多层治理视角下的南海海洋治理：现状、困境与变革

郭志奔

(华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出与理论视角

无政府状态是国际秩序演变至今的基本特征，主权国家之上并不存在一个世界政府来应对全球问题。因此，全球治理并非自上而下的等级制架构，其内容是由一系列正式和非正式的制度、公共和私人的机构组成，表现为与全球性问题相关的活动、规则和机制的多层次集合。作为全球治理的一个领域，全球海洋治理是国际海洋秩序从权力竞争的无序状态发展为以规则和机制为中心阶段后的产物(1)吴士存、陈相秒：《论海洋秩序演变视角下的南海海洋治理》，《太平洋学报》，2018年第4期。，意指主权国家、国际组织、跨国公司和个人等行为体通过相应的国际制度进行协商合作以解决全球性的海洋问题，从而维护海洋秩序稳定和实现海洋可持续发展。

近年来，中美结构性矛盾逐渐上升为影响亚太地区权力格局中的核心因素，推动了南海地区的安全格局日益朝大国战略竞争的方向演变，国家间海上力量对比的变化也使得南海地区的治理矛盾和分歧日益凸显。在南海地区权力斗争加剧、规则尚不清晰、理念有所分歧的态势下，参与南海海洋事务的多种力量往往相互牵制，造成南海海洋治理长期停滞不前。在此背景下，如何协调多层次的治理要素推进南海海洋治理规范化，构建有效应对复杂多样的海洋问题的南海海洋治理架构成为学者们关注的重要议题。迄今为止，学界积累的大量研究已充分揭示了南海海洋治理的一些重要表现，如重视南海海洋治理主体的多元性(2)海洋治理具有整体性、流动性和开放性等特点，随着全球化进程的推进，域内国家不再被视为唯一能治理南海的行为体，域外国家、众多的次国家行为体和非国家行为体(地方政府、国际组织和跨国公司)作为参与南海海洋事务的重要力量已经得到越来越多的关注。参见王传剑、孔凡伟：《东盟在南海问题上的作用及其限度——基于国际组织行为能力的分析》，《当代世界与社会主义》，2018年第4期；刘天琦：《全球海洋治理视域下的南海海洋治理》，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2019年第4期；曲亚囡、张晓林、李雪妍：《中国参与南海海洋生态环境治理合作路径》，《南海学刊》，2021年第2期；Joshua P. Rowan, The U.S.-Japan Security Alliance, ASEAN, and the South China Sea Dispute, Asian Survey,2005, vol.45, no.3.、强调南海海洋事务的复杂性(3)鉴于南海重要的战略位置和丰富的海洋资源，以及南海争端的特殊性和敏感性，南海海洋事务往往涉及政治安全、经济合作和环境保护等多个议题领域，在解决南海海洋问题过程中，历史、法理、权力和情感等因素相互交织，也使得南海局势时常出现曲折和反复。参见侯丽维、张丽娜：《全球海洋治理视阈下南海“蓝色伙伴关系”的构建》，《南洋问题研究》,2019年第3期；涂少彬：《全球治理视阈下南海安全合作机制的建构》，《法商研究》,2019年第6期；韩立新、冯思嘉：《南海区域性海洋生态环境治理机制研究——以全球海洋生态环境治理为视角》，《海南大学学报(人文社会科学版)》,2020年第6期。和突出南海治理规制的重要性(4)学者们关于南海海洋治理向何处去的讨论主要集中于两种观点，一是认为左右南海海洋事务的关键变量是中美战略竞争，二是主张中国-东盟关系是影响南海海洋治理的根本因素，但无论是坚持国家主权原则还是强调国际法原则，都认可在南海地区建立以国际规制为基础的秩序。参见朱锋：《“印太战略”阴影下的南海大国较量》，《世界知识》,2018年第1期；吴士存、陈相秒：《中国-东盟南海合作回顾与展望:基于规则构建的考量》，《亚太安全与海洋研究》,2019年第6期；贺嘉洁：《东盟的规范性影响力及其在南海问题中的作用》，《世界经济与政治》,2021第7期；Lee Lai To, China, the USA and the South China Sea Conflicts,Security Dialogue,2003, vol.34, no.1.。但现有的关于南海海洋治理的学术成果大多是对南海海洋问题的描述性分析或政策性研究，主要是就南海海洋治理的不同议题展开讨论，且集中于国家战略层面，带有较强的国家中心主义色彩。南海海洋治理表现为多元行为体在不同海洋问题上的协调与合作，准确理解多种力量互动并作用于南海海洋事务的内在逻辑，需要从理论层面对南海海洋治理的价值旨归、规范演化、模式选择等深层次问题进行探讨，进而把握治理架构演进的发展脉络与未来方向。

倡导治理进程中决策权威分散化、决策主体多元化和决策过程多层性的多层治理理论为审视南海海洋治理提供了一个实证分析框架。盖瑞·马克斯(Gary Marks)等人注意到欧盟的发展壮大伴随着主权国家治理权力流散(5)权力流散(diffusion of the power)是冷战后国际关系出现结构性变化的一个重要现象，其主要标志为随着全球化进程的推进，国际权力格局呈现出由主权国家向非国家行为体、由少数大国向其他新兴国家和中小国家转移的进程。参见苏珊·斯特兰奇：《权力流散：世界经济中国家与非国家权威》，肖宏宇、耿协峰译，北京：北京大学出版社，2005年，第3-12页。趋势的增强，次国家角色和非国家行为体在区域治理中影响力上升使得欧盟已经形成一个治理权力在多层次政府间协作的政策网络，欧盟的决策过程也反映出在相互联系的议题领域中多方利益的汇集和多元行为体的互动(6)Gary Marks, Liesbet Hooghe，Kermit Blank, European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance,Journal of Common Market Studies,1996, vol.34, no.3.。多层治理理论的提出虽然基于欧洲的经验，但也在一定程度上反映了全球层面的一般趋势，即治理的决策权不再由国家政府所独占，而是由不同层面的行为体共同行使；政治领域也并非彼此隔绝而是相互联系的(7)雷建峰：《欧盟多层治理与政策》，北京：世界知识出版社，2011年，第36页。。全球治理反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力，多种多样的政府性和非政府性的组织参与到本国或国际的具体事务之中，权威的分散化成为一个普遍的现象(8)俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第241页。。在传统安全问题与非传统安全问题相互交织的作用下，全球问题所涉及的议题领域日益广泛、作用范围日趋复杂，单纯依靠主权国家已难以实现有效的全球治理，跨层次议题逐渐成为双边和多边治理机制关注的重点。

就现实而言，虽然南海地区并未形成类似于欧盟的超国家组织，但南海海洋治理依然和欧盟区域治理具有共通性。如领土争端、环境保护、海上安全等南海海洋问题涉及的议题领域日益广泛，且集中于次国家、国家和地区多个层面；域外大国的力量投射使得南海地区成为一个复杂的地缘政治区域；多层次的制度安排使得非国家行为体参与南海海洋治理成为可能等都反映出南海海洋治理架构向多层治理模式演进的基本态势(见图1)。有鉴于此，本文在考察南海海洋问题复杂性和多样性的基础上，引入多层治理理论阐述南海海洋治理的发展脉络，论述南海地区的治理困境，并对优化南海海洋治理架构进行探讨。

二、南海海洋多层治理的发展现状

作为全球海洋治理的重要组成部分，南海海洋治理进程中权力流散趋势伴随着国家力量对比的加速变化以及海洋问题的交织频发日益显著，进而引发了南海海洋治理主体、治理领域、治理方式的变革，使得南海海洋治理架构呈现出向多层治理模式发展的演变轨迹。

(一)南海海洋治理主体的多元化

长期以来，受传统国家主权观念的影响，南海海洋事务被域内国家视为内部事务。但由于海洋的国际特性，在全球化深入发展的背景下，越来越多的域外国家和非国家行为体参与到南海海洋事务中，多元行为体共同参与已成为南海海洋治理不可回避的客观现实。

在全球层面，以国际海事组织、国际海洋法法庭、政府间海洋学委员会为代表的国际机构依据国际规制协调有关国家在南海地区的涉海矛盾和分歧，以促进多方共同参与治理南海的集体行动的达成(9)Stein Tonnesson, The South China Sea: Law Trumps Power,Asian Survey,2015, vol.55, no.3.。在区域层面，中国和东盟国家的关系是影响南海地区局势的重要因素，东盟所主导的一系列地区对话机制也为域内国家开展南海治理合作提供了重要平台。在国家层面，域内外各国对南海地区的话语权争夺日趋激烈，纷纷修订和出台各自的国家海洋战略，以巩固和提升在南海海洋事务中的影响力，从而抢先占据南海海洋治理的优势地位。此外，大型跨国企业对南海资源开发的兴趣日益浓厚，并通过政治游说和社会动员影响其他行为体的决策，进而影响南海海洋治理进程。

值得注意的是，在多层治理模式中，主权国家特别是大国依然是全球治理最重要的行为体。强调全球海洋治理主体的多元化发展趋势，不仅在于国际组织的权力来源依然是主权国家，还在于海洋主权是“流动的主权”，应对全球海洋问题往往需要国际社会共同努力。国际涉海机构对有关国家进行约束，前提是该国被批准加入相应的国际公约。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)虽然于1982年在第三次联合国海洋法会议上通过，但直到1994年才因获得超过60个国家的批准而正式生效。东盟有序推进地区一体化，也有赖于成员国步调一致。中国和东盟采用“单一磋商文本”推动达成“南海行为准则”，其原因就在于东盟各国对“准则”有着不同的主张。

(二)南海海洋治理领域的多样化

近年来，在区域经济社会发展加速推进的背景下，南海地区的海洋问题不断凸显。除因地缘政治竞争、岛礁主权争议等导致南海地区在政治、军事等传统安全问题方面的治理需求依然突出外，非传统安全问题也有着逐年上升的趋势，给南海海洋治理带来严重挑战。

1.对南海经济领域的治理。南海地区的经济发展潜力巨大，南海油气资源、渔业资源开采等经济事务正吸引越来越多的治理行为体参与。早在1981年俄罗斯就和越南签订了合作协议，成立合资公司在南海勘探开采油田。受限于技术和资金等门槛，越南、马来西亚、菲律宾等国都主张通过合资的方式，邀请西方石油公司合作开采南海油气资源。但南海的经济资源开发和利用绝非易事，原因主要在于南海地区的油气资源大部分蕴藏于深海地区，且受岛礁主权争议的影响，开采矛盾多、难度大、进展慢。

2.对南海安全领域的治理。受传统安全问题与非传统安全问题相互交织的影响，南海海洋安全所涉及的议题领域日益广泛。由岛礁主权问题和海域划界分歧引发的海上摩擦时有发生，并伴随着升级为海上冲突的可能；域外大国在南海地区军事部署的不断加强，使得南海安全格局成为大国战略竞争的重要内容；海上恐怖主义、海洋地质灾害等新兴安全议题的大量涌现，严重威胁着南海地区的和平稳定。过去一段时间以来，越南、菲律宾和印度尼西亚等沿海国为强化海上力量，愈发倾向于使用武装渔船配合甚至主导针对争议海域的政治或军事任务，也给南海局势增加了新的不稳定因素(10)陈相秒：《东南亚海上民兵，搅动南海形势新挑战？》，《世界知识》，2021第3期。。此外，东南亚国家反复出现的“炸船事件”将经济问题上升为政治问题的行为引发了国际舆论的广泛关注，加剧了南海海洋安全议题的复杂性。

3.对南海环境领域的治理。受海洋所具有的流动性、整体性和共通性的影响，单一国家的海洋环境问题也会向其他沿海国家扩散，如废弃物排放、过度捕捞等现象。对此，南海沿岸各国需要在积极履行国内海洋治理责任的同时加强合作，以缓解南海地区日渐上升的环保压力。在联合国开发计划署、国际海事组织和全球环境基金的组织推动下，相关国家合作成立了东亚海洋协调机构(11)成员国包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、澳大利亚、中国、柬埔寨、韩国和越南十个国家。，负责协调包括南海在内的东亚海域的环境保护活动。与此同时，随着个人环境保护意识的提升，规范公民主体的海洋活动，动员民间力量参与海洋维护已经成为南海海洋治理的必要环节(12)张影、张玉强：《南海区海洋垃圾治理的公众参与研究》，《海洋开发与管理》，2018年第11期。。

多元主体因自身利益偏好的不同，对全球海洋治理不同领域的关注和资源投入程度也有所不同，南海海洋治理也因此长期处于按照不同议题领域的“分而治之”形态。随着国际交往的日益紧密，南海海洋问题所带来的影响逐渐由一国向区域甚至全球范围外溢，由各领域彼此隔离演变为多领域相互渗透。南海海洋治理也不再是主权国家解决某一问题的单边行动，而是多元行为体在多领域议题上的集体行动。

(三)南海海洋治理方式的多维化

随着南海海洋治理与国际社会的整体联系不断加强，全球层面、地区层面和国家层面的治理机制彼此区分又相互影响，在涵盖复杂多样的南海海洋问题的同时，也折射出南海地区存在的多维治理方式。

1.以美国为代表的霸权主义治理方式。以美国为首的域外国家纷纷介入南海海洋事务，成为影响南海海洋治理的重要力量。从实施“亚太再平衡”到推进“印太战略”，美国主要通过构建安全同盟体系和加大海上力量部署等外交和军事途径巩固和扩大自身在南海地区的影响力，确保其制海权优势地位。但美国治理南海的方式多是基于为自身争夺更大权力和获取更多利益的需要，缺乏对南海地区和平稳定等问题的关注，漠视国际社会业已达成维护海洋安全的共识，并时常否认中国等域内国家的正当权益，因此带有强烈的霸权主义色彩。

2.以东盟为代表的制度主义治理方式。作为东南亚地区最重要的国际组织，随着成员国治理能力的提升以及一体化机制的发展，东盟已经成为影响南海海洋事务最重要的行为体，并逐渐形成治理海洋的“东盟方式”(13)王光厚、王媛：《东盟与东南亚国家的海洋治理》，《国际论坛》，2017年第1期。。从20世纪90年代开始，东盟便以《东盟南海宣言》为基础，开启了利用其主导的制度平台建立南海地区规则的进程，呼吁有关当事国“以和平方式，而不是诉诸武力”解决南海争端，并邀请中国就南海问题进行对话，为构建和稳定地区秩序做出了积极贡献(14)李金明：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，《东南亚》,2004年第3期。。目前，东盟开展海洋治理主要是通过对内尊重各成员国差异性，对外统一政治立场和政策安排，依靠东盟地区论坛、东亚峰会和东盟首脑会议等地区对话合作机制，协调各种矛盾和分歧，以就某项海洋治理议题达成国际合作。

3.以中国为代表的和谐主义治理方式。“共商共建共享”是中国全球治理观的核心理念，南海地区对于中国确保周边安全和实现和平发展有着十分重要的战略意义。为维护自身在南海的主权和相关权利以及为南海地区和平稳定发挥建设性作用，中国一直主张要通过有关当事国友好协商谈判和平解决南海地区的主权争端，并倡导海洋命运共同体意识，坚持开放共赢的海洋多边主义，力所能及地向南海沿岸国家提供公共产品和服务，从而深化与周边海洋国家的利益融合，加强与国际主要海洋力量的利益协调，致力于将南海打造成“和平之海、友谊之海、合作之海”。

需要指出的是，治理方式是多元行为体在多样议题领域中利益关系的综合体现。美国的霸权主义治理方式虽然多是单边军事行动，但依然需要借助有关治理机制来增强其深度介入南海海洋事务的“合法性”。东盟的制度主义治理方式虽然构建了相对完善的海洋治理机制，但有效应对南海海洋问题，根本上还需要依靠主权国家之间的协商合作。而中国的和谐主义治理方式也在坚持国家主权原则的基础上，根据公认的国际法原则为其他国家的正当合法的航行和飞越自由提供了许多有利条件和有力保障，并积极参与涉海国际规制的修订和完善(15)《李克强在第十届东亚峰会上提出南海问题五点倡议》，《人民日报》，2015年11月23日，第2版。。因此，在具体实践中，南海海洋治理方式并非只是在单一层面发挥作用，而是随着治理主体多元化和治理领域多样化的发展，在多个层次相互协作。

三、南海海洋多层治理的现实困境

受传统安全与非传统安全相互渗透、国际力量与地区力量相互牵制、域外因素与域内因素相互交织的影响，南海海洋治理的多要素并未充分在多层面发挥联动效应。南海海洋多层治理的困境主要表现在以下三个方面。

(一)多层治理权力的竞争加剧

长期以来，南海重要的战略价值吸引了美国、日本、印度、澳大利亚和欧盟等域外力量的强力干预，纷纷通过援助东盟国家、发布外交声明、开采海洋资源等方式加强在南海地区的存在(16)齐皓：《印太战略视角下南海问题国际化的特点与前景》，《南洋问题研究》，2020年第3期。。特别是“南海仲裁案”以后，域外国家不断尝试以南海问题为切入点，借“国际法”对中国进行外交打压和排挤，使得南海海洋事务逐渐演变为一个国际性议题，进一步增加了南海海洋治理的复杂性。在传统海洋强国与新兴海洋大国力量对比加速变化的背景下，多层治理权力在南海地区博弈所表现出的“零和”性质，使得南海海洋问题日益呈现出安全化的趋势，进而阻碍南海海洋治理合作的有序推进。

1.美国对华政策的进攻态势显著增强，南海成为美国遏制中国的前沿阵地。很长一段时间内，美国的南海政策并不涉及岛礁主权争议问题，更多的是表达对南海局势的战略性关注和政策性需求。但近年来，随着全球海洋治理进程中大国战略竞争意义的凸显，美国在南海争端等问题上的立场已从“相对中立”演变为“直接介入”。遏制中国崛起，巩固地区主导权成为美国南海政策的重心(17)朱锋、常娜：《中美大国竞争与南海话语权建设》，《探索与争鸣》，2020年第7期。。

2.部分东盟国家持续开展单边行动，南海地区海上摩擦爆发或升级的可能进一步上升。对于南海地区存在的主权争议，中国历来主张有关当事国通过友好谈判协商的方式和平解决，并坚决反对南海主权问题国际化。在2014年8月举行的中国-东盟外长会议上，中方倡导“双轨思路”也得到了与会国家的一致认可(18)王毅：《以“双轨思路”处理南海问题》(2021年8月3日)，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-09/6477091.shtml。。但菲律宾、越南、马来西亚和印度尼西亚等东盟当事国时常背离共识，在尚存主权争议的海域开展单边的经济和军事活动，并以“南海仲裁案”的所谓最终裁决为依据，否定中国在南海的“历史性权利”，引发了新一轮的外交照会战。对海洋权益争夺的日趋紧张也表明中国与东盟国家共同推进南海治理的政治风险难以在短期间内化解。

3.域内外国家联合行动的态势已然形成，多方力量的相互牵制使得南海地区局势愈发错综复杂。“大国平衡”是东南亚国家普遍实行的外交战略，为应对中国在南海地区快速增长的影响力，东盟选择引入外部力量参与地区事务。域外力量的介入在一定程度上弥补了东盟成员国在某些议题领域治理能力的不足，但域内外国家联合打压中国的趋势进一步加强，使得南海海洋治理进程中权力关系更加复杂。近年来，美国、澳大利亚、英国和法国均已派遣航母舰队在中国南海海域进行挑衅冒险行动。2021年5月召开的七国集团外长会议在联合声明中向东盟领导人发出邀请，并就南海局势强化炒作“中国威胁论”(19)G7 Foreign and Development Ministers’ Meeting, May 2021: communiqué(August 5,2021), https://www.gov.uk/government/publications/g7-foreign-and-development-ministers-meeting-may-2021-communique.。

(二)多层治理机制的分布失衡

国际规制是全球海洋治理的核心要素，南海海洋治理规制是指用以规范南海沿岸各国涉海行为和维持正常南海秩序的一系列正式和非正式规则体系。其中比较重要的有：在全球层面，以《公约》为基础的有关国际公约为南海海洋治理搭建了国际法框架；在地区层面，以《南海各方行为宣言》(下文简称《宣言》)为基础的区域性国际协定为有关国家参与南海海洋事务确立了行为基准；在国家层面，以域内外国家海洋战略为基础的“国内法”也为其涉海行动提供了方向性指导。但在多样化的南海海洋治理领域，相关国际规制的内容多数仅是在宏观层面对海洋治理的原则、方法和程序作出了规定，缺少具体而全面的条款，在实践中缺乏普遍约束力，进而阻碍了多层次南海海洋治理机制效用的发挥。

1.现行国际法在解决南海问题上存在局限性。《公约》是当今世界最完备的国际海洋法文件，为全球海洋治理提供了一个整体性的法律框架，其规定“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作”。中国、菲律宾、文莱、印度尼西亚和越南等南海域内国家均为《公约》的签署批准国，但南海沿岸国在援引《公约》作为维护自身权利主张的依据时会出现严重分歧。这主要是因为《公约》在岛礁主权争议、海域划界争端等议题上的规定过于笼统，其作用于南海海洋治理实践中也必然会在半闭海沿岸国合作义务、外大陆架延伸案审查、海域重叠区临时安排和争端解决机制等方面产生矛盾，从而影响主权国家间的海洋治理合作。

2.以国家间声明、协定等形式出现的区域性国际规制强制性效力不足。如《宣言》并不具备国际法意义，只是中国与东盟国家共同签署的政治文件，对一些违反《宣言》精神的涉海行为难以采取有效的制裁措施。此外，地区性海洋治理机制在不同议题领域存在供应失衡，已难以满足南海地区渐趋严峻复杂的海洋治理需要。菲律宾、越南、印度尼西亚等国片面地将经济发展议题与政治安全议题相捆绑，在旅游、渔业和油气资源开发等问题上夸大主权争议，使得地区性治理规划严重受阻。而针对海上自然灾害、渔业资源枯竭、生物多样性退化等新兴议题，南海地区尚缺乏充足、专门、有效的政府间合作机制保障。

3.各国对南海海洋治理的政策主张未能有效联动。受南海地区地缘政治环境复杂化的影响，相关国家普遍从制度设计出发对南海海洋治理机制建设进行了积极探索，但南海海洋问题涉及复杂的权力斗争和利益纠葛，多元行为体的涉海行为和海洋政策并非互为补充，而是时有相互冲突的状况发生。2016年的“南海仲裁案”就是一个有力的例证，南海周边各国对此的不同反应也体现出对有关国际法和国内法理解与适用的显著差异(20)如菲律宾前总统贝尼尼奥·阿基诺三世(Benigno Aquino III)主张推动东盟国家对中国采取强硬立场，并在其执政期间向荷兰海牙常设仲裁法院(PCA)提起诉讼，越南支持“仲裁”结果，而老挝和柬埔寨却反对“仲裁”，并支持通过谈判对话解决争端。。与此同时，以美国为首的域外国家的介入态势正在扩大，多次公开挑战和直接否定中国在南海的主权和权利主张，不仅进一步激化了南海岛礁主权争议等问题，也严重挑战了中国与东盟国家合作治理南海所达成的诸多共识(21)朱锋、常娜：《中美大国竞争与南海话语权建设》，《探索与争鸣》，2020年第7期。。

(三)多层治理目标的分歧扩大

域内外国家、国际组织和跨国公司在南海海洋治理进程中有着多样化的利益诉求(见表1)，各行为体间复杂的权力关系与利益纠葛使得多层治理目标的分歧日益扩大，严重制约了南海地区海洋治理与合作水平的进一步提升。

表1 多元行为体参与南海海洋治理的目标差异

1.域内国家之间就开展南海海洋治理合作的优先议程存在显著差异。南海争端是域内国家开展南海治理合作不容忽视的关键因素。以中国为例，其在南海地区与越南、菲律宾、马来西亚、文莱存在岛礁主权争端，并与印度尼西亚存在专属经济区划界争议。尽管中国一直秉持着“搁置争议、共同开发”的政策主张，坚持“双轨思路”积极开展合作，但其他当事国因实力差距，对于同中国开展合作也一直怀有疑虑，在南海海洋治理各领域的合作仍然处于“共识多、落实少”的困境。与此同时，东盟成员国对开展南海海洋治理合作的步调也并不统一。东盟多数发展中国家更加关注对海洋经济问题的治理，普遍期望借助地理优势，开发和利用更多的海洋资源。而新加坡作为东盟唯一的发达国家，且海域面积相对狭小，则对保护海洋生态、维护海上航运安全等问题有着更大的治理需求。

2.域外国家介入增加了多方合作推进南海海洋安全治理的难度。美国、日本、澳大利亚等外部力量就南海海洋事务同部分域内国家开展合作，往往出于制衡和遏制中国的政治目的，极有可能成为影响南海海洋安全治理的不利因素。如美国就多次违背其在南海有关主权和领土争议问题上不选边站的承诺，否定中国在南海的主权和权利主张，完全偏向其他东盟当事国。而“981钻井平台”事件、“南海仲裁案”和“万安滩对峙”风波等事件的背后都不乏美国、日本等域外大国的挑拨和教唆，外部势力干涉南海争端也给域内国家共同维护南海地区的和平稳定带来了空前的压力。

3.跨国公司和非政府组织的社会活动对有关国家的南海政策施加了重要影响。随着东南亚各国政治民主化进程的快速发展以及南海海洋问题“全球治理”意义的显著提升，政府间国际组织、跨国公司和民间社会团体等在南海海洋治理进程中的力量也进一步壮大。政府间国际组织可为南海沿岸国家的海洋开发项目提供资金和技术支持，但域内国家的海洋治理能力普遍较低，尤其是在海洋环保方面，难以达到相关国际组织所设立的项目标准。而随着民众参与意识的普遍提高，全球海洋治理也不再是空泛的政治议题，南海沿岸国家的政府面临越来越多的社会压力，众多社会团体以及专家也进入政府的决策网络之中，其意见被国家的涉海政策所吸纳。

四、南海海洋多层治理的变革方向

根据多层治理理论，有效应对南海海洋问题的关键在于建立一个具有广泛代表性和权威性的协调机制，将政府、国际组织和社会团体的活动纳入统一的治理网络中，并通过不同层面的政策互动确定共同利益，实现共同目标。全球海洋治理的实现方式、区域海洋治理的立法模式以及南海海洋治理的实践特点为推动南海海洋治理体系变革提供了重要参照，组织体系创新、法律框架完善以及议程设置优化是改革南海海洋多层治理架构的基本方向，也是未来实现南海海洋善治的重要保障。

(一)南海海洋多层治理架构的组织体系创新

全球海洋治理的实现需要根据一定的方法、模式或规则来有效解决全球海洋问题，以不同类型主体为区分标准，可以将全球海洋治理的实现方式分为主权国家合作、国际政府组织主导、国际非政府组织补充和国际规制强制作用四种(22)王琪、崔野：《将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略》，《太平洋学报》，2015年第6期。。虽然权力流散带来了治理主体的多元化，在一定程度上削弱了主权国家在全球和地区事务中的权威，但不可否认的是，与其他行为体相比，主权国家依然在全球和地区治理进程中发挥着主导作用。近年来，在中国海上力量快速提升和南海沿岸国海上务实合作有序推进的影响下，南海地区的制海权优势以及规制建设的主导权正逐渐由中国和东盟国家掌握，也表明区域间国家整体关系的发展是影响南海海洋治理成功与否的关键(23)吴士存、陈相秒：《论海洋秩序演变视角下的南海海洋治理》，《太平洋学报》，2018年第4期。。但在南海地区，域内国家间的治理合作也存在弊端，如南海声索国间的矛盾分歧影响着域内国家开展海洋治理合作的意愿，一定程度上限制了南海海洋治理的成效。因此，推动南海海洋多层治理架构的组织体系创新，不能仅仅依靠主权国家合作的治理方式，而应当在明确域内国家在南海海洋治理进程中占据主导地位的基础上，完善多元行为体的沟通协调机制，重视域外国家和非国家行为体的作用，运用多种力量和优势解决各种南海海洋问题。

1.域内国家要注重与域外国家的对话，寻求在治理领域层面达成明确分工。造成域外力量在南海地区作用愈发显著的原因主要是：美国、日本等域外国家为谋求地缘利益，试图以南海问题为政策抓手，限制中国地区影响力的增长；东盟成员国的海洋治理能力有限，普遍希望接受国际援助来促进本国发展，进而在大国之间寻求平衡。妥善应对域外力量深度介入给南海海洋治理带来的各种困难和挑战，需要依据域内外国家在战略目标和利益诉求等方面的差异，针对不同的治理领域进行明确分工。在涉及政治、主权和军事等海洋问题的传统安全领域，域外国家应坚定不干涉南海地区主权争端的基本立场，充分尊重有关当事国的主权和权利主张。而在涉及经济资源、气候变化和地质灾害等海洋问题的非传统安全领域，域内国家也可利用其资金、技术和经验优势，共同推进南海地区的可持续发展。为此，域内国家可以倡议发起区域性海洋治理组织，形成聚合性力量与统一性话语，通过对内实施政策协调、对外进行规范扩散，将美国等域外国家排斥在南海主权问题之外，限制其在本地区的军事活动，进而依据“利益攸关方”的概念，引导相关域外国家合理合法地参与解决全球性海洋问题，合力构建稳定的南海海洋秩序。

2.域内国家要加强与非国家行为体的互动，寻求在治理目标层面达成资源共享。尽管南海地区至今尚未建立专门性的区域性海洋治理组织，但依然有大量国际组织和社会团体活跃在南海海洋治理的各个领域。虽然参与南海海洋治理进程的非国家行为体在组织规模、运作方式、行动计划方面不尽相同，但在推进海洋可持续发展方面的目标同域内国家是一致的。在以经济增长为国家发展主要衡量指标的背景下，域内国家参与南海海洋治理往往重视资源开发而忽视环境保护，而非国家行为体更加强调海洋在生态和民生等方面的价值与意义，能有效弥补部分域内国家在海洋环境保护方面的资源投入不足。为此，域内国家不仅要承认和鼓励非国家行为体在开展科学研究、专业行动和标准制定方面的努力，还要搭建与国际组织和社会团体构建协作和沟通的制度化渠道。在具体实践中，域内国家可以联合成立南海经济开发与环境保护工作组，从推进海洋可持续发展的视角出发，把经济发展与环境保护两种治理目标联系起来，邀请有关国际组织和社会团体参与其中发挥组织优势和人才优势，共同为南海海洋治理提供更多的专业性解决方案。

(二)南海海洋多层治理架构的法律框架完善

从全球范围来看，闭海或半闭海区域的海洋治理机制在国际上已有不少成功的案例，特别是在区域海洋治理的法治化探索方面，推进南海地区合作向更高级别的制度化发展并非没有经验可循。欧洲国家从20世纪60年代末就开始采取“缩小主张、扩大合作”的思路，探索海洋环保合作，形成了“北海模式”“地中海模式”“波罗的海模式”三种区域海洋治理模式，值得中国与东盟国家借鉴(24)郑海琦:《欧盟海洋治理模式论析》，《太平洋学报》，2020 年第 4 期。。域内国家、近北极国家和多利益攸关方共同参与北冰洋治理的“北极模式”也为南海海洋治理的法律机制建设提供了有益示范(25)肖洋：《北极理事会“域内自理化”与中国参与北极事务路径探析》，《现代国际关系》，2014年第1期。。南海沿岸国家从法律层面推进南海海洋多层治理架构变革，可以借鉴世界其他地区的成功经验，充分考虑本地区“半闭海”的地理特征，在不妨碍各自主张的前提下，打造共同认可的地区规制，为解决南海海洋问题奠定法律基础。

1.根据《宣言》精神，加快推进“南海行为准则”磋商。长期以来，得到域外国家“援助”和“站台”的部分东盟国家缺乏认真遵守《宣言》的政治意愿，时常无视其他声索国的合法权利和权利主张开展海上单边行动。“南海仲裁案”发生后，中国政府一系列外交、法理和舆论举措有效缓解了南海地区的紧张局势。完善南海地区的规制体系，中国和东盟国家需要在全面战略伙伴关系框架下稳步推进海上合作，以促进“准则”的达成。为此，中国和东盟要继续落实《宣言》精神，加速推进因疫情而暂缓的“准则”磋商，牢牢把握地区规则制定的主导权，明确双方推进海上合作的时间表和路线图，在共建“21世纪海上丝绸之路”“蓝色伙伴关系”“南海命运共同体”等重大合作事项上达成合意。同时，中国和东盟有关当事国应在尊重历史事实和有关国际法原则的基础上，坚决排斥域外国家的干扰，积极通过双边机制进行友好协商，和平解决彼此间的海上争议，并针对海上武力使用、海上航行自由等问题凝聚基本共识，从而为“准则”磋商的顺利进行积累成功经验。

2.借鉴区域海洋治理模式，健全各领域的法律合作机制。在南海争端短时间无法通过协商谈判方式和平解决的背景下，加强海上务实合作是当前和未来一段时间内域内国家深化友好关系的主要途径，而以法律的形式进一步规范海洋治理进程中的利益关系也成为中国与东盟国家需要关注的重点。就南海地区多样化的治理领域而言，沿岸国家开展法律合作可不必囿于《宣言》所明示列举的议题，应针对经济、环保、安全等不同南海海洋问题的特点，灵活选用分立型或综合型等多种立法模式，通过签订声明或备忘录、建立对话机制、签署公约或协定等多种法律形式调节国家间合作，避免南海海洋治理的部分领域出现“无法可依”或“有法不依”的现象。

(三)南海海洋多层治理架构的议程设置优化

就现实情况而言，当前南海海上合作依然处于“双边多于多边，传统领域多于非传统领域，倡议多落实少”的困境(26)吴士存、陈相秒：《中国-东盟南海合作回顾与展望：基于规则构建的考量》，《亚太安全与海洋研究》,2019年第6期。。造成这一局面的原因主要在于南海海洋治理进程中并无“官方”议程，多元行为体对不同南海海洋治理议题的重要性排序存在较大差异，在开展南海海洋治理时都力图使自己的主张得到更多关注。因此，推进南海多层治理架构的议程设置优化，必须要重视南海海洋问题的特殊性，从各方利益交汇的重大议题领域切入，破解多元行为体共同参与南海海洋治理意愿不足和行动有限的困局。

1.在南海争端被完全解决前，共同开发应成为有关当事国推进海洋治理合作的优先议题。岛礁主权争议和海洋权益分歧是南海海洋问题的核心，如何合理管控和解决南海争端不仅影响着当事国之间的关系，也左右着南海海洋治理的进程和地区局势的走向。“共同开发”是指相关海洋边界争端国，在不影响各自主权诉求的前提下，淡化相关争端，对争议区的自然资源进行联合勘探和开发的临时性安排(27)孔庆江、吴盈盈：《管控南海争端的共同开发制度探讨》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》,2020年第6期。。妥善处理南海争端，各声索国必须深刻认识到完全解决南海争端的长期性和复杂性，以中国等当事国对南海主权的历史和法理依据为基础，凝聚双方或多方达成治理合作的政治意愿，进一步提升共同开发议题进入南海海洋治理议程的重要性与紧迫性。具体而言，有关当事国应从涉及较少争议方的海域入手，通过签署合作文件明确各声索国在争议海域进行海洋资源开发的具体权利和义务，杜绝任何形式的单方面开发行为，从而为最终解决南海争端创造条件。

2.南海是一个经济社会发展不平衡的地区，合理分配治理权责是议定行动方案的重点事项。中国和东盟国家是推进南海海洋治理的主导力量，其绝大多数是发展中国家，且经济社会发展水平差异较大。域内国家间治理能力存在较大差异这一客观实际，不仅导致各方在推进南海海洋治理合作中资源投入和收益分配等方面存在分歧，也造成各方在协商南海海洋问题解决方案中难以通过责任均等分配、执行统一标准和采取同等措施实现共同治理。因此，合作治理南海需要坚持“共同但有区别责任”的原则，允许部分域内国家根据其自身发展水平在不同领域、不同程度地参与南海海洋治理进程。中国作为地区最具影响力的负责任大国，可以从海洋环境保护、海上灾害监测等低敏感领域着手，为南海沿岸国提供量多质优的公共产品，从而更好地引领各国通过集体行动解决多领域的南海海洋问题。

五、结 语

根据多层治理理论，权力流散和议题渗透是诱发治理体系变革的主要因素。在南海地区，随着治理权力由域内国家向国际社会流散的趋势日益显著以及各种海洋问题由单一层面外溢到多个层面的态势愈发强劲，南海海洋治理架构正由过去域内国家主导的单一治理模式向多元行为体共同参与的协同治理模式转变。在南海海洋治理主体多元化、治理领域多样化以及治理方式多维化的影响下，地区、国家与次国家等层面一系列正式和非正式的制度、公共和私人的机构之间的关系正在走向规制化，南海海洋多层治理架构已渐露雏形。但多层治理权力的竞争加剧、多层治理机制的分布失衡以及多层治理目标的分歧扩大也凸显了多元行为体参与南海海洋治理利益诉求的差异，在一定程度上影响了南海海洋多层治理架构的有效性。

南海海洋治理陷入困局的根本原因在于维系治理体系的理念是混杂的，影响南海海洋治理实践的既有域内外各国基于权力斗争做出的政策选择，也有非国家行为体出于专业视角给出的行动方案。优化南海海洋多层治理架构，关键在于建立一个具有广泛代表性和权威性的协调机制，将政府、国际组织和社会团体的活动纳入统一的治理网络中，并通过不同层面的政策互动确定共同利益，实现共同目标。为此，需要以全球海洋治理实现方式、区域海洋治理立法模式以及南海海洋治理实践特点为参照，推进南海海洋多层治理架构的组织体系创新、法律框架完善和议程设置优化，协调多元行为体在南海海洋治理进程中的利益关系，在南海地区构建以政治安全为主线，经济发展和环境保护相互依存的可持续发展治理格局，从而更好地维护和实现南海地区的和平稳定与繁荣发展。