社会治理能力现代化视域下地域性外流犯罪治理

王红敬

（中国人民公安大学，北京 100038）

十九届四中全会指出，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，这为新时期社会治理工作提出了根本遵循。社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，在完善社会治安防控体系中增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性，聚焦影响社会治安的突出性、持续性、症结性问题靶向发力。在市场经济深入发展进程中，能够发现趋利型犯罪以个案集合的样态持续黏附于社会空间中，一直是影响人民安居乐业、社会安定有序的凸显性问题。在刑事制裁的进路中，显现出重在治标、难以治本的局限性，因此有必要从社会治理能力现代化视角下寻求应对之策。为了使研究对象更具有针对性，本文将趋利型犯罪从地缘性和空间流向性两个维度剥离出一种具有现实考察意义的类案，将研究视角定位于地域性外流犯罪上，并以W 县的外流诈骗犯罪问题做考察样本①样本相关材料主要基于对中国裁判文书网检索、互联网某论坛访问以及当地治理部门工作人员、群众访谈等形式所获得。，旨在对相关治理问题做些许窥探研究。

一、地域性外流犯罪概述

通过对媒体公开报道及对相关主题的文献进行梳理，类型犯罪地域化是客观存在的现象②例如在电信诈骗治理中，从新闻媒体的报道中可见诈骗方式、手法的地域性特征，例如娄底（“PS 艳照”）宾阳（“短信、QQ、微信、木马”）电白（电话冒充熟人诈骗）儋州（“机票退改签诈骗”）驻马店（“冒充军警购物”）孝昌（“代办信用卡、贷款、提额”）余干（“重金求子”）龙岩（“冒充购物客服退款”）安溪（“电话退税”）台湾（“冒充公检法”）等。，关于对犯罪地域性特征的分析多依循回溯性的路径从犯罪行为发生地出发对犯罪行为人的地缘特征进行画像，侧重表现为“案件打控主义”回应范式。[1]国家治理体系和治理能力现代化核心要义为应对类型犯罪地域化问题的理论和实践提供了社会治理视域下的“现象治理”范式，[2]这就要求我们从新的视角对地域性外流犯罪作出内涵上的界定。

（一）地域性外流犯罪的界定

在刑事犯罪中存在着地域化现象，表征为以相同或相似作案手段实施犯罪行为的人员来自相对特定的区域范围，而同一区域范围的人员又往往以相同或相似的作案手法实施犯罪。[3]自20 世纪90 年代起至今，W 县XW 镇及其周边一度盛行着一种不良的社会风尚：当地一部分民众以外出赚钱的名义流动至外地实施各种形式的诈骗活动，并以此为积累财富的渠道，现又逐渐发展演化成线下线上相结合甚至向境外输出的态势，为此被贴上了“诈骗之乡”的标签①笔者在某搜索引擎中输入“W 县XW”，引擎框自动跳显出包括“W 县XW 大要饭”“W 县XW 最新诈骗”“W 县XW大要饭视频”“W 县XW 大要饭诈骗名单”“W 县XW 派出所”“W 县XW 大要饭”等备选检索词目，点击访问可见网页上充斥着大量关于该地人员诈骗的相关资讯信息。，这给当地的社会名声带来了很大的负面影响。为了更好地剖析这一问题，我们在对现实进行考察的基础上并结合已有的相关研究提出“地域性外流犯罪”这一概念。

地域性外流犯罪是指由建立在特定地缘关系基础上的人员组成的群体于较长时间范围持续地流动在其他地区实施带有某种特定标签属性行为的违法犯罪活动。需要说明的是，我们论及地域性外流犯罪并非是要强调甚至直接给某地贴上“犯罪之乡”的标签，我们认为必须从社会治理的视域重视和研究类案犯罪的规律性特点，这对于打击和消除这类犯罪会具有现实意义。

（二）地域性外流犯罪的特点

1.逐利目的的外显性。受物质利益驱动是地域性外流犯罪的一个显著特征。受市场经济浪潮的冲击，一度安土重迁的民众不再仅以温饱为生活追求，为了追逐更优渥的物质生活条件，集聚了一定动力迈出曾经守望相助的家园，步入以经济为杠杆的社会空间。[3]以情感为纽带的传统社会在与以利益为链接的市场社会耦合过程中，情感信任可以转化为谋利的媒介，如乞讨式诈骗一度成为诈骗分子热衷的谋利形式。流入地与流出地在社会经济发展上的较大差距决定了群落的流向，从已发案例可以明显看出，地域性犯罪多流向江、浙、粤、沪等沿海发达地区。

2.作案方法的同构性。人类从事犯罪行为时，多会以自己的能力、知识、习惯、便利性、成功概率等因素作为如何从事犯罪行为的考量。因为可能有多种途径或方式均可达到相同的犯罪结果，而在这些途径和方法之间，要如何选择则由特定犯罪人自行决定，而其所选择的特定犯罪方法就可称为“作案手法”。[4]逐利目的的一致性并不意味着路径的必然统一性，但具备地域性特质的外流犯罪群落存在着手段运用的类同性。这包括两方面的原因：一是作案样式具有不易被识别拆穿的隐蔽性，即犯罪效益显著；二是作案手法与成效具备向外传播、被模仿习得的优势条件。通过对裁判文书网上118 个符合研究条件的一审裁判文书进行文本分析，W 县外流求助类诈骗犯罪的作案手法主要包括以下两大类：一是利用他人同理心，佯装可怜乞求他人帮助，一般一次量少多次骗；二是利用他人贪图利益心理，冒充富商骗取他人手机与钱财等，诈欺成功一次立马转换地点再次行骗。

3.越轨行为的反复性。地域性外流犯罪作为一类犯罪行为的集合，其表现形式为被反复适用、一直存续。对个体而言，越轨行为的反复性表现为同类犯罪手法多次运用与被惩罚后依然再继续实施越轨行为。外流性为趋利型犯罪减少了自我道德束缚感，特别是有了成功的体验后会强化其继续实施犯罪行为获取利益的决心。[5]即使因为越轨行为受到了惩处，因罪责较轻或受他人影响，再次实施的可能性较高，甚至通过学习升级犯罪手法再次实施越轨行为。通过对所搜集到的裁判文书中的案例统计，被判处一审刑罚的被告人约85%都有诈骗犯罪的前科经历。

4.人员受教育程度普遍不高。地域性外流犯罪之所以会成为一个社会关切的话题，归因于背后一个个具体的行为人的行动累加所释放出的聚合效应，因此对地域性外流犯罪的关注离不开对具体的行为人的分析。通过对裁判文书网中案例的统计可以看出，从事该类犯罪行为的人员性别上看，男性比女性略多，但性别差异性并不显著。从事该类犯罪的人员学历层次普遍较低，多数为初中及以下学历，年龄段多分布在1980 年出生以后，且1990 年以后出生的人员呈现出越来越多的态势，行为人案发时年龄多为18 岁—37 岁之间。

二、地域性外流犯罪的形成机理

犯罪的自然根源就在于三类原因，即人类学因素（生理及心理因素）、自然因素和社会因素的相互作用和结合。[6]我们主要基于地域性外流犯罪作为一种社会现象的角度对其形成机制进行剖析，因此这里我们多从社会因素方面进行考察。犯罪学家菲利曾将社会因素概括为“任何足以使人类社会生活不诚实、不完满的社会条件”，结合地域性外流犯罪具备的特征，以下分别从个体发生越轨行为的地域环境、学习机会、时空盲区、成本收益、规范规制等开展分析。

（一）地域环境的塑造

我们并不赞同“地理环境决定论”者的相关论调，不会把地理环境（包括区位条件）当作影响犯罪的唯一或决定性的因素，但带有明显地域特征的犯罪问题却是个不争的事实。[7]犯罪如同任何人的行为一样，归根到底是个人和外部客观环境（形势）相互作用的结果。从人类生态学、环境地理学、行为地理学和认知科学衍生出来的环境犯罪学（environmental criminology）认为，犯罪被视为是犯罪人和周遭环境互动的产物，因而，所有外流犯罪人员都不过是一定环境系统中既相互联系又相对独立的个体。地域性的个体在较大程度上因与周围环境互动进而歪曲或片面理解为社会默许或通行的准则、规范，以及对社会规范的理解在更大的程度上受其文化程度、社会地位、角色身份、情境因素等影响。当个体按照自己所理解的社会规范去行为时，甚至没意识到自己的理解偏离了社会规范的轨道，却认为规范本身就是如此。[8]

（二）失范行为的传播学习

犯罪不是天生的，而是模仿的产物，与犯罪人在空间上离得越近，心理关系上越密切，越可能模仿其犯罪行为。由于有在同一个环境群落下生活的经历，造成这个共同体具有共同的背景、行动逻辑、思维习惯。地域性外流犯罪群体的主观心理和行为技能是行为人在与某种犯罪行为模式的不断接触和交往过程中习得的，既包括蔑视现行秩序、法律的态度，也包括触犯法律的手段技能。个体在日常生活中总能接触到哪类违法行为方式及其肯定评价，他就更可能陷于哪类犯罪。[9]违法态度的获得与违法技能的习得之间相辅相成，互相强化。即在他人的不良影响下，越轨意识的形成过程中会伴随着犯罪手段、方法的习得；反之在犯罪技能的习得过程中，也不知不觉在强化着实施越轨行为的动力。

（三）流入地的时空盲区

空间盲区是地域性外流犯罪的空间动因和承载体。地域性外流犯罪有空间的限定、空间轨迹和空间承载，可以说空间盲区在空间维度上支撑了犯罪行为。行为人有了犯罪动机和心理准备后，实践的第一步是确定犯罪对象，后者的价值决定了值不值得去，而其所处的空间环境则在很大程度上决定了能不能去。因此，空间盲区尽管不属于根源性动因，但犯罪的承载体对于犯罪也具有“动因”性的重要作用。如果空间条件不具备或空间障碍太多（即没有空间盲区），犯罪欲望会抑制，犯罪对象会转移，犯罪行为会取消。空间盲区特别是在城市具有普遍性，常态下不易觉察，而往往会被管理部门和防控力量所忽视。[10]同样，时间盲区是在空间进行犯罪行为的时间动因和机会点，因为行为人总会去寻找最有利于行为实施而不利于防控的“最佳”时点，显然在人员高度流动性的社会管理中对潜在犯罪对象的看管和环境监视存在时间空白。

（四）越轨成本收益的权衡

由“理性选择理论”可知，犯罪人都是理性的，会寻求其最大利益，犯罪行为是选择的结果，犯罪人会理性地考虑各种替代方案的劳力、报酬和成本。[11]地域性外流犯罪和区域环境、空间特征具有密切关系还体现为由于区域性监视作用的薄弱，使活动空间出现产生犯罪的死角，所谓的死角由“时间死角”“心理死角”“社会死角”及“空间死角”构成。[12]在W 县，通过访谈了解到，有民众认为近些年在该县繁华地段能全款购置房产的一部分人是由于外出实施诈骗活动迅速积累了高额的财富，而这部分人并没有因其违法犯罪行为受到法律的严厉惩处。另外，随着经济社会的快速发展，个体通过社会提供的正式途径无法达到社会主流目标时，选择实施越轨行为获取成功所付出的社会道德成本也日渐式微。

（五）行为内外约束机制的缺位

按照雷克利斯的遏制理论，个体进行越轨时，内心固化的道德观念和认知的外部规范会起到抵抗外部利益诱惑的作用[13]。如若内部和外在遏制减弱，外部环境诱惑的“拉力”增强，行为人可能就会走上越轨之路。随着社会的快速转型、变迁进程的提速以及社会人口的大量流动，国家正式控制力难以有效进入非正式组织之内，管理制度真空导致约束感降低，原有规范、制度、机制无法再适用于流动且价值观念多元化的新群体。潜在的外流犯罪人员因为缺乏组织机构的管理、联系纽带的牵制和伦理道德的约束，进而导致越轨行为频发。

三、地域性外流犯罪问题的治理现状

地域性外流犯罪之所以会演进发展成为一种显性问题，既有其自身形成机理的规律性使然，也是社会管理应对乏力的一种表征。当前社会治理中存在的主要问题在于治理理念的不科学、治理能力的不适应、治理力量较为单一、治理效果不延续等方面。

（一）治理理念上：重打击、轻防控

任何一个突出的社会性问题显然不会在没有任何预兆的情况下突然出现，只是在形成过程中未能得到社会各方应有的关注才逐步发展所致。地域性外流犯罪在发展形成的初期，流出地并非是没有能力识别出这一问题，而是由于关注重心的原因作了选择性忽视。这一最初没有被重视的问题积累演化为突出性的社会问题时由于在整个社会面造成了较为强烈的负面影响后，才引起包括当地政府部门在内的社会各方关注。为了即时回应各方的关注，流出地治理部门通常不得不将“投入—产出”的经济思维搁置一旁，被动地投入人、财、物等资源用以获得即时治理效果，多以集中打击的形式应对，缺少长期持续的防控建设。[14]

（二）治理能力上：治理手段与犯罪形势不相称

若在个案的问题上，仅执法部门的能力就足以应对，但从社会问题治理的视角上尚存在治理能力不足的问题。治理能力不足首要体现在犯罪输出地对本地外流犯罪的态势感知与监测滞后于实际的情况，因而往往会错失最佳的治理节点。地域性外流犯罪具有鲜明的时空分散属性，加之案件的分布性、案发的偶然性、信息流转的延迟性等，导致治理主体对其整体形势的研判多是盖然性的分析，特别是对隐藏在流动社会人口大潮中的关涉人员难以识别，遑论在对人员底数、关系网络、行为动向等具体要素的掌握上。尽管目前处于智能化嵌入社会治安防控体系的背景下，然而在尚没有合理限定其适用范围和方式的前提下，还很难发挥技术治理在应对地域性外流犯罪问题中的作用。另外，智能化治理需要的数据信息资源分散在独立运行的“孤岛”式平台中，治理方在碎片化防控单元体系中难以形成应对地域性外流犯罪的合力。[15]

（三）治理力量上：治理主体单一、社会力量动员不足

与其他社会问题的治理一样，在地域性外流犯罪问题上也应该是政府、市场、社会组织、公民等通过合作解决，进而促进社会和谐发展的一种协调性社会行动。论及犯罪治理问题，社会各方似乎都默契地认为应该是执法部门一家之事，而事实目前也正是主要由党委政府主导下的执法职能部门在具体承担这一事务。若考虑地域性外流犯罪问题形成发展的深刻社会原因，仅期望由单一主体去消解显然过于理想化，毕竟大凡治本性的目标，其工作的推进常需数种不同类数或不同层次的主体共同参与、相互配合，而且又要有足够的经费来从事长时间的工作，方能收到根本性的成效。[14]公众是社会安全的直接利益相关者，是参与社会治安防控体系创新和建设的重要力量。由政府部门对社会问题的治理大包大揽其实并不一定有助于问题的实质性解决，还可能会忽略掉来自非政府组织、人员在这一问题上所蕴藏的巨大潜力。尽管社会组织或公众在参与地域性外流犯罪问题的治理中的意愿、参与机会、参与能力等问题还需要进一步讨论，但至少应该成为治理策略的选择之一。

（四）治理成效上：重视即时效果、忽视长远建设

在地方权威主义治理中，社会治理的选择性和实用主义取向愈发明显。面对突出性的棘手问题，治理部门主要以不断出台政策或方案来应对，典型的模式就是反应型治理，这种治理模式主要是以选择性和实用主义策略来应对和缓解社会秩序中的紧张关系。[16]对社会治理主体而言，习惯性地在压力导向下特别是绩效考核驱动下开展社会治理工作，然而绩效目标的确定往往是自上而下以相对统一的标准程式，多以考核要素的公约数作基准，未能兼顾行政区域间的差异性。无论是当地治理部门还是上级考核部门都有充足的迫切性来消除这一差异，目标导向上往往追求考核周期内的效果，集中表现为专项行动类型的治理。在“建构性”的秩序观驱动下，以各种政策、计划或方案，实现国家权力进入或干预社会生活和公民生活的各方面，尽管治理周期内会有相应的效能反馈，但如此治理其效果难以维系延续性。特别对于不能立竿见影或立即生效，而需要长期持续与大量投资才能收效的事情，也极易令地方理政者步于观望徘徊、决心不足的举态。[17]

四、地域性外流犯罪的治理路径

作为社会治理的剖面之一，在地域性外流犯罪治理中必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，为建设更高水平的平安中国助力。地域性外流犯罪的治理目标上应该既要治标，又要治本，最终实现问题的根治；治理方法上要抓住地域性和流动性这两个显著特征；治理策略选择上既要依托技术治理，又要聚焦人本关怀。

（一）明细外流犯罪人案数，依法打击去存量防增量

流动性的位移和不确定性降低了犯罪成本，加剧了治理的难度。人员是治理地域性外流犯罪问题过程中必须高度关注的要素，参与人员的数量与密度一定程度上可以说明问题的发展程度，人员既包括已然实施越轨行为的人员也包括有可能实施相关越轨行为的人员，因而治理中既要去人员存量还要防止人员增量。执法机关对地域性外流犯罪中的案件和涉案人员在线索、证据具备的条件下，协调好属地与属人的管辖问题，特别是流出地要发挥信息汇总及纽带中枢作用，兼采由人到案和由案到人的办案模式，摸清案件与涉案人员底数，依法精准打击与深挖根治。对涉案人员、前科人员及相关关系人要予以实时关注，将预防的网络织密织牢，阻断犯罪路径的蔓延，防止外流犯罪人员连结成势。

（二）流入与流出地协同联动，挤压失范行为获利空间

地域性外流犯罪的治理对其中的活动场域亦不可不特别关注，既包括生活蛰伏地，也包括犯罪实施地，还包括空间之间的转化流动。根据治理实践能够发现，当一地启动高强度的治理行动时，犯罪群体总是选择向管控洼地流转，并且在治理力度降下以后适时选择回流。有效的治理样态显然不能是一域一时的立足本地的活动，而应是流出地与流入地的自觉协同。通过深刻研究地域性犯罪外流犯罪案前案中案后活动规律，精细剖析防控布局点所在，拆解分工作业、按需配置资源，发挥治理比较优势，建立多地协同治理模式。

（三）厚植社会主流价值风尚，祛除亚文化蔓延土壤

犯罪是文化的具象化和实定化，不同类型的犯罪折射和蕴涵着不同的文化指令。[18]物质欲望的释放为财产犯罪的增加提供了机会，在地域性外流犯罪治理中自然要关注来自这种亚文化群体的价值观和符号实践。无疑，我们迎来了消费社会，同时也在承受着它所带来的普遍不安全感，这种不安全感强化了个人或集体获取财富的动力。甚嚣尘上的消费主义一定程度上使得消费成为引发该类问题的重要元素，特别是违背社会规范、超出正常需要的畸形消费。作为能够影响人们基本认知与指导行动实施的价值规范可以视作根植于内心的文化理念随着社会的发展进步在不断演进，这一过程需要防止主导性精神价值的缺失和道德秩序的混乱引发违法犯罪。在地域性外流犯罪治理中则需要针对流动带来的文化冲突和价值体系的失范重建社会集体价值，需要专门机关与非专门机关协调配合，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种方法，不仅要面向违法犯罪人，而且还要针对普通公民进行思想道德教育和法制教育，帮助人们树立正确的人生观、价值观和道德观，增加抵抗力和免疫力，并且把社会的监督管理纳入社会治理的范畴，特别加强教育培育与新闻传播的导向作用，取缔亚文化的生存土壤。

（四）加强和创新治理能力，提高预测预警预防水平

将信息化和科技化作为对地域性外流犯罪预测预警预防的重要抓手，进而将人力型控制转向为技术型治理。特别要注意将技术型治理的逻辑延伸辐射到治理的前端，依托信息化平台与数据化模型，建立高效的风险感知输出端口。坚持科技治理的方略，充分发挥各项信息化软硬件设施的技术效能，提升管控的能见度、识别感知的灵敏度和预警预防的精确度。在对地域性外流犯罪人员的打击上，坚持科技强警战略，发挥科学技术在精确打击中的支撑作用。同时要注意在强化技术管控的同时加强对人的本位关注，避免技术治理发展的异化。

（五）坚持专群结合、群防群治，构筑协同治理格局

在快速变迁与高速流动的社会背景下，社会秩序维持与控制显然不再是单一职能部门所能胜任完成的目标了。在地域性外流犯罪的预防与打击上不能仅依赖于公安机关的执法部门，在特定情况下必须将其他公共部门纳入治理供给主体之内，以发挥其信息提供、决策参考、资源互补、协作执行等方面的特别优势。通过多机构的合作，构筑一体化的治理供给体系，让协同治理更加便捷、高效、持续。此外，应以社会沟通和公众参与为基础促进社会多元协同。不圉于自上而下的传统治理模式，以民众力量为基座扩展治理的主体范畴，发挥全社会力量的合作。可以通过对社区组织、社区民众、社会团体及其他非公共组织的激励构建良好的社会关系，从而实现治理要素的全方位供给。