当前公安机关侦查合成作战的现实困境与对策

曹晓宝，胡铁流

（1.湖北警官学院，湖北 武汉 430035；2.武汉市公安局，湖北 武汉 430030）

随着经济社会发展，社会治安环境日益复杂，犯罪形势也随之不断演变。近年来，传统的接触型犯罪不断向网络化、智能化犯罪转变，以电信网络诈骗、网络传销等为代表的非接触型犯罪日益突出。为应对犯罪形势的新变化，侦查合成作战及其运作模式受到侦查理论界和侦查实务部门的高度重视。

一、侦查合成作战的基本内涵

“合成作战”本是一个军事术语，是指通过统一指挥，实现诸军、诸兵种的协同配合和优势互补，从而达到军事行动中单一军、兵种难以达到的目标。自2010 年公安部提出“合成作战”以来，经过十余年实践，全国各地公安机关相继建立了侦查合成作战平台，在侦破大案要案中屡见奇效。2019 年5 月7 日，习近平总书记在全国公安工作会议中指出，全国公安民警要以服务人民为宗旨，维护国家安全、社会稳定、公民人身财产安全，打造铁一般的公安队伍，树立“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”的思想。合成作战新模式正是对改革强警、科技兴警的积极响应，它必将助推公安改革进一步向纵深推进。

传统侦查模式往往是在案件发生之后，对案件相关线索、数据等进行收集、整理、分析，从而研判犯罪嫌疑人的犯罪动机、犯罪目的、作案条件和逃跑轨迹等。这种侦查模式较少考虑在犯罪分子准备实施犯罪活动之前采取干预措施或者进行积极管控，常常出现证据采集范围小、数量少、持续效果低等问题。[1]传统公安工作中，公安机关各业务部门之间相对独立，情报信息流转较慢，缺乏共享机制，合作意识不强，侦查协作工作难以深层次进行，显然不能适应当前公安机关打击犯罪的形势需要。信息网络技术的发展，催生了犯罪方式由传统接触型犯罪向网络犯罪的转变，犯罪形势更加复杂。面对日益严峻的新型犯罪形势，在大数据背景下，侦查合成作战成为公安机关应对犯罪形势变化的内在要求和必然选择，已经成为破获新型犯罪案件、打击犯罪分子的必由之路。

何为侦查合成作战？侦查合成作战就是以大数据为依托，整合公安情报信息，建立合成作战信息平台，抽调公安机关各业务部门的骨干力量，在此平台应用自己的专业技术开展有针对性的工作，围绕案件线索，进行有序化的发现、搜集、监控、研判与案件有关的人或事，进而推送或指令一线公安民警实施抓捕打击或进行控制的警务运行机制。[2]侦查合成作战可以有效弥补传统侦查模式的缺陷，集结优势警力，运用最全的数据信息和最高的执法权限，以公安机关指挥部门为核心，依托现代先进科学技术，整合成为高效的战斗实体，提高侦查工作效能。大数据背景下，侦查合成作战可以对大量数据信息自动进行收集、整理、分析和研判，把侦查侧重点进一步向前推进，实现由“事后侦查”向“事前预警”和“事中控制”转变。实践中，侦查合成作战可以采取省市县三级联动机制，上下协调、统一指挥，简化办案审批程序，优化办案手段，提高办案效率，为公安机关节省人力物力。

二、当前公安机关侦查合成作战的现实困境

自2010 年公安部首次提出“合成作战”模式并逐步推广以来，全国各地公安机关相继建立了各具特色的侦查合成作战平台，破获了以跨国电信网络诈骗团伙犯罪为代表的系列大案要案，成绩令人瞩目。但实践中，各地开展侦查合成作战客观上也存在一些问题。

（一）侦查合成作战的体系结构尚不够完善

侦查合成作战在体系结构上，从横向上来看，各公安业务部门间加强了合作，一定程度上缓解了各自为战、指令分散传达、信息流通性差、执行力度不强、办案效率低等问题，短期内产生了显著效果，但实际上许多侦查合成作战平台只是临时搭建的，结构松散，覆盖面不宽，[3]有的甚至只是为了侦破某些特定重大案件临时组建的，并未形成一个长效的稳固体系。一些公安机关只是对内设机构做了局部调整，名为合成，实则仍是单线突击；也有一些地方仅是为了完成上级下达的组建任务，敷衍行事，平台数据运用仍有壁垒，客观上形成了许多重复建设的数据资源库，造成不必要的浪费。从纵向结构上看，当前侦查合成作战的层次偏少且不够分明，许多业务部门仍停留在合成作战初级阶段，一些情报信息获取后未被有效利用，导致许多线索未被深挖，战果难以扩大。从平台架构上来看，许多侦查合成作战平台建设并非尽如人意。在信息资源上，现在全国各地公安机关建立了大量数据库，五花八门看起来很多，但在侦查实战中可供有效利用的并不多。各地运用信息资源进行分析研判、情报挖掘的方法特点也各有差异。有的故意制造信息壁垒，地方保护主义依然存在，使得本地信息资源不能与其他同行分享。[4]从力量保障上来看，合成作战并不是简单地要求各种警力一拥而上，公安警务装备、通信技术设备、人脸识别等新技术设施也十分重要，但就目前装备软硬件配置情况来看，许多地方还不能真正满足侦查合成作战的实际需要。

（二）侦查合成作战系统内外部相互牵制严重

我国基层公安机关受上级公安机关与同级政府“双重领导”，对于办案经费和专案行动开支等，一般主要由地方财政提供经费保障，这种领导管理体制使得侦查合成作战也必然受到内外多方面因素的干扰。外部而言，由于公安工作的指挥决策受上级公安机关、同级党委政府等多方面领导，侦查合成作战的方向与进展也因此受到影响。在应对一些重大案事件时，公安机关必须与政府及其他职能部门时刻保持信息通畅，才能做出科学决策。但遇到紧急情况时，为了避免贻误战机，出于职责所系，公安机关往往可能面临信息不完整、线索收集不及时等实际问题，侦查合成作战指挥者有时难以作出准确判断并发出明确有效的指令。内部而言，由于公安机关内设警种多、业务繁杂，常常造成联动能力不强、联动效率不高、指令下达后得不到及时落实等问题。[5]比如，由于各参战单位分配的任务、对象目标数量以及警力资源配置各不相同，可能导致相互之间的沟通协调出现问题，如果产生的分歧得不到妥善解决，就会严重阻碍侦查合成作战的持续推进，从而影响工作时效。另外，由于当前侦查合成作战机构普遍属于虚设机构，因缺乏实权而流于形式，许多从一线抽调而来的办案民警，编制上仍隶属于原来不同的单位，造成合作上的嫌隙。加之每个民警运用合成作战数据时也各有自己的特长和习惯，目前又缺乏统一规范的标准，也会造成信息交流障碍，难以达到“劲往一处使”的合成作战效果。

（三）基层侦查人员信息数据应用意识不强

当前，公安机关不少基层民警在态度上对侦查合成作战等新事物、新战法仍处于被动接受心态，情报信息工作敏感度低，采集有效信息能力不足，运用信息数据意识不强。究其原因主要有：一是侦查合成作战的动力往往来自上级部门，基层多处于“抽一鞭子跑一下”的状态，自身能动性不足。二是对合成作战数字挖掘技术学习不够，也不重视。不少民警以年龄大、不善操作电脑为由，不愿意学习大数据技术等新科技。少数基层部门还停留于信息技术应用的初级层次，对动态轨迹分析、信息综合研判、预警预测等相对高端技术尚未掌握。三是缺乏信息保护意识。一些基层民警不重视对情报信息、相关数据的保护，对信息保护规章制度置若罔闻。[6]如有的未经上级批准，违法操作警务数据平台，导致公民信息泄露。还有的公安基层部门没有采取有效的信息保护措施，致使内部数据外流，给社会增添不稳定因素。四是对情报、数据信息的反馈不够重视。案件侦查中，案发后的情报信息分析研判固然重要，但侦查结案后的信息反馈也不容小觑。一些地方在侦查终结后对不当做法不善于总结教训，导致再次遇到相同问题时仍然会犯相同的错误或造成相同的失误。

（四）缺乏高素质信息网络专门人才

公安机关基层警务人员受岗位职责局限，除网安部门外，其他警种民警对于互联网技术所知相对偏少。公安机关轮值轮训等常规警务技能培训中也不够重视对于网络警务知识的学习，致使不少民警对大数据平台的认识较少，对平台功能不甚了解，当然也就无法对数据进行深度挖掘。有的基层民警在侦查合成作战的第一步——收集有效信息时就表现得手足无措，无法顺利开展工作。加之基层公安机关内部普遍缺少网络数据专家对一线民警进行及时、长期、有针对性的指导，必然导致公安基层民警难以适应大数据背景下的侦查合成作战需求。目前，人类社会已从IT 时代逐步走向DT 时代。IT 时代人们以自我管理、自我控制为主，而DT 时代通过大数据服务大众，这必将进一步激发社会生产力的提升。虽然二者看起来只是技术上的差异，但实质上却是思想观念的升级。这充分表明掌握大数据技术在可以预见的将来不仅十分重要，而且不可或缺，公安机关及其警务人员对此应该引起足够的重视。

（五）侦查合成作战人员积极性不高

实践中，不少地方侦查合成作战人员是从公安机关各业务部门定期轮流抽调一定数量的人员临时组合在一起的，他们依托警务指挥中心发布命令开展工作。因其多为定期轮流换岗工作，组合在一起往往需要一段时间的磨合才能在侦办案件上有效配合，形成默契，[7]所以这种运作模式不仅降低了办案效率，而且也耗费了大量的人力物力。受公安机关内部管理体制影响，侦查合成作战中普遍存在着指挥权威不足的问题，不少侦查合成作战人员对警务指挥的认可度不高，对发布的指令有时存在消极情绪，且积极性不高。究其原因主要在于参与侦查合成作战人员的管理体制不畅。抽调参与侦查合成作战的民警在获取有效信息时，因考核需要一般会先期将情报信息传递给原单位，而非及时提供给合成作战部门，因而在一定程度上可能会影响办案进度，增加侦查破案的难度。可见，提高侦查合成作战人员的积极性已经成为严重制约侦查合成作战效能的一个急需解决的现实问题。

（六）侦查合成作战考核评定不够规范

侦查合成作战中除了必备的运营决策指挥指令、分析研判、联合行动等内涵机制外，还应具备考核评定、激励惩罚、责任倒查等配套机制。当前，由于侦查合成作战工作人员多来自各层级公安机关甚至不同地域公安机关的不同业务部门，使得参与侦查合成作战人员的绩效考评变得十分复杂和混乱。不同层级的公安机关在人事管理上适用不同的规章制度，有些基层公安机关由于资金、政策等限制，缺乏合理的量化考评机制，使得参与侦查合成作战人员的实战成果与业绩无法挂钩并得到合理评价。实战中，侦查合成作战质与量的考核因缺乏科学明确的指标而难以做到公平公正。比如，因侦查合成作战人员抽调于公安机关的不同业务部门，汇聚在一起就有主侦部门与配侦部门之分，还有立案区域责任单位与相邻区域协助单位之别。这种差异导致在侦查合成作战取得成绩后，难以让配侦部门像主侦部门一样获得荣誉和奖励，多数情况下，配侦部门的贡献和功劳基本被忽视，导致以后的协同配合走样，不尽心尽力的现象也就在所难免。可见，侦查合成作战如果缺少合理的责任机制、激励机制和监督机制，必将影响其整体效能和持久性。

三、完善公安机关侦查合成作战的对策建议

（一）建立稳定高效的侦查合成作战体系

一个成熟的侦查合成作战体系要有一套信息开放、研判一体、侦查集约化的工作机制，形成各地区、各部门、各警种整体联动的“一盘棋”体系，要把信息技术与网络侦查、视频侦查和生物技术等现代科技手段有机结合起来，多角度挖掘犯罪信息资料，共同为侦查破案服务，形成巡、管、查、缉、控并举的立体动态侦查模式。[8]从当前侦查合成作战实际情况来看，可以重点从以下几个方面进行优化。一是强化顶层规划设计。要结合各地实际情况统筹安排侦查合成作战人员，理清各警种、各业务部门之间的关系，制订务实的侦查合成作战构建方案。县区级以上公安机关应建立边界清晰的情报信息应用架构，强化管理制度，实现“1+1＞2”的效应。二是明确作战指挥体系。侦查合成作战由刑侦部门牵头，其他警种配合，这是由案件侦查基本规律决定的。刑侦部门在整个刑事案件的受案、立案、初查、侦办、结案、移送起诉全过程中扮演着不可或缺的重要角色，其他警种大多只参与特定环节提供特别的支持。因此，必须明确刑侦部门指挥决策中心地位，统筹线上、线下两个战场，统一指挥各部门联合作战，发挥各专业警种的特色优势。三是优化协同作战队伍。要按需明确参战警种，创新体制机制，构建“1+N”模式，即以刑侦部门为中心，反电诈、网安、治安、禁毒、特警、交警等其他警种配合。[9]整合最优的警力资源，让每一个作战成员肩负自己的职责，做到都有事可办，都能办好事。四是做好实战中的软硬件配备。要充分保障侦查合成作战所需各种装备设施。大数据时代，侦查合成作战人员不仅需要数据存储与交换等常规硬件设备，更需要软件支持，如数据深度挖掘系统、人工智能算法等层出不穷的新软件新技术。“巧妇难为无米之炊”，这些与时俱进的保障需求，需要领导层重视和财政部门大力支持并及时配置到位。

（二）建立职责分明的三级分控指挥体系

侦查合成作战指挥体系建设中，要明确省、市、县（含派出所）三级情报合成平台各自的职责定位，把三层指挥架构关系理清理顺，加强各层级上下联动、优势互补。首先要明确省、市级的合成作战指挥中心对县区级的领导指挥职责。省、市级合成作战指挥中心应能快速下达指令，有效指挥、指导县区级合成作战部门进行一线作战，同时要保证县区级合成作战平台向上反映情况的通道畅达并能及时做出响应。其次，县区级公安机关派出勤务机构要能够利用数据平台快速查破小案、搜索案件线索、捕捉行动轨迹，但由于自身资源和能力有限，难以进行深度挖掘和深层次分析研判，这就需要向上级侦查合成作战中心迅速报告。省、市两级指挥中心要充分调动自身技术、资金优势，强化对案件规律特点研究，通过技侦、网侦、大数据平台等资源，采取定期会商等形式对区域犯罪形势做出综合分析研判，形成高质量、符合实战需要的研判成果，及时串并案件并指导下级采取行动。县级合成作战中心的优势主要体现在快速行动和精准打击上。要将内外部信息资源全面整合，实现内外信息、数据自动比对碰撞，串联固定证据，防止重复研判浪费警务资源。在区域管理上，要通过分区合成进行管理，采取“谁发现谁牵头谁主导”模式，避免出现各区域相互推诿扯皮或者急功冒进、争抢办案主导权等不良现象。

（三）强化侦查一线用好新“三板斧”的意识

大数据时代已到，犯罪行为更加智能化，犯罪手段也更狡猾，传统侦查措施受条件制约，极易出现“水土不服”现象。当前，视频监控、指纹比对、DNA 鉴定已然成为警方快速破案的新“三板斧”，而这三项侦查措施所依托的信息资源，大多汇聚在公安系统特定的数据库中。基层民警要具备快速获取这些数据资源的能力，为此可以让其定期到院校进修或者与网络公司合作，不断提升网络信息技术和数据应用能力。各地公安机关都要提高认识，真正树立一盘棋思想，强化情报信息数据共享意识，摒弃地方保护主义和各自为战老套路。要避免建立太多太杂的数据库，减少数据重叠和资源浪费，为此要做好顶层设计，统一规划建立一个真正能实现数据共享的信息资源库，这样不仅降低成本，而且能高效利用各地信息。

（四）畅通引进高端信息网络技术人才的渠道

侦查合成作战的关键在人，要有一批懂业务、会研判、能作战的专业精干队伍，特别是具有集约业务数据、流转数据、技术数据、平台数据能力的高端信息网络技术专门人才。[10]实践表明，缺乏信息网络技术高端人才一直是制约侦查合成作战效能的重要因素。人才从哪里来？一方面当然要立足于公安机关内部挖潜，如从现有公安队伍中选拔和培养有基础、有发展前途的合成作战专门人才，使之逐步成长为行家里手。另一方面，要开阔思路、畅通渠道，从社会这个最大的人才资源库选拔挖掘合适的人才。当前，受公安机关招录体制条件限制，许多高精尖人才虽有从警之梦，但可能因为身高、视力等多方面条件限制难以入警。为此，可以针对侦查合成作战实际需求，另辟蹊径或者适当开通绿色通道，引进信息技术、大数据方面的优秀人才填补缺口。为了保证高端人才进得来、留得住，要给予从优待遇。如可以向地方政府申请人才培养计划，与高等院校建立专门技术人才培养合作关系。当然，也可以通过战略合作从专业的互联网公司聘请专门人才兼职公安机关网络数据建设顾问。[11]简言之，侦查合成作战中，如果现有警力确实处理不了复杂的数据信息，那么，畅通渠道、引入高端人才就是破局的决胜之道。

（五）优化侦查合成作战的考评机制

侦查合成作战考评机制是对参战各单位及其人员的战果、态度以及能力的综合评价，具有很强的导向作用和激励意义。当前，侦查合成作战实践中的考评机制不够健全，考核方式不够科学，有的太过主观片面，一定程度上挫伤了参战人员的积极性，影响了协同作战的效能。建议从以下几点进行完善：一是构建科学的考评机制体系。考评机制体系要把参战单位目标和民警个人目标都纳入考评范围，侦查合成作战过程中，所有人在每个环节的表现都应该受到关注并在考评体系中得以体现。如有的地方按照个案奖励与综合考评奖励相结合的要求，对破案抓逃盯嫌的侦查员、技术民警、图侦民警、社区民警实行一案一奖，按工作成绩分别奖励。对于那些被相关部门发现工作失职、贻误战机或弄虚作假导致案件未破或犯罪嫌疑人未抓获的，公安机关启动倒查问责程序进行追责，直接追究责任领导、刑侦探组侦查员及社区民警的责任。[12]二是规范考评程序方法。对于不同岗位的参战人员要采用与之相适应的考评程序办法。一方面要利用好大数据平台优势，通过数据留痕、综合分析等功能对每一位参战人员进行科学、有信服力的评价；另一方面可以组织专家进行现场点评，总结经验，梳理问题，做到公平公正。三是考评环节中要建立反馈、监督、复核机制。应该赋予考评对象向上申诉的权利。考评对象如果认为考评中出现不公平现象，有权提出异议，申请复核。上级部门审核后要把意见和决定反馈给下级部门和申请者本人。四是在责任制改革上采用“块责任制”。针对以往出现“条条分散”的局面，对于侦查合成作战的联动性产生消极影响，现在可以把“条”都压实成“块”。落实“块”责任，把以往责任不好划分的问题解决。出现大的过失与纰漏，可以处罚团队整体，从另一个角度看也可以鞭策合成作战人员提高团队协作能力。