海南省农村集体经营性建设用地入市流转问题研究——以文昌市为例

陈 礼，颜洪平

(1.中共海口市委党校 经济教研室，海南 海口 570208；2.海南大学 经济学院，海南 海口 570228)

一、引 言

长期以来，农村建设用地的流转受到严格限制。为了构建城乡统一的土地市场，提高农村建设用地的利用效益，增加农民收入，2014年12月党中央审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并于2015年开始在全国33个地区开展集体经营性建设用地入市试点工作。2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《新土地管理法》)允许集体经营性建设用地入市流转，但对于入市的范围、规则、监管措施等没有明确规定。2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(2020年11月3日)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm?trs=1。。农村集体经营性建设用地入市制度改革是“十四五”时期经济社会发展和乡村振兴的重要举措之一。

海南省文昌市作为全国33个农村土地制度改革三项试点地区之一,于2015年2月启动农村集体经营性建设用地入市试点改革。为探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度,2019年12月海南省自然资源和规划厅出台《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》(以下简称《入市试点办法》)(2)闫磊：《海南农村集体经营性建设用地入市价值困境与破解路径》，《农业与技术》，2021年第9期。。2020年6月印发的《海南自由贸易港建设总体方案》强调“总结推广文昌农村土地制度改革三项试点经验，支持海南在全省深入推进农村土地制度改革”(3)《中共中央 国务院印发〈海南自由贸易港建设总体方案〉》(2020年6月1日)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm?trs=1。。2022年4月11日，习近平总书记在五指山市水满乡毛纳村同当地干部群众亲切交谈时指出，“乡村振兴要在产业生态化和生态产业化上下功夫，继续做强做大有机农产品生产、乡村旅游、休闲农业等产业，搞好非物质文化遗产传承，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村全面振兴有效衔接”(4)《习近平在海南考察时强调：解放思想开拓创新团结奋斗攻坚克难 加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港》，《海南日报》，2022年4月14日，第A02版。。海南省委书记沈晓明在中国共产党海南省第八次代表大会上的报告中也提出要“把美丽乡村打造成靓丽的田园风景线，形成‘处处有旅游、行行加旅游’的全域旅游格局”，还要“做强做大有机农产品生产、乡村旅游、休闲农业等产业，有序发展共享农庄和主题民宿，不断壮大新型农村集体经济”(5)沈晓明：《解放思想 开拓创新 团结奋斗 攻坚克难 加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港——在中国共产党海南省第八次代表大会上的报告》，《海南日报》，2022年5月2日，第A01版。。因此，积极探索和推进农村集体经营性建设用地入市改革，进一步盘活农村土地资源，有利于促进一二三产业融合发展和增强新型农村集体经济活力，对海南自由贸易港建设和乡村振兴战略全面实施具有重要意义。

农村集体经营性建设用地入市制度改革长期受到学界的广泛关注。经过深入调查与研究，学者们提出了不少有价值的制度改革的观点。比如，中国农村集体经营性建设用地入市制度演变显示，不断深化农村土地制度改革实际是产权赋能的过程(6)马翠萍：《集体经营性建设用地制度探索与效果评价——以全国首批农村集体经营性建设用地入市试点为例》，《中国农村经济》，2021年第11期。；同时，农村集体经营性建设用地入市试点是一项系统工程,既需要土地管理制度的改革,也需要从财政、税收、社会管理制度等方面整体谋划(7)杨红、罗明：《农村集体经营性建设用地入市试点调查与思考》，《中国土地》，2019年第5期。。在现行法律框架下,集体经营性建设用地与国有建设用地相比仍存在一些差异性因素(8)宋志红、姚丽、王柏源：《集体经营性建设用地权能实现研究——基于33个试点地区入市探索的分析》，《土地经济研究》，2019年第1期。，且对于集体经营性建设用地入市的实施机制、金融支持模式也缺乏深入的理解(9)李红强、林倩：《集体经营性建设用地入市实施机制与金融支持模式创新——基于D区的调研》，《金融理论与实践》，2022年第2期。。由于集体经营性建设用地入市涉及政府、集体、农民等诸多复杂利益关系的调整,实践过程中仍将面临认识需要深化、利益需要平衡、政策需要统筹等一系列问题(10)刘晓萍：《农村集体经营性建设用地入市制度研究》，《宏观经济研究》，2020年第10期。。为不断深化制度改革，应该坚持“同地同权同价”、用地管制与总量控制和正确处理土地增值收入分配等基本原则(11)夏浩：《改革开放以来农村集体经营性建设用地制度变迁研究》，《安徽农业科学》，2021年第8期。；此外，还需要改革土地交易过程中的配套措施，为集体经营性建设用地入市提供制度支持(12)田旭：《集体经营性建设用地入市研究：基于城乡融合发展视角》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》，2021年第4期。。

从已有研究来看，我国农村集体经营性建设用地入市改革仍存在法律上的支撑不足和对某些理论问题认识不够清晰等问题，海南省文昌市在改革过程中也是如此。为更好地了解文昌市农村集体经营性建设用地入市改革现状，笔者于2020年10月至2021年10月先后五次对文昌市的试点工作展开实地调研，并通过剖析其存在的重难点问题，提出改进建议，以期推动文昌乃至海南全省的农村集体经营性建设用地入市改革破冰前行，为海南自由贸易港建设和乡村振兴战略全面实施作出应有的贡献。

二、文昌市农村集体经营性建设用地入市流转的现状及取得的成果

文昌市在2015—2017年间相继开展了农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革和宅基地制度改革试点工作(13)《文昌市加快推进“三块地”改革 确保土地合理利用 激发乡村发展新动能》(2021年3月26日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/yzbltg/202103/29c0632ba9ac45b6ae1b949b68efd46f.shtml。。随着改革的不断深入，探索出了“异地调整”入市制度、土地征收新程序、多元补偿机制、宅基地转换为集体经营性建设用地和侨胞有偿使用宅基地5项制度创新案例成果(14)李佳飞：《文昌开创农村“三块地”改革海南模式——唤醒乡村沉睡的资产》，《海南日报》，2020年7月29日，第A5版。，并于2019年列入全省第五批制度创新案例正式对外公布，且部分探索内容被新《土地管理法》吸纳。

(一)政策体系建设不断完善

海南省出台的《海南省统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案》(以下简称《改革试点方案》)、《海南省农村宅基地管理试点办法》等相关文件，对集体经营性建设用地入市主体、入市途径、入市方式及入市程序、增值收益收取、转让转租和抵押等进行了规定。文昌市结合自身改革实践经验，对《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》(以下简称《入市试点暂行办法》)、《文昌市土地征收制度改革试点暂行办法》、《文昌市农村宅基地试点管理办法》等政策文件进行了修订与完善，进一步明确了农村土地制度改革的主要内容、政策措施、实施步骤和责任部门等。同时，为贯彻落实《改革试点方案》和《海南省农村土地制度改革工作要点(2020—2021年)》，文昌市还制定出台了《文昌市文城镇城中村三块地改造方案》与《文昌市开展集镇村民自有建房用地新模式工作实施方案》，如结合小城镇开发建设新的用地模式，通过有偿取得集镇村民自有建房用地模式，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域实现户有所居的多种形式。总体来看，文昌市“四梁八柱”的改革政策体系已基本形成。

(二)集体经营性建设用地入市试点进展良好

改革至今，文昌市成功入市土地60宗，面积共计984亩，成交总价为7.268亿元，村集体及农民直接获得收益达5.818亿元(15)《文昌农村“三块地”制度综合改革取得成效》(2021年10月15日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713670014920654577&wfr=spider&for=pc。。2019年，海南省首宗“作价出资”土地在文昌入市成交。2020年，文昌入市集体经营性建设用地20宗，面积大约为500亩。截至2021年11月，已入市土地17宗，面积295.264亩，成交总价2.276 4亿元(16)《文昌“三块地”改革：村里建起酒店 村民腰包也鼓了》(2021年11月4日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1716417122968651493&wfr=spider&for=pc。。

(三)入市试点取得新突破

在试点改革的过程中，文昌市把社会资本引入农村，在保障农村三产融合用地需求的同时辐射带动村内农业产业项目发展。比如文昌市龙楼镇好圣村选取5宗14亩的集体土地入市，发展具有海南特色的乡村旅游产业，辐射带动了瓜菜种植、文昌鸡和黑山羊养殖等多种业态，解决了16户贫困户共计77人的就业和收入问题(17)李佳飞：《文昌开创农村“三块地”改革海南模式——唤醒乡村沉睡的资产》，《海南日报》，2020年7月29日，第A05版。，有效推动了乡村振兴。另外，通过探索建立收益分配等机制，调动农民参与乡村事务管理的积极性并增强农村基层组织工作人员的凝聚力，将试点工作由被动进行转化为主动申请。

三、文昌市集体经营性建设用地入市流转存在的问题

(一)土地产权问题

1.产权残缺，无法实现“同地同价”。在国家土地法律和政策的制度安排和不同设置下，作为集体所有土地和国有土地这两种土地属性(分别属于“集体所有”与“国家所有”)的使用权，隐含着不同的权能，形成事实上不能同权的情况。比如，《入市试点暂行办法》中明确规定禁止集体经营性建设用地用于(变相)开发房地产项目(18)《文昌市人民政府办公室关于印发〈文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法(2021年修订)〉的通知》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。仅从权能这一角度来看，集体所有土地使用权的权能相对于国有土地使用权有所缺失，即“产权残缺”。产权残缺很大程度上阻碍了集体经营性建设用地实现入市流转的市场价值，是造成其无法实现“同地同价”的核心因素。

2.产权模糊，收益分配困难。笔者通过调研，了解到文昌DM村土地出让收入已进账两年，但由于分配方案至今未达成一致，出让收入仍处于待分配中。究其原因，主要是集体成员共同拥有土地产权。产权(或股权)既不能切分，也不能清晰明确每一户(或每个个体)拥有的份额(股份占比)，具有“天生”的模糊性。而产权的模糊使土地在出让、出租和入股后，极易出现收益分配困难，并由此引发集体成员间的矛盾纠纷。在利益分配困难的表象背后，如何合理划分土地份额才是更为根本的问题。当有人员增减就随时增减集体成员并精确依据“有增有减”的人员来划分土地份额，会造成集体土地产权拥有者(产权人)的人数长期处于频繁变动之中，加剧了产权拥有者的不确定性。而如果按照集体成员“增人不增地，减人不减地”的模式固定集体成员，随着时间的不断推移，就会出现“死了的人有土地，活着的人没有土地”的窘况。归根到底，就是要解决“既把蛋糕做大又把蛋糕分好”这一核心问题，而这可以说是集体建设用地入市流转改革路上的一块“坚冰”。

(二)规划编制和土地利用问题

1.村庄规划存在短板，难以实现项目落地。入市试点改革初期，为加快推进文昌市农村集体经营性建设用地入市流转工作，《文昌市人民政府关于农村集体经营性建设用地规划指标的批复》明确了城镇控规范围外的农村集体经营性建设用地增加工矿仓储、商服和旅游三类用地规划指标，并在后期规划编制中将这些出让宗地纳入规划中统筹。根据《海南省自然资源和规划厅 海南省人民政府政务服务中心关于推行建设工程规划许可证机器赋码的通知》，2021年7月1日起，全省范围内的建设工程项目全面实行建设工程规划许可电子证照，该电子证照依据入库规划数据成果进行审批核发(19)《海南省自然资源和规划厅 海南省人民政府政务服务中心关于推行建设工程规划许可证机器赋码的通知》(2021年4月7日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/202104/t20210408_2960058.html。。笔者在调研时发现，有些村庄规划缺乏科学性和可行性；有些村庄则在集体建设用地成交后才发现缺乏村庄规划，导致无法申报或需延后申报用地规划许可证。而村庄规划有所欠缺，造成规划覆盖范围外用地暂无法落地的情况较为突出。当前，文昌市在村庄开发边界内尚有29宗地尚未办理规划报建手续，且大多处在近期成交正在办理不动产权证及编制规划方案阶段，如按上述有关通知执行，这些项目将无法办理规划报建手续，产业项目也将无法落地开工。

2.土地用途比较单一，主要用于建设民宿。根据《入市试点办法》和《入市试点暂行办法》规定，农村集体经营性建设用地可用于工矿仓储、商服、租赁性住房及自建住房等经营性用途。根据《海南省人民政府办公厅关于完善海南自由贸易港住房保障体系的指导意见》有关规定，可以利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。文昌市集体经营性建设用地总体上的用途有所扩展，正在增加一些商业、办公等项目用地。但从目前成交的集体经营性建设用地项目来看，还是主要用于建造民宿，用途总体上较为单一。

3.用地面积普遍较小，难以形成“规模效应”。笔者在调研中了解到，许多集体经营性建设用地使用面积不足10亩，有些甚至只有三四百平方米。农村基础设施建设本就相对不足，交通道路、公共汽车、商业、医院和学校等也不齐全，如果不能增加部分配套设施，则无法满足人们生活、旅游等多元化的需求。而集体经营性建设用地入市规模过小，容积率也较低，严重影响土地利用的规模效益。倘若一定要在面积较小的集体建设用地上，按较高标准来建设较多的公共配套设施，将直接弱化或抵消建设用地的低成本优势，严重影响项目开发建设的效率。

(三)入市主体与法人治理问题

1.入市主体较为单一。按照《入市试点办法》，入市主体可以是代表其所有权的农村集体经济组织，由村集体经济组织或者村民委员会代表(包括村民小组代表、乡镇农村集体经济组织代表)集体行使所有权；也可以是以全资方式设立的土地股份合作社、土地专营公司等具有法人资格、从事土地专营业务的企业，在授权范围内代理实施规定的入市事项(20)《海南省自然资源和规划厅关于印发〈海南省集体经营性建设用地入市试点办法〉〈海南省农村土地征收试点办法〉〈海南省农村宅基地管理试点办法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。。从文昌市试点实践案例来看，其出让主体基本上是村委会下的村民小组，基本没有《入市试点暂行办法》中设定的农村集体经济组织或以农村集体经济组织全资方式设立的土地股份合作社、土地专营公司等具有法人资格的企业(21)《文昌市人民政府办公室关于印发〈文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法(2021年修订)〉的通知》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。

2.法人治理结构不完善，缺乏激励和约束机制。在文昌的实践中，农村集体的法人治理结构不完善，导致责权不明确、决策权含混不清；加上过度强调集体决策，难以形成科学决策。同时，在具体决策过程中，往往是农村“两委”进行实际控制和管理，造成政企不分、职责不明的管理乱象，直接影响集体建设用地开发利用的效率与效益。而由于缺乏一定的激励和约束机制，农村集体经济组织、村委以及村集体(股份)经济合作社与全体村民之间的“委托—代理”也经常产生一些不作为与乱作为、越位与缺位并存的情况，不利于集体经营性建设用地入市流转的有序进行。

(四)立法权威性与统一性问题

1.缺乏立法的权威性与统一性。农村集体经营性建设用地入市流转在文昌试点，海南省出台了《入市试点办法》，文昌及其他市县也相继出台征询意见稿等文件，这些文件之间存在较多不一致的条文，比如集体经营性建设用地入市的用途和使用权出租年限等。另外，《入市试点办法》第七条规定，各市县人民政府应结合本地实际，出台农村集体经济组织成员资格认定办法，由各农村集体经济组织根据办法对本集体经济组织成员资格进行认定(22)《海南省自然资源和规划厅关于印发〈海南省集体经营性建设用地入市试点办法〉〈海南省农村土地征收试点办法〉〈海南省农村宅基地管理试点办法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。。《村民委员会自治法》授予村委会、村民小组较大的自治权，却没有对集体经济组织成员资格作出明晰的规定，而海南省各市县大多没有制定统一的认定标准或相关认定标准不够细化，导致一些村委会、村民小组滥用自治权，按照当地习俗决定集体经济组织成员资格身份或进行其他违规操作。尤其是“外嫁女”等特殊农民群体，其土地合法权益受到侵害的情况愈发突出。

2.缺乏专业化智库的支持。农村集体经营性建设用地入市流转涉及多个方面，比如入市主体、产权核定、资产评估、入市流程、收益分配、集体成员确认以及税收制度等，这些都需要引进专业人士进行指导，并制定相关政策和制度予以支持，同时需要政府各部门加以配合落实。笔者通过调研发现，文昌市目前仍缺少专业化智库的支持，不利于相关政策的制定与完善。

(五)入市后收益分配问题

1.土地增值收益分配问题。集体经营性建设用地入市流转的收益分配涉及国家、集体经济组织和集体经济组织成员三个方面，即坚持国家、集体、个人“三得利原则”。在这一原则下，政府通过土地增值收益调节金参与收益分配，对集体和个人而言，在受让方支付价款后，资金在扣除地方政府收取的土地调节金后交至代为行使管理权的集体经济组织手中，再自行完成从集体到农民个人的内部分配(23)彭添雅、韩煜璇、郑凤伟：《政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配法律机制的完善》，《中国乡镇企业会计》，2022年第1期。。目前，文昌市提出了各类不同的分配比例，但依然有许多方面需要在实践过程中进一步明确和细化。

2.土地增值收益调节金征收比例与使用问题。文昌市规定农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、作价出资(入股)交易的，入市主体应当缴纳土地增值收益调节金(24)《文昌市人民政府办公室关于印发〈文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法(2021年修订)的通知〉》(2021年5月28日)，http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/szfbwj/202105/fb24274b906c491f89cf4bcfaa6952ad.shtml。。目前，其基本做法是提取成交总价的20%作为土地增值收益调节金。对于土地增值收益调节金的使用，文昌市也明确应将一定比例分配至入市地块属地镇政府,专款用于支持入市地块所属村集体或全镇乡村基础设施建设。但入市地块大多位于村庄范围内，项目建设所需的水、电、路及排污等配套设施相对较多，通过当前收取的土地增值收益调节金并不能完全满足基础设施建设的资金需求。如为满足基础设施建设，一味调高提取比例，则村民会产生“政府与民争利”的想法，造成村集体入市意愿不强，不利于农村集体建设用地入市的实施。

3.税收方面的制度建设问题。笔者在调研时发现，税收方面的制度建设还是集体经营性建设用地入市流转和经营的一块短板。比如土地出让成交后，出让方(目前大多是村民小组)要不要缴纳企业所得税，还没有明确的法律规定；另外，对于征收什么税种、采用什么税率等，也缺乏相关的法律依据。

(六)规划建设控制性指标与报建审批问题

1.缺乏乡村产业项目规划报建规范。目前，海南省尚未出台村庄开发边界内产业项目规划建设管理规范。由于缺乏专门的规划设计依据和标准，在文昌申请报建的实践中，位于村庄开发边界内的项目建设申请报建基本是参照城镇开发边界内的规划管理技术规范进行审批。实际操作中，通常先组织专家论证产业项目修规方案，并在论证时考虑农村农房报建管理规定，这就导致村庄开发边界内的产业项目规划报建出现较多问题。首先，城市建设规范有建筑退距、容积率、绿地率、建筑限高等指标的规定，这些规定都是根据城市建设的各方面进行考虑和设置，在城市开发规划建设项目中是必要的。针对海南乡村生态环境普遍较好，但集体经营性建设用地入市地块较小，基本为“一村一项目”且配套基础设施级别较低的情况，部分指标参照城镇开发边界内的规划管理技术规范进行审批并不合理。其次，退距、容积率、绿地率、消防通道、限高等各项指标都是执行最严格的标准，不仅使规划审批的建设项目受到多方面限制，也使项目建设成本大大增加。如文昌市HS村的“点状供地”，若硬性地要求其四周各退距3米，将会造成一块面积为360平方米的集体经营性建设用地，最终却只能建造120平方米房屋的结果。最后，在较小地块里满足容积率、绿化率、消防通道以及层高等指标的要求，难以实现土地利用的最大化。而为了满足各项硬性指标的要求，建筑设计师的想象力和创造力也会受到束缚，难以设计出更有特色的建筑图纸。

2.项目报建的联审联批问题。每个项目获得建设用地使用权后，就进入建筑工程规划许可证、建筑工程施工许可证、消防设计、绿化设计等多方面的审批流程。笔者调研发现，文昌“吾乡共享农庄”民宿项目报建审批的时间为2018年12月至2020年12月，耗费了差不多2年的时间方能动工建设。原因之一是每一项审批都单独进行，未形成联保联审机制，耗时较长。

四、促进集体经营性建设用地入市流转的建议

(一)坚持集体所有权不变，赋予土地更完整的权能

1.赋予集体经营性建设用地更加完整的权能。没有“同权”这一前提条件，“同地同价”的预期就不可能实现。而能否实现集体经营性建设用地入市流转同地同价，关键就在于是否赋予农村集体经营性建设土地更完整的权能。一方面，国家应根据《中华人民共和国宪法》《新土地管理法》《中华人民共和国民法典》等涉及土地管理制度的法律法规，结合全国33个试点市县改革探索成果，加快修订农村集体经营性建设用地合法入市等相关法律条款，通过顶层设计来推进配套改革。另一方面，在不违背国家法律法规的前提下，海南省应出台相应的政策，赋予土地更为多元、完整的产权，比如收益权、抵押权、继承权等，并进一步完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

2.推进集体经营性建设用地股份合作制，破解收益分配难题。根据《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据(25)《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(2016年12月26日)，http://www.rmzxb.com.cn/c/2016-12-29/1252939.shtml。。由于农村集体经营性建设用地不能按块分割、划分到户，通过量化成股份或者份额，就可以按股份或者份额形式量化到本集体成员。因此，海南省需加快推进集体建设用地股份合作制改革，成立土地股份合作社、土地专营公司等具有法人资格的企业，将集体成员共同拥有的集体经营性建设用地产权按份额清晰明确分配到每一户(每个个体)，使其拥有相应的份额(股份占比)，从而更好地破解收益分配难题。

(二)加强建设用地总体规划，促使土地集约化利用

1.科学编制乡镇发展规划和村庄发展规划。海南省应坚持“全省一盘棋，全岛同城化”和“多规合一”的发展思路，做好“全省总体规划”的同时与各市县总体规划、城镇规划和村庄规划以及各类产业项目(产业园区)规划有机联动，把农村集体经营性建设用地纳入整体规划中。海南省各市县及其区政府在坚守农村永久基本农田、生态保护红线且力求节约集约用地的前提下，应结合各乡镇农村的土地空间规划、农业产业发展规划、建设用地规模与需求等具体情况，编制乡镇发展规划和村庄发展规划，并将集体经营性建设用地列入其中，做到既坚持原则又体现特色，既科学合理又符合实际。此外，还应促进多个部门间的协调合作，形成自然资源和规划局、农业农村局牵头,住房和城乡建设局、生态环境保护局、旅游文化局、林业局等部门共同参与的管理体系，加强对辖区乡镇发展规划和村庄发展规划编制工作的指导，确保乡村规划建设合法合规、特色突出。

2.严格落实用途管制，适当拓宽土地用途。首先，海南省各市县应严格执行项目准入管理规定。根据《海南省产业准入禁止限制目录(2019年版)》等产业政策，农村集体经营性建设用地入市流转开发建设应严格执行建设工业仓储、商业服务业、租赁式住宅等符合省市有关规定的产业发展项目，不得用于建设或变相建设商品住宅(26)《海口建立农村集体经营性建设用地入市制度》(2021年10月7日)，http://www.hkwb.net/news/content/2021-10/07/content_4012440.htm。。其次，在符合乡镇空间土地规划和村庄规划的前提下，海南各地应适当增加集体经营性建设用地的用途。比如，集体经营性建设用地不仅用于工业仓储、商业服务(如旅馆、民宿)、租赁性住房等，也允许用于共享农庄、农产品加工仓储等产业发展项目，并适当增加医院、学校、养老院等公共服务项目。同时，考虑在租赁性住房中出台相关政策，鼓励集体建设用地建设公共保障性住房(如限价保障性住房、保障性租赁性住房、廉租房等)。最后，各市县还应从海南实际出发，建立集体建设用地的混合用地制度，即将加工、仓储、商业服务(如研发、办公、旅馆、民宿等)、租赁性住房等用途混合利用，并按照建设用地的主导用途(每块建设用地上所建建筑物面积占总体建筑面积最大比例的用地类别)对应的用地性质实施差别化“点状供地”模式(27)《海南省人民政府办公厅印发〈关于进一步支持共享农庄发展的十一条措施〉的通知》(2021年10月14日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/202110/06383429b4f24a6891ee6780aa389c54.shtml。，其主要用于污水处理、公共厕所、垃圾站点、供水供电以及通信设施等零星公共服务设施的建设。

3.提升土地规模效应，探索灵活用地新模式。根据经济学的“规模经济”理论，整体规划、成片建设，才能促使土地集约化利用并提高其开发建设效率。比如，北京市打破相关法律限制，将集体经营性建设用地集中整合、重新规划后进行城市化改造，这一方式值得借鉴；台湾以“市地重划”和“农村社区重划”两种模式来开发新市镇和新社区的做法，也同样值得研究和学习。

在农村建设用地指标极其有限的情况下，只有增量指标和存量用地“并肩作战”，才有可能形成一定的土地规模。并且，在一体化开发建设中，还需适当增加一些“点状供地”来助力乡村产业的有效发展。因此，各地的市区两级政府应统筹用地规划指标，优先盘活农村存量集体经营性建设用地，并尽可能地将新增用地建设指标用以保障重点项目的乡村产业发展用地，特别是土地入市试点改革前期，应在土地利用规划中预留部分规划建设用地指标，支持具有发展前景的共享农庄和乡村休闲旅游等乡村振兴项目建设(28)李军：《把共享农庄打造成乡村振兴新亮点》，《东方城乡报》，2021年12月14日，第B01版。。同时，建立“新增”指标分配与“原有”存量挖潜挂钩奖励机制，鼓励市区两级政府通过异地调整、用途转换和综合协调等途径盘活集体建设用地资源，提高农村建设用地节约集约利用水平和规模经济效应。

此外，文昌及其他市县还应积极探索集镇开发边界范围内宅基地退出与入市试点融合新模式，结合农村集体经营性建设用地异地调整入市方式，对于集镇开发边界范围内自愿退出的农村宅基地，可根据该地块的区位和面积大小等因素，在符合总体规划和城乡规划的前提下，按照农村集体经营性建设用地入市要求，属于经营性建设用地的，出让用于产业发展；不符合总体规划和城乡规划或属于零星分散的建设用地，可将其作为农村集体经营性建设用地异地调整入市的复垦地块，把建设用地指标腾挪至产业集中区入市。

(三)建立权责明确、管理科学的农村集体经济经营体制

1.不断探索和完善入市主体。海南省《入市试点办法》第四条规定，农村集体经济组织以全资方式设立的土地股份合作社、土地专营公司等具有法人资格、从事土地专营业务的企业，经农民集体经济组织书面委托授权，可在授权范围内代理实施本办法规定的入市事项(29)《海南省自然资源和规划厅关于印发〈海南省集体经营性建设用地入市试点办法〉〈海南省农村土地征收试点办法〉〈海南省农村宅基地管理试点办法〉的通知》(2019年12月31日)，http://lr.hainan.gov.cn/xxgk_317/0200/0202/201912/t20191231_2729476.html。。各市县应针对这一规定，深入研究如何设立土地股份合作社、土地专营公司等具有法人资格的经济主体，进而从法人主体资格去构建可量化的股份或者份额并清晰地划分到本村集体成员。同时，国家层面和海南省应及时制定并出台相关的法律政策，规范土地合作制改造涉及的股份转让与继承等行为。

2.完善法人治理结构体系，建立有效的激励与监督机制。《民法典》第一编第三章第四节特别法人中规定，农村集体经济组织依法取得法人资格，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能(30)《中华人民共和国民法典》(2020年6月1日)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/01/c_1126061072.htm。。海南省应结合这一规定，逐步探索适应现代经济体系运行的法人治理体系，在赋予法人主体应有的决策、管理权的同时明确其责任，以科学提高决策效率与经营效益。同时，集体经营性建设用地入市流转，参与市场竞争，其在市场运行、管理的过程中，也不可避免地要面对各种经营风险。如果缺乏一定的激励机制，就会影响经营管理者的积极性，而没有相应的制约和监督，又可能会有人“钻空子”“微腐败”。因此，为了充分调动经营管理者的工作热情并确保市场规范、有序运行，各市县还应建立和完善激励有效与监督有效的农村经济组织运行机制。

(四)提高土地改革立法权威性、统一性和专业性

1.加大改革力度，实现立法的权威性与统一性。在全面推进依法治国的今天，土地改革立法才是硬道理。《中华人民共和国海南自由贸易港法》第七条明确“支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权”(31)《中华人民共和国海南自由贸易港法》(2021年6月11日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202106/7184cf7cf7eb4365b8f7a1d06ab16661.shtml。。一方面，通过特区立法，将文昌市实践中形成的制度性创新成果逐步转化为更为权威和统一的特区法规，进一步推广和巩固农村土地改革成果。另一方面，海南省应结合各市县的实际情况，针对“集体经济组织成员资格身份”进行统一立法，从而保障农民的土地权益，为文昌及其他市县相关的司法实践提供依据。

2.成立改革与立法的专业化高层智库。要实现改革与立法的专业化，就需要专业化高层智库。借助高层智库，对海南省农村集体经营性建设用地入市的深层次、系统性改革进行长期跟踪与研究，并在此基础上实现制度集成创新，进而出台符合海南实际的、具体细化的法律条文，从而提高决策科学性和立法专业性。

(五)坚持“三得利原则”，探索公平合理的收益分配方式

1.构建公平合理的土地增值收益分配制度。在收益分配上，保障农民利益是根本。海南省应探索建立更为公平合理的土地增值收益分配制度，一方面，在国家、集体和个人收益相对平衡的基础上，适当增加农民个人的收益比例，并细化收益分配的流程与标准；另一方面，还应着眼于建立长效机制，以确保农民获得长期稳定的收益。

2.完善农村集体经营性建设用地增值收益调节金制度。对于土地增值收益调节金，海南省应结合土地用途、土地所处区位以及交易方式等，分级分类确定相应的提取比例，为农村集体保留足够的生产发展基金用于农村基础设施的建设。同时，各市县也应制定有关政策，规范土地增值收益调节金的使用行为，保证土地增值收益调节金“取之于农村农民，用之于农村农民”。

3.建立系统、完整的税收制度。建立系统、完整的税收制度，可以使政府实现长期稳定的税收收入。因此，省税务部门应积极参与到农村集体经营性建设用地入市流转工作中，组织专家深入调查、分析，及时研究制定集体土地入市税收政策，为文昌及其他市县进一步明确集体土地入市应缴纳的税种及税率提供依据。

(六)建立项目建设的规范标准，优化项目建设申报流程与运行机制

1.建立更加科学、符合实际的项目建设规范标准。为解决乡村产业项目规划报建难题，应结合海南实际，研究出台乡村开发边界内产业项目建设管理规范的相关政策，让乡村产业项目规划报建与农村农房报建区别进行，充分保障乡村产业项目顺利落地。首先是合理确定产业项目各个指标的标准。对于建筑退距，可以考虑根据土地面积大小来设定，若土地面积在5亩以下，属于“点状供地”，可以不用退距；在20亩以下可以退距1米；在20亩以上则退距2米等。在建筑限高上，相关部门需要组织专业队伍深入研究，因地制宜、科学合理地设定规范且统一的标准。另外，农村的大部分地区周边的绿化率都比较高，对建设项目的绿化率指标应采取更加包容、宽松的指标体系，适当降低一些指标或放开一些做法。其次是出台相关政策，系统解决配套性设施的用地问题。比如，在停车位标准上，农村集体经营性建设用地建设项目可不完全按照城市房地产项目建设的标准指标审批，并允许租赁农村其他土地和空旷场地作为停车场或相关的配套设施用地，以此有效解决较小规模地块上项目建设和经营不够经济的问题。同时，区分城镇开发边界和乡村开发边界来确定是否选用装配式建筑，即综合考虑乡村道路承载能力和目前安装技术要求，在乡村开发边界内的可不选用装配式建筑，让乡村产业项目建设充分展现乡村特色。最后是各部门应相互配合、协商，科学合理且有针对性地制定相关规范标准。比如，租赁周边农地并将其纳入绿化率指标，以此实现更具包容性的标准，这就需要自然资源与规划局、住房和城乡建设局、园林局等多个部门协调制定相关的规定。

2.简化、优化项目报建审批手续。集体经营性建设用地项目报建之前，地方政府应在其官网上公示报建项目所需提供的材料目录清单，且不得在法律法规、行政规范标准外设置其他前提条件。

在项目审批上，应建立“集中申报、统一受理、并联审批、限时办结”的机制(32)《海南省人民政府办公厅印发〈关于进一步支持共享农庄发展的十一条措施〉的通知》(2021年10月14日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/202110/06383429b4f24a6891ee6780aa389c54.shtml。。一方面，实行“多审合一、多证合一”联合审批，在建设用地成交后，对建设用地规划许可证、工程建设许可证、消防设计、绿化设计等手续联合审批、合并办理、容缺办理；验收过程中，对各项手续也进行联合验收审批。另一方面，规定申请材料齐全时，单项行政审批不得超过规定期限(如3～5个工作日内)办结，并对项目配套的村庄公共服务设施和基础设施项目用地推行简易审批制度，以加快项目落地建设和验收使用的进度。

此外，结合新时代网络技术，探索网上审批“零跑腿”“一网通办”平台，建立“最多跑一次”的极简审批制度(33)《中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅印发〈关于深入推进审批服务便民化的实施意见〉的通知》(2018年11月28日)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/15512/201811/d66fb33ec6f84c56a5c8d585ee7652b9.shtml。，优化农村集体经营性建设用地入市项目的报建流程，有效加快报建审批和验收等进度。

五、结 语

不断探索和促进农村集体经营性建设用地入市改革，盘活农村土地资源，大力发展乡村旅游、休闲农业等产业，对海南自由贸易港建设和乡村振兴战略全面实施具有十分重大的意义。为推动海南省农村集体经营性建设用地入市流转改革，首先，应赋予集体所有制下的经营性建设用地更完整的土地权能并进行土地股份制改造，以促使土地要素流动和提质增效；其次，应加强建设用地总体规划，建立职责明确和管理科学的农村集体经营体制，提高土地的利用效能；最后，应提高改革立法的权威性、统一性和专业性，探索公平合理的收益分配制度，建立项目建设的规范标准，优化项目建设申报流程与运行机制，为农村集体经营性建设用地入市改革做好顶层设计。