和生态环境保护协调机制。

《行动计划》从国家层面直接指出要研究建立渤海跨行政区域海洋环境保护合作机制，不仅将渤海海域视为《海洋环境保护法》第8 条所指的应建立环境保护区域合作组织的“重点海域”，而且将该条建立跨行政区海洋环境保护合作机制的可能性予以现实化。具体内容包括定期会商制度，整治协调制度等，以提高渤海环境综合治理能力。在该条的指引下，各地开始着手建立一系列包括协调执法在内的协调治理机制[4]。

（三）专项整治计划

为了统筹协调沿岸各地的渤海污染防治工作，弥合由于地方“条块分割”管辖在渤海环境治理中的局限性，国务院曾先后出台数个渤海环境专项整治计划。2001 年的《渤海碧海行动计划》分别制定了近期（2001—2005）、中期（2006—2010）和远期（2011—2015）三大目标，但2008 年的《渤海环境保护总体规划》中渤海环境现状评估显示，《渤海碧海行动计划》近期目标难称实现。而《渤海环境保护总体规划》本身，也同样难以克服条块分割管辖的固有缺陷。渤海水质只有个别年份得到改善，整体实施效果不如预期[5]。2018 年的《行动计划》着眼于渤海特殊性，针对渤海环境保护特殊问题创设了跨区域协作制度、陆源污染防治制度等，计划实施以来，经过落实“湾长制”以及综合整治行动，渤海的海域水质得到了明显好转，2018 年的渤海非一类水质海域面积为21560 平方公里，2020 年则降至13490 平方公里，降幅达37%[6]。

二、现行渤海污染防治立法存在的问题

总体而言，自1982 年《海洋环境保护法》颁布实施以来，通过近40 年的环境保护立法及司法实践，我国法律在海洋环境保护方面已经有了长足进展。基本的法律制度已得到设立，从中央到地方形成了一套较为完整的环境污染防治体系。但这套体系也有一定的缺陷。

（一）特殊海域污染控排制度立法衔接不畅

根据2017 年修订的《水污染防治法》第2 条，海洋污染防治适用《海洋环境保护法》的规定。但《海洋环境保护法》第3 条的排污总量控制仅仅为原则性的规定，因此还需要进一步出台法律法规对其进行充实以具备实践上的意义。虽然本条说明“具体办法由国务院制定”，但是该办法或细则仍未出台，除程序上原则上的规定外找不到具体实施方面的条文，这就使得该制度远未到普及实施的地步。虽然国务院办公厅及原国家海洋局已经对此发布了若干规范性法律文件，但仅属政策性的软法。

此外，在水体自净能力较差的封闭性海域，虽然《海洋环境保护法》第35 条明确了闭海排放禁限制度，但是在地方立法中却并未得到广泛响应。针对封闭海域半封闭海域的治理措施，只有辽宁省和山东省的环境保护条例及办法做出了一定说明，但只是说在半封闭海湾兴建工程项目影响了潮汐通道、削弱了水体交换能力或者提高了通道淤积速度的情况下，要处以罚款，而且两地的罚款数额也不相同，辽宁省是1 万以上3 万以下，而山东省是最少1 万元，最高20 万元。

（二）沿岸区域立法不协调

由于各地的社会经济基础条件不同，面临的问题各不相同，因此其所秉承的发展理念和模式也就不尽相同。根据相关的实证研究，我国区域环境治理的成本收益比存在显著差异[7]。换言之，由于社会发展情况的不同，各地很难以一致行动的方式来进行渤海的环境污染治理工作。

具体到立法上，沿岸三省一市的渤海污染防治体系在细节处却各有侧重，甚至有的地方大不一样。如针对拒不清除本单位用海范围内的生活废弃物等污染物的情况，《山东省海洋环境保护条例》第33 条规定的罚款数额是3 万元以下，2018 年修正的《辽宁省海洋环境保护办法》第38 条规定的数额则是1000—5000 元人民币。再如针对位于半封闭海域的，降低了水体交换能力，提高了河道淤积速度，影响了潮汐通道的海域开发项目，山东省规定的数额是1—20 万元人民币，而辽宁省规定的数额只有1—3 万元人民币。此外，值得注意的是，只有《天津市海洋环境保护条例》（2020 年修正）对于野生动物及其栖息地的保护作出了针对性的规定，其余三省则不见说明。

同时，沿岸各地海洋环境保护立法层级也参差不齐。天津市与山东省的海洋环境保护法规是地方性法规，而辽宁省与河北省的海洋环境保护法规则是地方政府规章，法律效力不一。

（三）沿岸区域间协作水平较低

早在《渤海碧海行动计划》中，我国就已经提出要建立健全统筹沿岸各省以及各部门的渤海污染防治协调机制，并提出要成立渤海碧海行动协调领导机构，下设渤海碧海行动办公室以统筹各方。在《渤海环境保护总体规划》中，该机制则进一步表述为“在充分发挥各方面能动作用的基础上，统筹规划，统一管理，建立健全跨部门、跨地区、跨流域的协调机制”，《行动计划》亦提出要建立跨行政区的海洋环境保护合作机制。在我国，这种跨地区的协调机制实践途径主要有二，一是成立专门的管理机构，如针对流域治理而成立的长江等七大流域的水利委员会和流域管理局，二是府际协商，即同级政府间签订合作协议，形成治理协作机制，形式包括但不限于预警联动、应急联动、联席会议等。根据目前资料显示，渤海沿岸各省市的协调机制仅限于省内各地和各部门之间，如中国海警局、生态环境部等四部委共同开展的执法协作机制，上文提到的河北省生态环境厅及其海警局的部门联合执法机制，此外辽宁省也建立了11项执法协作机制等[8]。但在区域协作方面，不仅未见类似于流域管理机构的跨区域海域环境保护机构，也未见沿岸的辽津冀鲁三省一市签署府际协作横向协议，可以说，我国尚不存在渤海海域治理的省级府际协作实践[9]。

整体上来说，我国渤海的污染防治制度的问题主要集中在区域协作方面，即由于立法协作差异导致重点海域排污总量控制制度无法得到有效衔接，同时各地的地方立法规定不统一导致存在监管套利空间，在执法协调机制方面，目前水平仅局限于部门协同以及省内协同。

三、《长江保护法》在区域协调治理方面的启示

针对渤海污染治理中表现出来的区域协调治理方面的问题，流域治理领域也曾出现过，而2020 年发布的《长江保护法》则对上述问题予以回应。《长江保护法》是我国第一部流域专项立法，开启了流域法治保护新时代，对于我国流域保护具有重大意义。与渤海污染治理中的困境类似，由于流域统一治理与地方“条块”分割治理的矛盾，区域协同治理是流域治理的重要主题。在《长江保护法》出台之前，我国已有流域法治实践，由《环境保护法》《水法》以及其他行政法规建立了流域统一管理制度、府际协调制度和府际流域生态补偿制度等。但上述制度中流域管理体制与流域统一生态治理目标存在冲突，流域管理机构定位权限不明[10]，府际协调立法缺失[11]等与渤海污染治理中出现的问题类似。《长江保护法》立足于长江流域统筹协调治理，对上述缺陷进行了比较全面的回应。

（一）统一流域立法，制定流域统一生态治理目标

在《长江保护法》出台之前，随着《太湖流域管理条例》的出台，我国在前流域法时代形成了环境保护法—水事四法—水事治理法规规章，流域治理专项立法，流域治理综合立法的立法体系，在整体上呈现低位阶多，高位阶少且立法零碎不成体系的分布特征[12]。

作为我国第一部流域治理的专项立法，《长江保护法》在吸取数十年的流域保护法治经验的基础上，将原先散见于《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》以及《水土保持法》中的水事治理专项制度，有机整合于一法之中，实现了流域保护制度的系统化与体系化。

（二）建立国家长江流域治理协调机制

以水利部七大流域管理委员会为代表的流域管理机构是《长江保护法》出台之前主要的流域治理机构，流域管理机构旨在破解流域治理的区域性与流域本身的统一治理要求之间的矛盾。但是，已有的流域统一管理模式存在着定位模糊的状态[13]。这就导致各大流域管理机构在履职过程中往往会出现权责交叉，难以协调的问题[14]。

《长江保护法》在保留流域管理机构模式的基础上，创设了国家长江流域协调机制。该法第3 条强调了长江保护应坚持统筹协调，第4 条总括性地规定了其职权，在决策、规划、监督与政策制定方面有力支持了长江保护工作的统一协调。从立法角度来讲，该法第4 条不仅实现了跨地区的协调，也实现了跨部门的统筹合一，作为国家专门设立的国家级流域治理协调机构，长江流域协调机制超越了原流域管理机构模式，弥补了流域水利委员会以及生态环境监察局分别作为水利部和生态环境部派出机构在流域统一治理上所具有的治理偏向性的缺陷。

在流域统一协调机制与地方行政治理机制的关系方面，《长江保护法》也予以了廓清。该法第5 条确立了国家长江流域协调决策，地方政府对决策进行落实的分工治理模式，同时国家长江流域协调机制首先回应了流域管理机构模式下管理机构职权不明法律定位模糊的问题，将“流域管理机构”明确为“国务院水行政主管部门有关流域管理机构”，整体上形成了国家长江流域协调机制—水利部长江流域管理委员会—地方行政治理的三级流域治理模式[15]。此外，该法第9 条与第13 条还分别规定国家长江流域协调机制要建立监测信息流域信息共享机制，设立专家咨询委员会，为长江流域保护提供完善的支持。第26 条与第50 条具体规定了国家长江流域协调机制在岸线修复与保护方面的职能，为长江流域提供严密的保护屏障。

（三）明确府际协调事项与方式

府际协调也是旨在实现流域协调治理的重要机制，我国的府际流域治理协作的实践较为广泛。是此种实践并没有具体的法律作为依据以规避其风险。我国法律中关于府际协作的规定大多只是提倡性的，我国的区域环境协同治理呈现运动化的特点，在目标上追求“短平快”，并没有形成具体长效的府际协调机制。

在《长江保护法》中，除了在中央层面实现流域协调治理的国家长江流域协调机制外，在地方，为了解决前流域法时代地方政府在流域治理协作方面的困境。《长江保护法》第6 条建立了地方流域治理协作制度，并具体规定了协作事项，根据该条的规定，长江流域各地方政府需要在流域治理立法、流域治理规划以及流域执法监督三个方面展开协作，这回应了前流域法时代府际协调无事可协的困境。该法还建立了联合执法制度，适用领域具体有两类，一是在事项上，突出重点性和重大性，在非法采砂整治，水工程联合调度，防止洪涝灾害以及重大案件等方面，水利部长江流域管理委员会及其他有关部门应会同地方政府开展联合执法；二是在空间上，联合执法制度的适用范围有三类，分别是生态敏感区域，案件高发区域以及跨越多个行政区域的案件。《长江保护法》弥补了前流域法时代，府际协作治污在立法上缺乏操作性的不足。

（四）《长江保护法》对于渤海污染治理的借鉴意义

当然，相对于流域治理，渤海污染治理也有其特殊性。较大的海域面积确实为地区环境治理协作增加了一定的难度。随着我国社会主要矛盾的转变，原有渤海条块分割治理模式已经不能再适应我国发展对渤海污染防治所提出的需求，环渤海地区的进一步发展需要一个美丽蓝色的渤海[16]。同时，海洋环境管理也需要坚持综合治理原则[17]，结合我国现阶段国情，有必要借鉴《长江保护法》中所体现出的流域统一治理模式，以解决由于立法协同不足带来的执法、规划、管理协同不足的问题。

四、关于制定“渤海特别法”完善相关制度的建议

在上述背景下，随着我国不断推进流域专门立法，应基于已经提出的《行动计划》这样的跨省污染治理计划,整合现有渤海污染防治制度，参照《长江保护法》,制定专门的渤海海域保护法[18]。建立单独的渤海污染防治机关，独立于地方的“条块分割”化的管辖，以弥补由于各地环境治理的成本效益差异所带来的海域环境治理割裂化问题，形成一整套统一且特别的渤海污染防治体系[19]。这一方面可以减少各地由于立法不一而造成的逃避监管或“监管套利”现象的出现；另一方面，这种统一的立法体制也符合当前京津冀经济合作的迫切需求。在渤海特别法中，针对渤海的封闭性自净能力差的特点，强化重点海域、封闭海域排污总量控制制度，继续落实《渤海综合治理攻坚战行动计划》的各项制度，弥补渤海污染防治制度的现有缺陷。

（一）建立“湾长制”

2016 年以来,我国针对河流治理而推行的“河长制”正是上述一体化整合化趋势的最好体现，而原国家海洋局于2017 年仿照“河长制”提出了“湾长制”的海湾环境污染防治模式。2017 年9 月，原国家海洋局印发了《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，2017 年9 月14 日，青岛在全国率先推行“湾长制”[20]。根据有关方案，“湾长制”具体内容为各级党委、政府主要负责人担任行政区域总湾长;各级相关负责人担任行政区域内湾长，建立市、区（市）、镇（街道）三级湾长体系，统一协调渤海污染防治工作，实现渤海治理的首长负责制。河北省环渤海区域已经于2020 年全面推行“湾长制”[21]，而“湾长制”也在2018—2021 年的渤海综合治理攻坚战中发挥了重大作用。这也是《长江保护法》中创制国家长江流域治理协调机制这一立法精神的体现与延续。但是，“湾长制”尚未在我国立法中得到确立，只是出现在了《行动计划》中，不能稳定地发挥作用[22]。因此，结合我国已有的渤海治理实践，“湾长制”有必要在渤海特别法中形成法律制度，建立长效机制。

（二）完善重点海域排污总量控制配套立法

在未来，我国重点海域排污总量控制制度还应完善相应配套立法。具体而言，应在结合《海洋环境保护法》的基础上，通过借鉴《水污染防治法》的有关规定，根据海洋污染防治的特点和内海污染防治的特殊性，有针对性地做好相关配套立法。现有框架下行之有效的法律法规还应提高立法层级，以国务院行政法规甚至是人大立法的形式表现出来，从而使重点海域排污总量控制制度更加具体化，更具可行性。该制度还应与现有的排污总量控制制度进行良好衔接，明晰《海洋环境保护法》第3 条与现行《排污许可管理条例》的关系，同时针对渤海海域排污治理的特殊性，作出有特色的安排。

（三）建立专门地区环境治理协作及综合管理体制

通过上文对《长江保护法》的分析，我们发现，统一的流域治理法律框架为长江污染治理提供了重要的保障。明确府际协调事项与方式，较好地处理了长江沿岸环境治理中可能出现或者已经出现的多边纠纷。因此在未来的渤海特别法中，应继续落实《行动计划》中所提到的地区环境治理合作机制，在必要的情况下，应设立类似于我国流域管理机构的渤海海域管理机构，提高跨区域协作的等级，使其不再局限于一省市范围之内统筹沿岸省市的渤海环境治理。在职权上，海域管理机构应统筹协调沿岸省市渤海环境治理，主持制定渤海环境治理计划，解决地区环境治理纠纷，提供政府间环境治理横向协议签订平台，举办各部门联席会议等。同时，针对渤海海域管理机构的职权范围，渤海特别法应设专章加以规定廓清，处理好地区协作机制与传统的地方行政管理体制之间的关系，单一部门治理与各部门联合治理之间的关系，将渤海环境管理体制向统一化、综合化发展[23]。

迄今为止，我国针对渤海治理提出的专项整治计划，其存在的好处在于能够以专项行动的方式,针对一段时间内渤海海域存在的突出问题, 结合渤海特殊的自然地理环境，对症下药，有的放矢。我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》并未对专项整治计划的设定以制度的方式体现出来。渤海综合治理攻坚战已经取得了重大的成果，在此背景下，渤海特别法应将这些成果固定下来，形成长效机制，碧海蓝天才应该成为渤海湾的常态。