集体土地征收补偿协议无效的审查路径与规则构建——从合法审查抑或合约审查的视角

刘华飞，马 晋

（1.天津市河西区人民法院 执行局，天津 300204；2.天津市河西区人民法院 民四庭，天津 300204）

集体土地征收补偿协议的审查，需要同时考察其行政性与契约性双重特征。对集体土地征收补偿协议的效力审查，特别是无效协议的认定上，实践中存在行政行为合法性审查和协议效力审查的“双重进路”。公法规制与意思自治之间的冲突需要一个平衡点，既要通过行政合法性的审查约束政府的行为，又要充分尊重契约双方的缔约自由。合法性审查不能束缚缔约自由，契约自由也不能侵害公共利益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）要求对行政机关“订立、履行、变更、解除”行为的合法性进行审查，并明确可适用民法规范确认协议无效。通过司法实践中的案例，可一窥司法机关对行政协议无效认定的审查逻辑和进路。

一、集体土地征收补偿协议无效审查样态

梳理集体土地征收协议无效相关案件的裁判，通过对司法审查路径的观察，能够探寻该类案件司法审查的规则。

（一）裁判审视：案件纠纷的特征

在中国裁判文书网，以“土地征收补偿协议”为关键词，在“行政案件”项下进行搜索，可得文书3917 篇，剔除不相关文书，通过分析，该类案件主要呈现以下特点：

1.群体性诉讼特征明显。集体土地征收涉及公共项目开发建设，影响范围广，受众人数多，群体性特征比较明显，易引发群体性诉讼。“涉农村集体土地案件已成为行政诉讼的主要部分。中、高级人民法院受理的半数以上行政案件与农村集体土地征收有关，而这其中群体性诉讼占了相当比例”[1]。如，检索发现涉及银川市西夏区人民政府系列案1145 件。

2.上诉和申请再审率高。该类案件牵涉法律关系复杂，土地征收通常还包括房屋（地上建筑物）等征收行为，征收行为包含审批、征收决定、公告、安置等，涉及程序多、人数多，关涉群众切身利益，服判息诉率低，上诉上访、申请再审率高。以“土地征收补偿协议”在行政案由项下检索，最高人民法院464 件，高级人民法院944 件，中级人民法院1379 件，基层人民法院769 件。如，上述银川市西夏区人民政府系列案中，最高人民法院再审审查和审判监督案件283 件。

3.判决方式呈现多样。土地征收补偿协议涉及的诉讼请求含确认协议效力和要求履行协议等，但在审查中均会就协议的效力进行评判。实践中，判决方式包含驳回原告诉讼请求、确认被告征收具体行政行为违法和协议有效、确认协议无效、确认协议有效、撤销涉案协议等。

（二）路径检视：法律适用的选择

在行政协议案件审理的法律适用上，行政法与民法的竞合不可避免，行政协议诉讼中准用民事法律规范从司法实践变成了立法选择[2]。司法实践评判土地征收补偿协议的效力时，存在适用行政法、民法以及民行法律规范双重审查三种模式。

1.民行并行：合法性与合约性双重审查

【案例1】卓某某与松滋市人民政府等行政协议案。第三人北闸村委会与卓某某签订《征地补偿协议书》，协议载明：因特色小镇项目建设需要，松滋市人民政府决定对北闸村相应集体土地由松滋市国土资源局统一收储，由村民委员会具体实施。对征地面积、补偿款等进行约定，原告卓某某全额领取补偿款。原告卓某某诉请确认双方签订《征收补偿协议》无效①。

裁判路径：一审法院认为协议签订主体适格、内容合法、双方意思表示真实，协议合法有效。二审法院结合行政协议的行政性与协议性属性，依据行政诉讼法律规范和民事法律规范，既从“协议性”上进行评价，又从“行政性”的角度进行了全面审查。

2.民事角度审查：依据民事行为无效条款进行判断

【案例2】梁某某与东阿县刘集镇人民政府土地征收补偿协议案。因修路占地，刘集镇人民政府将原告经营的窑厂拆除。原告提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除窑厂的行政强制行为违法。期间，原、被告达成协议，约定被告支付原告补偿款、并负责土地复耕，原告对土地复耕验收合格后，被告一次性给付拆迁补偿款。协议签订后，被告未对土地复耕，亦未向原告支付补偿款。原告要求被告履行协议，支付补偿款和利息②。

裁判路径：法院从案涉协议效力及履行的角度，分析了原、被告的权利义务，认为被告以自己履行义务作为原告行使权利的前提条件，违反了公平原则，属于无效条款，并适用《合同法》有关规定，对第三人原因违约的抗辩以及利息支付等问题进行评判。

3.行政合法性审查：“重大且明显违法”行为无效

【案例3】尹某某与瓦房店市人民政府、瓦房店市人民政府九龙街道办事处九龙村民委员会确认拆迁补偿协议无效案。瓦房店市人民政府作出征收土地告知，对案涉集体土地进行征收，原告经营的益合养殖场被列为征收范围。九龙村委会与原告签订拆迁货币补偿协议，协议上原告尹某某的签字由他人代签。后原告提供身份证、营业执照、存折领取了补偿款。原告以未经法律程序评估、非本人签字等为由，要求确认协议无效③。

裁判路径：人民法院认为，要求确认无效，应适用《行政诉讼法》第75 条规定以及司法解释的规定进行判断，经审查，被告具备行政主体资格。原告签订协议前在补偿分户明细表上签字，后也领取了补偿款。双方签订协议行为符合法律规定，案涉土地征收为国有，经过法定程序批准，无效无事实和法律依据，故驳回原告诉讼请求。

二、集体土地征收补偿协议无效审查的司法困境

行政协议无效审查可适用行政和民事法律规范，两者在考察“行为无效”时采取不同的标准。行政诉讼对行政行为无效的判断标准是“实施主体不具有行政主体资格”及“没有依据”等重大且明显违法情形，而民事法律规范对于行为无效的审查则涉及行为能力、意思表示、内容合法性、国家（社会或他人）利益等。在民行交叉的“双重审查”进路中，行政协议效力的审查历来聚讼纷纭，理论上有不同的观点，实践中也呈现多样的情形。

（一）路径冲突：民事、行政法律规范的适用选择不同

行政协议的法律规范选择适用上，实践中大多考虑行政协议的行政性和契约性，从行政法律规范和民事合同效力两方面对协议效力进行评判。法律并无明文规定两种法律规范的适用次序，有学者主张公法瑕疵对行政协议是否产生无效效果的判断上，应优先适用经严格限定解释的《行政诉讼法》第75 条[3]，有实践观点予以支持，在海南省三亚市海棠区人民政府与翟某某案中，最高人民法院指出：“一、二审判决在行政诉讼法和行政法律规范有相应的判断标准的情况下，援引《中华人民共和国合同法》第52 条规定判决确认2015 年补偿协议无效不妥”④。另也有观点主张先审查双方意思表示真实性，若意思表示不真实或不自由，则具有可撤销性，再审查协议合意是否具有违法性，与公法管制规范是否存在冲突，若构成重大且明显违法，违反法律、行政法规的强制性规定则认为无效[4]。对于优先选择适用何种法律规范，理论和实践中存在冲突。

（二）效力龃龉：行政行为合法性对协议效力影响在理论和实践中不同

合法性为是非判断，效力性是价值判断。“合法、违法是以法律规范为参照的单一维度判断，而效力判断本质上属于价值判断。合法性属于效力判断过程中的一个步骤，效力判断还包括合目的性、效率等价值判断”[5]。土地征收行为与土地征收协议效力的审查在实践中有不同的做法，有法院明确将行政行为合法性作为土地征收协议效力审查的前提，认为“征收土地方案及补偿安置方案未经法定程序被确认违法的前提下,被诉《征收土地协议》亦不违法”⑤。范某某与抚顺市顺城区人民政府、抚顺市顺城区前甸镇人民政府确认行政协议无效案认为，被告没有举证证明此次征收集体土地行为得到批准且履行了法律规定的征收程序，存在重大且明显的违法情形。镇人民政府依据此次征收行为与台山村委会签订的《土地征收补偿协议》同样存在重大且明显违法情形，故确认协议无效⑥。有的法院则未将行政行为与协议的效力捆绑进行审查。屈某某诉广元经济技术开发区石龙街道办等确认行政协议无效案则认为，各方基于自愿原则和诚实信用原则，以被告的规范性文件作为依据签订的协议真实有效，内容也未损害原告的利益，涉案补偿款也已支付完毕，拟征收土地尚未取得批复手续，但项目是基于公共利益需要，协议不具有无效情形⑦。实践中，行政行为合法性的判断对协议效力的影响不同。

（三）价值争持：“公”的合法性与“私”的安定性存在矛盾

土地征收补偿协议需要平衡公法上的“依法行政”与私法上的“契约自由”。依法行政是行政法领域的基本原则，但如果轻易以行政行为的合法性审查为由否定协议的效力，行政协议效力将会处于一种不确定状态[6]。实践中，人民法院对行政机关主张协议无效保持了较高警惕，有案例认为，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制性规定，政府部分履行该协议的行为，可视为对该协议的追认，该协议的信赖利益值得保护，在履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务⑧。人民法院基于维护政府公信力和当事人信赖保护利益，依法维持协议效力，保护法的安定性。

（四）依据抵触：行政行为无效与民事合同无效审查的“法律依据”不同

行政行为的合法性审查方面，可依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章，确定土地征收补偿协议无效。对于规范性文件的依据效力来讲，合法有效的其他法律规范，对行政机关具有拘束力，应当作为土地征收协议效力审查的依据。例如，在海南省三亚市海棠区人民政府与翟某某案中，法院认为，对经审查认为其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定行政行为合法性时应当承认其效力⑨。

另外，政策可以作为行政行为审查的依据。在徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案中，人民法院认为，涉案协议约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形⑩。而民事法律规范对合同无效的审查，适用法律则强调“违反法律和行政法规的强制性规定”，规章和其他规范性文件只具“参考”效力。

三、集体土地征收补偿协议无效的裁判梳理

涉土地征收协议纠纷的类型及原因纷繁复杂，通过案例能窥探司法裁判的基本思路，有助于厘清司法裁判的基本逻辑。

（一）考量因素：判决协议无效的价值判断

在司法机关判断协议无效时，主张无效的主体包含政府机关和行政相对人。人民法院判断集体土地征收补偿协议是否无效时，则主要考量以下因素。（见表1）

表1 集体土地征收协议无效的考量因素

（二）判决类型：土地征收协议无效判决的形式

土地征收协议无效判决的形式，主要涉及相对人要求行政机关履行土地征收协议和要求确认协议无效等（见图1）。

图1 集体土地征收协议无效的判决类型

四、集体土地征收补偿协议无效的审查

集体土地征收补偿协议是双方行为，体现了双方的协商与合意。土地征收补偿协议无效涉及合法性与效力性判断两个方面，而合法性审查与效力性审查的规则构造不同，在审查该类协议的效力时，不能仅从行政行为的合法性角度进行考量，还应从民事权利规范的角度考察其效力性。具体来讲，集体土地征收补偿协议无效的审查，应当在实体上区分行政合法性与合约效力性审查，整合适用民事、行政两种法律规范的规则，既能够监督行政权力的行使，又能依法保护相对人的合法权益。

（一）行政合法性审查：监督行政权力的行使

集体土地征收补偿协议是一种充分体现合同协商性的典型行政协议，在涉及该类案件的诉讼中，司法机关对原告诉讼请求的审查，包括确认协议无效和履行行政协议等诉讼请求的审查，均无法越过对行政机关行使行政权力合法性的审查。因此，可从主体职权、内容合法、程序正当等方面审查协议的合法性（见图2）。

图2 集体土地征收补偿协议无效的合法性审查规则

1.主体：是否具备法定主体资格、具有法定职权

具备行政主体资格是做出行政行为的基本条件。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，有权实施征收土地并签订土地征收补偿协议的行政机关是县级以上地方人民政府或者市、县人民政府土地行政主管部门，其他机关、组织做出的征收行为无效。

（1）超越法定职权签订的征收协议无效。实践中，有乡（镇）人民政府征收集体土地的行为，以乡（镇）人民政府为主体签订的“征收补偿安置协议”无效。汪某某与六安市叶集区孙岗乡人民政府、第三人叶集区孙岗乡荷棚村村民委员会土地征收补偿协议案认为，乡人民政府未经法律、行政法规授权，亦没有证据证明取得有权机关的委托，不具有签订土地征收补偿协议的行为能力，其与村民委员会签订的土地征收补偿协议，应认定无效⑪。对于超越法定职权做出的行为，应当否定其合法性。

（2）经授权或追认的征收协议有效。“对于以乡（镇）人民政府、项目指挥部甚至平台公司等名义签订的补偿协议，只要有市、县人民政府或者土地行政部门授权性规定，不宜以签约主体不适格为由确认协议无效”[7]。宁某某与安徽省广德县人民政府行政协议无效案认为，乡镇人民政府不是国家征收土地以及进行补偿安置的实施主体，但在没有禁止性规定和专业性要求时，行政机关可将一部分事项委托给其他行政机关具体实施。镇人民政府以自己名义签订协议行为获得县人民政府授权认可，并不违反法律规定，因此涉诉协议不具有无效情形⑫。黔西县追梦养殖场与贵州省黔西县人民政府、黔西县绿化白族彝族乡人民政府房屋征收补偿协议案认为，县人民政府成立的办公室已实际履行了涉案协议，应视为对协议的追认，该协议的信赖利益值得保护，案涉“拆迁协议书”合法有效⑬。有法定职权的机关对超越法定职权签订的协议予以追认的，该协议有效。

2.内容：不能违反上位法规定、原则和精神

行政机关在进行集体土地征收时，应当以法律和行政法规为依据，规范性文件不能与上位法规定、原则和精神相悖。

（1）审查内容。行政机关开展土地征收应以《土地管理法》等法律为依据。新修订的《土地管理法实施条例》对土地征收的程序作了新的规定，在合法性审查中，征收土地必须是为了公共利益的需要，且应当有法律依据，签订的征收补偿协议不能与上位法的规定、原则、精神及政策相冲突。

（2）审查方式。人民法院审理集体土地征收补偿协议无效案件时，应当主动审查被告适用法律是否准确。在行政机关以行政规范性文件为依据时，应审查规范性文件本身是否符合上位法规定、原则。

3.程序：严重违反法定程序的协议无效

土地征收补偿协议具有协商性与合意性，在审查协议效力时，注重程序问题，一方面是为了保障行政机关行使权力的合法、公正，另一方面是为了保护协议相对人或案外人的权利[8]。在对土地征收协议效力进行合法性审查时，从程序上着手，应当适用《土地管理法》《土地管理法实施条例》及相关配套法律规范，对于严重违反法定程序，损害相对人程序权利和实质权利的，应当视为无效。

（1）严重违反法定程序签订的协议无效。严重违反法定程序已达到“重大且明显违法”的程度，协议无效。

①违反民主议事程序。海丰县海城镇莲花村民委员会柑洲坑村民小组诉海丰县海城镇人民政府等土地行政合同纠纷案认为，村民小组未按照规定召开村民小组会议讨论决定涉及村民重大利益事项，违反《村民委员会组织法》的强制性规定，确认协议无效⑭。征地补偿费用的使用、分配应当经过村民会议的讨论决定，是《村民委员会组织法》的强制性规定，违反民主议事程序的行为，应当视为无效。

②违反征地批准程序。征收土地未经法定程序批准，属于“重大且明显违法”的行为，属于无效行政行为，依据未经征收审批的行为签订的土地征收补偿协议无效⑮。征地批准具有严格程序，违反征地批准手续，则行为缺乏依据，据此签订的协议应为无效。

（2）程序轻微违法能够治愈的协议有效。为了加快项目施工进度，实践中存在先启动征收程序，同时进行报批，或征收补偿与报批同步进行的情形。如经上级批准，且实施的方案未超出批准方案等标准的情形下，属于可以治愈的轻微违反法定程序的行为。付某某与松滋市人民政府等系列案认为，为维护行政管理秩序的安定，保护公共利益，应当允许违法行政行为在一定条件下通过治愈手段，消除其瑕疵。本案诉讼前已经取得上级征地批复，视为市、县人民政府已经采取补救措施，违法情形已治愈⑯。经过采取补救措施等，可以治愈的行为，应认可其效力。

（二）效力性审查：适用《民法典》从契约角度审查

对集体土地征收补偿协议，从契约的角度审查其是否无效时，应当适用《民法典》关于行为无效的规定。效力性审查，可从以下几个方面认定协议无效（见图3）。

图3 集体土地征收补偿协议无效的效力性审查规则

《民法典》施行前，集体土地征收补偿协议无效的民事实体法依据是原《合同法》第52 条，主要包括违反法律、行政法规的强制规定、损害社会公共利益。《民法典》对行为无效的规制，主要包括无民事行为能力、虚假意思表示、违背公序良俗和违反法律、行政法规的强制性规定等情形。实践中，主要从行为能力、意思表示、是否违反禁止规定等来判断。

（三）路径：行政、民事法律规范的“融合审查”

行政协议案件审查行政行为合法性与协议的真实性，在法律规范的选择上，应当适用两种规范“融合审查”。

1.行政合法性审查优先：法律适用上的“双重审查”

行政协议有行政管理方式“行政性”的一面，也有“合同性”的一面，既是一种行政行为，也是一种合同，具有行政行为的属性，也体现合同的特征。对于协议无效的判断，既要适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定⑰。笔者以为，应当优先适用行政法律规范进行审查。原因有：

（1）监督依法行政的需要。行政诉讼的功能之一是监督行政机关依法行政，集体土地征收补偿协议涉及公共利益，为保障行政协议的“公共”属性，应当优先审查土地征收协议的合法性。

（2）合法性判断比效力性判断更为直观。土地征收中行政合法性的判断主要集中在行政主体资格（是否有法定职权）以及程序的合法性。若协议一方不是行政行为的合法主体，行政行为或者依据行为签订的协议自然无效。若行为严重违反法定程序，不能治愈的，则不能赋予协议合法效力。从实践来看，效力性判断较为复杂，涉及众多的价值考量，需要更为精细的规则。

2.融合进路：效力判断的价值衡量

效力性审查涉及众多的价值判断因素，最高人民法院曾指出，对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力⑱。不同的案件，应结合具体案件应保护的法益，审慎认定协议的效力。

（1）法律适用的融合。适用行政和民事两种法律规范进行审查，合法性审查主要考量行政机关的行为是否合法，效力性考察则需要衡量双方协商、意思自治、政府公信力、信赖保护等价值。

（2）裁判说理的融合。裁判说理要根据当事人的主张，行政行为的合法性，案件具体需要考量的法益和价值，以合法性说理为起点，以效力性为支撑，综合进行说理，认定协议的效力。

集体土地征收补偿协议由民事案件转为行政案件审理后，特别是《行政协议规定》出台后，司法机关在审判思路和法律适用上都在渐变。对行政协议司法审查技术、规则的合理运用和认识方法论上的检讨和转变[9]，有利于正确厘清该类案件的审理规则。土地征收补偿协议的审查，需要考量其行政性与契约性统一的本质特征，从实体上区分行政合法性审查与契约效力性审查，并重点审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政。同时，从民事法律规范的角度审查其效力。集体土地征收补偿协议无效的审查，应考虑该类案件的群体性特征，从合法性和效力性两方面进行“双重审查”。对集体土地征收补偿协议进行合法审查与合约审查，既贴合实际，也符合逻辑，有利于行政纠纷的实质性化解。

注 释：

①湖北省高级人民法院（2020）鄂行终505 号行政判决。

②山东省聊城市中级人民法院（2020）鲁15 行终141号行政判决。

③辽宁省高级人民法院（2016）辽行终891 号行政判决。

④最高人民法院（2017）最高法行申5250 号行政裁定。

⑤河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第199 号行政判决。

⑥辽宁省高级人民法院（2020）辽行终11 号行政判决。⑦四川省广元市中级人民法院（2021）川08 行终65号行政判决。

⑧贵州省高级人民法院（2019）黔行再2 号行政判决。

⑨（2017）最高法行申5250 号行政裁定。最高人民法院在审理该案时指出，行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。可见，对于行政协议效力的合法性进行判断时，规章以下的规范性文件可作为审查的依据。

⑩潍坊市中级人民法院：《徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案》，载https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4719338.shtml，2021年7 月8 日访问。

⑪安徽省六安市叶集区人民法院（2020）皖1504 行初23 号行政判决。

⑫安徽省高级人民法院（2018）皖行终495 号行政判决。

⑬贵州省高级人民法院（2019）黔行再2 号行政判决。

⑭海丰县人民法院（2014）汕海法行初3 号行政判决。

⑮辽宁省高级人民法院（2020）辽行终11 号行政判决。

⑯湖北省高级人民法院（2020）鄂行终506 号行政判决。

⑰湖南省高级人民法院（2019）湘行终496 号行政判决。

⑱最高人民法院（2019）最高法行申13735 号行政裁定。