政府间事权与支出责任划分研究

叶燕青 东莞市职教城管理中心

目前，我国通过小康社会的全面建设来实现公共服务均等化，这是国家发展中的重要目标任务。其中，政府的责任是向人们提供令其满意的公共服务。当前现代经济不断发展，加上人们生活水平提升，公众要求公共服务质量更高，因此很重视国家以及地方在公共服务方面的差异，注重政府公共服务产出效果，以及产出效果对于公众生活带来的改善。划分政府间的事权以及支出责任，可以使政府间的财政关系更加清晰，政府也能够在这一条件下积极发挥公共财政职能，使政府向公众提供基本公共服务。根据社会发展和国民经济发展的实际情况，积极探索政府间事权和支出责任的分工，确定中央政府、地方政府重点领域支出分担原则，落实好改革贯彻方案，以此提升国家的公共服务与社会福利水平，提升民生水平，完善市场经济体制。

一、政府间事权和支出责任的概念

（一）事权概念

政府之间的事权主要是指各级政府按照自身位置以及职能，向公众进行服务、管理的公共事务责任、职责以及权力。划分政府间的事权基础是公共责任划分础，使公民获得更加良好的公共服务。除此之外，在法治政府方面进行研究可知，政府逐渐转型为服务型政府，这能够将政府公信力提升。政府职能发生改变，可使其提供更好的政府服务[1]。各级政府基于公共服务水平（8类18项）的提升进行权力划分，而不是基于行政划分进行。

（二）支出责任概念

支出责任概念、事权概念有时会被混淆，事责为做事的支出，支出责任为财政事责，支出责任指的是满足公共服务的目标，政府应用财政手段全面落实事权职责，这一职责主要是指资金支付以及管理责任。支出责任则具备以下三种类型：第一种是同级政府的专项支出责任，政府级别相同，可落实同级政府财政收入分配的执行职责；第二种是共同支出责任，即为政府落实共同事权条件下制定的支出责任；第三种是委托支出责任，即为地方政府接受中央政府委托的部分事权，中央政府向地方的转移支付是财政的主要来源，具体是指中央政府向地方政府拨资金。

二、政府间事权划分的理论

(一)原因

财政事权划分是指政府间分配支出责任，在政府间财政关系建设中不仅是起点，也是核心部分，还能够明确划分出各级政府的事权意义。准确的事权划分是构成共同市场的主要条件，共同市场对市场资源配置作用发挥有决定作用，条件统一的情况下，资源要素与商品能够自由流动[2]。保证事权划分的合理性与科学性，可以使各级政府在财政分权体制下激励相容，将自身优势发挥出来，加强竞争，并且在竞争中合作。另外，事权划分具有合理性与准确性，能够为财政分权体制下的公共服务落实提供相应条件，提升财政分权效率需要准确事权划分的支出。另外，事权划分具有科学性与合理性，能够作为财政支出作用发挥的前提。实质上，现代财政指的是社会公众向政府授予管理、购买等公共服务，政府需要掌握公众时机需求，明确政府支出情况，以及确定事权的基础上，明确合理财政融资方式。事权划分具有科学性与合理性，应将政府治理作为重要支柱。合理运行财政分权体制，能够进一步完善政府治理情况，事权划分体制具有科学性与合理性，能够使财政分权体制推动政府治理工作开展。

（二）理论依据

首先，应遵循外部性原则。政府的公共服务将呈现为外部性特征，政府职责划分决策中，应确定由哪级政府承担公共服务的外部性。进行公共服务时，应保证在效益、成本内部化最小的地理辖区提供服务。其次，应注重处理信息的复杂性，考察在中央政府以及地方政府中职责的划分情况，对处理信息的复杂性加以考虑。处理信息过程中，各级别政府具有的优势不同。根据信息复杂程度进行判定，越复杂的信息越适合基层管；信息复杂程度低属于全局性问题，可由国家管。最后，应落实激励相容机制。对于政府角度来说，在相应制度的安排下，政府根据划定的职能将职能工作做好，能够扩大全局利益，可使制度安排激励相容，以此扩大全社会利益。

三、政府间事权与支出责任存在的问题

（一）各级政府公信力存在差异

中国财政运行具备公共支出地方化这一突出的特征，这意味着政府层级越低需承担的支出责任更多，而越高层的政府反而支出越少，导致事权在上层、事责在下层，使得事权与支出责任分化。这极大程度上是因为政府间事权不匹配支出责任而出现问题。经过调查显示，我国政府公信力存在差序化，群众对于中央政府的信任程度远远大于地方政府，在出现问题时，人民群众与舆论风向大多都在指责当地政府的不作为[3]。同时对中央政府寄予厚望，希望中央政府对事源进行彻查，提高政府的治理能力。在这种恐慌情绪的影响下，对于社会稳定是及其不利的。

（二）上下级政府之间信息交流存在障碍

在面对公共事务时，政府一定要发挥其主导作用，运用政府充足的公共资源来协调各方，政府作为信息的检验者和政策的制定者，需要对问题出现的原因等信息做出有效的判断，在信息的基础上做出决策，确保突发风险得到及时有效的应对，及时阻止问题进一步扩大，最大程度上减少人民生命健康和财产安全受到的侵害[4]。在治理公共事务时，政府应对公共资源进行有效利用，明确责任界定，让政府的不同部门找到属于自己的定位。

上级政府与下级政府之间对于自己要有明确的定位，地方政府要服从中央政府发布的指令，及时做出行动，并且对中央政府进行实时汇报。地方政府治理公共事务没有有效执行中央政府的指令，对于本地区实际情况不够重视，使得群众对于地方政府的信心缺失[5]。中央政府虽然承担了责任起到了调控作用，但是地方政府的反馈并不及时，信息得不到有效的传达，使得问题爆发后中央才做出反应。

（三）责任界定不清晰

由于区域内政府各部门之间缺乏明确的权责划分界限，对于事权与支出责任缺乏标准的规定和保障，因此治理问题期间出现了职权交叉、职位空缺的情况，使得各地方政府在具体的命令执行中出现推卸责任、争夺权利的情况。

在问题出现后，地区政府管辖的相关部门没有承担起相关责任，使其落实问题治理措施过程中，决策者与执行者的分离，使得执行与决策不能同步[6]。地区政府在公共事务各项工作中没有全面落实相关措施，导致问题没有得到良好控制和解决。这就是由于决策层对问题没有准确的认识，执行层得不到有效命令产生的问题。

四、政府间事权与支出责任划分措施

（一）事权与支出责任进行分化

政府间事权与支出责任的划分通常遵循着信息优势、经济规模和辖区群众偏好的原则，地方政府如果能了解到当地民众的习惯偏好，及时接受当地信息，当事务有着较高的复杂程度时，需要地方政府进行相应的处理，那么地方政府对于所在辖区的监管就是高效的[7]。但是保障公共物品的及时提供需要的不仅仅是地方政府，也需要中央政府与地方政府合作进行，这就需要中央政府与地方政府对于这一问题进行事权与支出责任的划分。理论上来说，中央政府应当监管全国范围内的资源，对于跨越了两个或两个以上区域的资源，其涉及范围就变成了多个地方政府，这种时候地方与中央的合作就尤为突出[8]。

在这种情况下，政府层级以及资源收益的覆盖范围的差异，即可依此划分政府间的事权以及支出责任。中央、地方、中央地方共有的专属事权衍生出中央、地方和中央地方共同的支出责任，从而使事权与支出责任相匹配。

（二）政府间事权与支出责任划分的推进

事权作为本源，而支出责任是事权的衍生，因此匹配事权以及支出责任有一个前提，即为应清晰界定事权和明确事权责任主体。为了在当前的环境下完善划分政府间事权以及支出责任，就需要由浅至深循序渐进。

中央政府与地方政府的支出责任要明确，中央与地方共同的支出责任也要明确，并且要清晰地规划好二者的承担比例，在这一前提下明确权责主体，确保支出责任得到落实，使事权与支出责任科学匹配。

长久以来，我国政府的权责运行就处于上级推出政策，下级实施，权责层层下放的模式，这使得地方政府在巨大压力下不得不采取应对的办法，使得中央命令不能被有效实行[9]。这是因为政府之间职责同构，部门职能重叠导致的。这就要求政府之间明晰地方与中央的责任主体，避免将同一职责分配到不同部门造成效率低下。

（三）政府间事权与支出责任划分的体制保障

不应只是依靠中央以及地方政府自觉划分事权以及支出的责任，还需要相关体制进行改革，以此在体制方面保障划分事权以及支出责任。对于财政方面来说，我国财政体制主要是指事权、财权与转移支付。事权是指政府应当做什么，财政指的是政府在财政收入方面的权利，政府间的转移支付体现了中央政府平衡各地区资源、完善政策调控的能力。政府事权以及支出责任体制能够保证政府有相当的财力以及支出责任，确保各级政府不会出现入不敷出无法承担支出责任的情况。

（四）政府间事权与支出责任划分的法治要求

政府间事权与支出责任能够科学的、合理的划分除了体制保障外，还离不开法律的保障。在推进政府间事权与支出责任的明确划分时，应当以法制来保障事权与支出责任的划分，加快完善相关的法律体系，用法律手段来保障权责的分配。

以财政权为例，传统的上级决策下级执行模式，对于地方政府责任意识提升会产生阻碍，这使得事权与支出责任之间不能合理匹配。这多半是因为这种模式下会出现不作为的现象，地方政府在多层命令下缺乏责任意识，投机取巧，不能有效完成任务[10]。要想使事权与支出责任划分明确，就要打破行政权力当前配置模式下的困境，在权责划分过程中使用法律手段，构建出有法律保障的财政体制，建立起法治化的权责匹配制度。

五、中央与地方财政事权和支出责任划分改革

对于重大自然灾害来说，其属于特别重大事故，需要进行调查评估以及审查。对自然灾害类以及安全生产类的突发事件开展的国际救援属于中央财政事权，因此中央应该承担支出责任。而调查处理煤矿生产的安全事故以及需要国家启动应急响应灾害事故的应急救援，属于中央以及地方的共同财政事权，双方需要共同承担相关支出责任[11]。调查处理其他事故、调查评估自然灾害以及应急救援救灾等属于地方财政事权，地方承担其主要的支出责任。

六、结语

当今环境下，自然灾害频发，天灾与人祸始终与社会发展相伴而行，尤其是全球气候变暖以及污染严重的情况下，政府能否在灾害中保障人民群众的生命财产安全尤为重要。各种灾害和社会问题对我国经济、社会发展都造成了不小的冲击，在这一情况下政府应将自身的调控作用以及主导作用充分发挥出来，确定政府之间的事权以及支出责任划分，履行好职责，才能保障国家的长治久安。