行政权检察监督的三种模式

朱梦妮

（中国矿业大学 文法学院，北京 100083）

一、问题的提出

近年来，随着党的十九届四中全会对于国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题的深入阐述，我国检察工作如何在坚持检察权始终保有法律监督权基本属性的前提下，适时调整其权力外延、有序变革其运行方式，实现检察权发展与国家治理的同频共振，成为检察理论在新时代下的元课题。

（一）行政权检察监督的制度边界

直面公共行政的检察监督，是检察机关对行政权开展的法律监督活动，在新的检察职能构架中具有重要地位。从范围上看，行政检察大致可分为行政诉讼监督与对诉讼外行政行为的监督两种类型，后者指向的即行政违法行为与不作为。但鉴于《人民检察院组织法》没有明确赋予检察机关对行政行为的监督职权，现行法律对其也缺乏精细设计，故虽然理论界普遍认为穿透行政诉讼、直指行政行为的监督理应属于行政检察，它却并非实务界主流。

应当看到，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”之要求，已经指出对行政权进行直接监督的政策本义。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》更明确把督促并纠正在履职中发现的行政违法行为或行政不作为纳入行政检察监督范畴。同时，法律监督的法理逻辑也为检察机关在诉讼外拓展行政检察范围提供了正当性论据。如果将行政主体对行政事务的处理作为法的第一次适用，将行政诉讼对行政行为的审查作为法的第二次适用，那么，既然行政检察覆盖了第二次适用（行政诉讼监督），则其包括第一次适用（行政行为监督）自然理所应当。[1]而相关实践亦呈现出新进展，近年来，全国检察机关针对行政执行活动违法行为的办案数量大幅上升。[2]基于此，文章秉持穿透式监督理念，聚焦面向行政权本身的检察监督，以期促使检察机关在加强和创新社会治理中更好地发挥法治保障作用。

（二）行政权检察监督的工作机制

根据既有法律框架，我国目前有两种法定的行政检察手段——提出检察建议与提起公益诉讼。该二元格局看似完备，实则各有不足，且较难克服：检察建议的效力天生疲软，导致监督效果“随缘”；公益诉讼的制度刚性则是由监督者与被监督者都不太愿采取的对簿公堂方式换取，还潜藏着行政监督对诉讼对抗的“本能排斥”。特别是，检察建议与公益诉讼均无法有力应对行政单位有心履职，却无力兑现的监督难题。例如，当行政违法行为或事实系“多头多层重复执法”之结果时，接到检察建议的主体往往不能凭一己之力纠正违法、全面整改，检察机关即便再将行政机关诉至法庭、责令履职，执行判决仍会与落实建议一样困难重重。

面对困境，检察机关经探索发现，此时组织行政机关和其他相关部门、组织、群众代表召开“圆桌会议”，一起商议需要处理的违法事项，共同讨论解决方案，反而能够取得很好的实际效果。检察机关这种主导多方协商、达成履职合力的工作方式，就开创了行政检察的第三条道路。

可见，在行政权检察监督的文本设计和实践运作中，目前已经形成三种模式并存的基本局面：一是依托检察建议的“建议型监督”模式，二是倚赖行政公益诉讼的“诉讼型监督”模式，三是以圆桌会议为主要形式载体的“协商型监督”模式。关于行政检察的诸多探讨，无论是立法架构之于现实需求的不足，还是预设理论与盛行实践的错位、抑或发展中的未来路径选择，都可归结、统筹到这三种模式下进行研析。因此，文章拟站在观察者和解释者的立场，阐释行政检察上述三种模式蕴含的法理基础、基本特征，就各模式的积极效果及客观局限进行综合评价，挖掘体制安排和实践智慧背后的内在逻辑，为打造适于行政权检察监督的模式样态提供一定的理论增量。

二、“建议型监督”模式

当检察机关在监督中发现行政主体没有依法履行监管职责或出现监管漏洞、违法隐患等情形时，可以向其提出规范执法、堵漏建制等检察建议。所谓“建议”，是检察机关对行政主体该做什么、怎么去做的希望性要求或建设性意见，本身并没有约束力。文章将这种借助检察建议实施的、带有明显柔性和软法色彩的行政权检察监督概括为“建议型监督”模式。

（一）“建议型监督”模式的基本特征

“建议型监督”模式的本质是通过检察机关的他律督促，唤醒行政主体的自律控制。它不介入涉及实体执法权处分的行政法律关系，只对被监督的行政主体产生一种程序性制约。

1.借督促外力激活整改内力

为预防行政主体受短期利益、局部利益的侵扰，牺牲与之非同向的社会公益和公民私益，现代法治国家大都通过自我调整与外部约束两种方式，将政府及其职能部门置于严密的监督网络中，前者以行政自制为表现载体，后者则是行政监督、行政诉讼等的制度依据。而根据行政机关的自我控制理论，行政权经过行政主体的自我调整，完全可能营造出健康、良好且充满活力的行政生态。[3]这就倡导应保持行政自律的主顺位，并把他律制约视作在行政主体没有主动进行自我纠错时，借助外部督促发挥鞭策作用的补充性工具。

作为他律机制之一的“建议型监督”，检察建议没有命令行政主体必须纠正及怎么纠正的效力，它只能督促行政主体洁身自好、从良向善。可见，该模式的逻辑进路是在行政自我规制暂时失灵的情况下，重启行政主体的自律“按键”，从而成为连接“检察机关外部监督”与“行政系统内部规制”的桥梁。

2.以程序控制替代实体制裁

检察建议在检察机关与行政主体之间形成了一种司法性的宪法关系，[4]检察机关由此获得对行政违法行为、不作为等情形的揭示、异议和提请整改权，行政主体则承担在法定期限内回复处理情况的法律义务。但程序性回函并不等于实质性处理。按照《人民检察院检察建议工作规定》的要求，检察建议发出后，如果被监督单位在规定期限内无正当理由不予整改或整改不到位，检察院只能继续督促；若其仍置若罔闻，检察院也只得将相关情况报告上级检察院、通报相关部门，而没有隶属于自身效力框架内的强制措施来保障实现监督目标。

质言之，检察机关的“建议型监督”不能为行政主体设定刚性的实体法职责，对未落实建议的被监督单位更不具有惩处功能，其所提出的纠正违法行为、消除监管隐患等内容，事实上仍有赖于行政主体自觉、自愿完成。这种程序控制而非实体制裁的特征，使检察建议又被称为“温柔的监督”。

（二）“建议型监督”模式的适用反思

近年来，学界关于检察建议的行政监督功效尽管已达成共识，但对其制度定位与法律效力的认知却仍有一定偏差，导致相关实践适用与“建议型监督”模式的基本特征发生背离。

1.坚持独立定位

由于《人民检察院检察建议工作规定》没有专门明确指向行政违法行为的检察建议这一类型，“建议型监督”常被误认为只是诉讼性监督手段的依附或程序前伸，这就使行政监督再次陷入了诉讼监督的桎梏。因此，有必要对相关误识“拨乱反正”。

一方面，行政执法检察监督无须通过法院裁判实现。有观点提出，行政监督的法制路径要以司法审判为载体；[5]相应地，检察建议仅得落脚于督促行政主体参加行政诉讼或执行判决。但这显然有违“建议型监督”针对一体化公共行政活动的根本面向，与《决定》所强调的监督内核也相差甚远。行政监督从诉讼监督中分化出来的核心要求，就是突破依靠法院进行间接制约的监督屏障，发挥独立的价值。

另一方面，检察建议有超越行政公益诉讼诉前程序的重要意义。鉴于司法资源的有限性、司法克制主义的立场和检察建议的普遍实践，检察建议被设置为检察机关正式提起行政公益诉讼前的前置程序。但这种承继性并不意味着检察建议必须限缩在那些只能提起公益诉讼的特定领域内，相反，公益诉讼有限适用范围之外的广泛的公共行政空间，正是“建议型监督”能大展拳脚的用武之地。例如，宁波市海曙区检察院对骚扰电话泛滥，甚至影响“120”等特种电话服务的问题向通信管理部门发出检察建议，就是已有很好效果的自发探索，也得到最高检的肯定和推广。

2.回归柔性效力

检察建议处于权力层级中的初始阶段，监督效果须行政主体配合才能达成，具有明显的弱权力属性；而行政主体接受整改意见或拒绝建议内容的选择自由及不受管束，则带有较为浓厚的强权力色彩。实践中，时常可见行政机关不采纳，甚至不回复检察建议的情况，有的还以法律没有要求必须落实、纠正之理由来搪塞。

面对上述反差，应否赋予检察建议“硬”的约束力，就成为存在分歧的争议问题。一种代表性观点是认为应借鉴域外的司法令状制度，设立检察令状来弥补检察建议的刚性不足，并以2013年《贵阳市建设生态文明城市条例》作为已有实践雏形的例证。[6]简言之，即当行政机关实施对权益侵害具有紧迫性，且相对人已穷尽其他救济手段的特定行为或不作为时，检察机关可发出要求行政机关必须禁止某些行为或履行法定义务的令状，必要时也可自行执行。实际上，相关做法虽冠以“督促令”之新名，并在形式上与检察建议并列，但还是以行政主体的及时回复作为程序要件，①例如，《条例》授权检察机关在办理环境诉讼案件或参与处理环境事件的过程中，可向行政机关或者有关单位提出“检察建议或者督促令，有关行政机关和单位应当及时回复”。与检察建议本质上异途同归，仍属于不具有强制执行性的“建议型监督”。更重要的是，“必要时也可自行执行”之令状内容背后的权力架构明显超越了检察监督的权力限度，尤其是行政监督不得僭越职权、代为履职的底线，难以在我国政治体制下获得理论自洽。

应当看到，非强制性的柔性监督本就是检察建议与生俱来的应然品格，它表达出检察权对行政权最大程度的尊重，能够实现检察权威与行政秩序的和谐共处。可供参考的调研结论表明，相比只有勉强约50%采纳率的抗诉意见，检察建议在诉讼监督领域的成功率达到80%以上。[7]可见，检察建议的温和性更容易得到行政主体的接受，减少强势态度引发的抵触情绪，柔化监督者与被监督者间的对立关系，这也是“建议型监督”模式的重要潜在优势。因此，与其争论应否增强检察建议的刚性，不如在合理归位柔性效力的前提下，思考如何使之作用最大化。

“建议型监督”模式可覆盖对象的广泛性，并不意味着在一切情形下都能发挥好的效果。相反，若把检察建议轻率地用于监督不同程度、各种形式的行政违法行为，这种适用重点的模糊化难免会带来负面干扰，衍射出羸弱的监督效果。其实从诞生之初，检察建议就主要被用于监督违法情节尚不严重的案件，[8]当违法主体单一、违法程度轻微或违法状况明显时，检察建议也最容易得到行政主体的认可和落实。故它们无疑应当成为“建议型监督”的关注焦点。而当检察建议难以实现对公共行政的有效引导和充分制衡时，检察机关则有必要大胆跳出该法律框架，借助其他程序安排来开展行政监督，其中之一便是“诉讼型监督”模式。

三、“诉讼型监督”模式

检察机关在履职中发现特定领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为，提出检察建议却未得到有效纠正时，有权以该行政主体为被告，向法院提起行政公益诉讼。由此就形构出具有对抗元素的“诉讼型监督”模式，它也成为行政监督的“最后一道防线”。

（一）“诉讼型监督”模式的正当性依据

立法者之所以确立公益诉讼制度，使检察机关得以通过起诉实施行政监督，且成为行政公益诉讼唯一的适格主体，背后不仅受到外在有用性的推促，还有内在正当性的支撑。

1.国家积极作为的必然产物

古典市民理论认为，当国家利益与公共利益因行政机关的滥政、懒政而受到侵害时，以司法权制约行政权的行权主体应被规定为公民，这是公民自决并监督依法行政的重要途径。但现代国家积极作为论则主张“经由国家的自由”，即基于国家法治建设的努力，以法治权、以权治权，强调国家在实现公共利益上的广泛责任。我国的法治化进程就呈现出政府主导、国家与社会互动的样态，[9]在涉及两益的领域，如果缺乏国家公权力的主动引导和积极作为，仅依靠大众成员、社会组织自主交涉，将延宕受损两益的及时救济，还会无端耗费社会投入。

那么，让谁来担任两益的“国家代言人”？通常来说，行政机关是第一顺位的两益代表，但在行政机关对两益受到侵害本就难辞其咎的情况下，无疑应另外选择更适宜的公权力，在维护两益的同时纠正偏失的行政法秩序。此时，由本来即负有行政监督职责的检察权来集中两益，并以之为中枢连通审判权的制约力量，整合监督资源，就成为国家积极作为论下一种必然的制度延续。

2.特色检察制度的应有之义

检察权突破公诉职能、扩张至监督领域，是中国特色检察制度的重要特征。对诉讼职能与监督职能的关系，现在的通说认为它们不能绝对、完全分离，应当“有合有分”。[10]行政监督正是需要两者交互协力的领域。不难发现，仅承载监督职能的检察建议陷入困境的主要原因就是其弱权力性，而以法院强制执行为后盾的诉讼职能恰恰能提供一种“硬法”约束。故“诉讼型监督”可谓检察机关将诉讼职能与监督职能进行耦合所形成的结晶。

同时，该模式也是检察机关把公诉制度与行政诉讼制度协调嵌合的结果。鉴于现代检察与行政诉讼的相通理念——均标志着人类对权力监督内核及运行规律的认识达到新的高度，以及刑事公诉与公益诉讼的同质属性——均系实体上对公益的维护和程序上对公益与私益的平衡，行政公益诉讼成为了一种合理且可行的制度路径。换言之，检察机关不仅应在职务犯罪案件中行使公诉权，对公职人员进行追究，更有必要在行政诉讼结构中利用公诉权的合理拓展对行政机关加以监督。这也改变了司法权对行政权的制约格局，使其从仅有审判权的单一规制发展为囊括审判权、检察权的协同制衡。

3.诉讼基本理论的革新推演

行政诉讼脱胎于民事诉讼，自然也受制于传统的适格当事人理论。但该理论在保护未被法律预先设定、超越个人处分权限的权利类型，尤其是公共利益上的捉襟见肘，在现代社会愈发凸显。于是诉的利益标准应运而生，它认可“无直接利害关系人”得对并不为其所独享或分享、胜诉之后也并不为其所实际控制的利益提起诉讼。显然，行政诉讼中原告资格的扩张，能够强化法院对政府及公共机构违法行为的规范引导，更符合现代行政法着重保护公共利益的发展趋势。

而诉讼信托理论进一步诠释了检察机关作为行政公益诉讼中“无直接利害关系人”的诉权来源。该理论认为，当公民把群体性、同类性或分散性的公共利益交给国家信托管理时，就相当于把保护公共利益的诉权一并信托给了国家。[11]国家作为宏观集合体不可能亲自诉讼，需要对该诉权做实施层面的具体分配。我国就选择把行政公益诉讼的诉权排他性地赋予负有法律监督职责的检察机关，并规定为检察机关的一项法定职责。

（二）“诉讼型监督”模式的局限性分析

实践中，“诉讼型监督”模式与“建议型监督”模式刚柔互补，显现出在加强两益保护、助推法治政府建设方面的优越性。但在积极成效之余，该模式也暴露出值得深思的局限性。

1.数量偏少与行政推动的表层不足

自公益诉讼被全面推开以来，行政公益诉讼的立案件数一度减少，[2]还存在不同地区差异较大、办案类型较为单一的不平衡现象。而行政公益诉讼案件较多、效果较好的地方和领域往往有一个共性：政府的重视和支持为检察机关开展“诉讼型监督”营造了良好环境。那些没有与行政机关达成良好沟通、形成良性互动的地方和领域，诉讼手段所能起到的监督威慑力则似乎无足轻重。典型例证即环境行政公益诉讼。近年来，政府不断强化自身对环境治理的社会责任，从而自然消释了检察机关在生态环境和资源保护领域的监督阻力，故很多省份的首例及绝大多数行政公益诉讼都是环保案件，它相较其他类型的案件明显更易推行。

这反映出目前“诉讼型监督”模式工作局面的打开和实际效果的辐射，很大程度上取决于一种司法框架之外的行政化推进手段。加之行政公益诉讼较高的当庭宣判率以及检察机关几乎百分之百的胜诉率，该模式的象征意义就远远大于了现实意义。

2.行政诉讼与法律监督的深层冲突

更深层次的诱因还在于，作为在行政诉讼制度空间内运行的检察监督模式，诉讼背后的抗衡机理是否适于法律监督所追求的“共治”而非“胜诉”目标的实现？

按照大陆法系的诉讼理论，行政诉讼有主观和客观之分。前者以维护公民的主观私权益为起点，后者以维护国家和社会的客观法秩序为归宿；前者的救济功能主要落脚在诉求实现层面，后者的价值追求中则具有明显的恢复行政秩序导向。两者在审查内容、裁判类型等方面也大相径庭，特别是审理程序，根据域外的经验，相较以两造对抗为主的主观诉讼，客观诉讼更适宜协议方式。“这是因为在主观诉讼中，对抗制有利于事实的发现、利益的平衡与法律的正确适用，而在客观诉讼则正好相反”。[12]行政公益诉讼作为一种客观诉讼，所希冀的纠正违法行政行为、恢复良好法律秩序、平衡复杂公私利益之目标，难免会天然排斥对抗制下强硬、激烈的审理方式。

同时，现行法律对检察机关在行政公益诉讼中的角色定位①对于检察机关在行政公益诉讼中的角色定位，理论界曾有诸多观点，包括原告或其代理人、监诉人、兼顾原告与法律监督者之双重身份、公益代表人等，它们各有一定合理依据，也存在相应的缺陷。，还有加深这种“反效果”的隐患。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》给予检察机关的“公益诉讼人”新称谓，强调它并不是诉讼中的普通一方，而是代表国家履行法定职责的特殊当事人。随后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》又做出修改，明确检察机关系以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼。细微调整，却释放出重要信号。相较“诉讼人”，“起诉人”之表述进一步关照到公诉权在行政公益诉讼中的自然延伸，表明检察机关在公益诉讼中的地位是“恒定”的，即接近其在刑事诉讼中的地位，类似于“行政公诉人”。[13]但该定位隐隐透露出高人一等的纠错态度，很难营造出与客观诉讼相匹配的平等协议环境。

如此看来，诉讼对抗与行政监督间的“排异”反应，是审视“诉讼型监督”模式时不能忽略的结构化矛盾。面对该内生性抵牾，一种与大陆法系“协议制”监督处理范式异曲同工的新样态在行政监督实践中被自发创造出来，即立足协同理念，以公力合作推进的“协商型监督”模式。

四、“协商型监督”模式

有时，行政机关未按检察建议进行整改的原因并非“明知故犯”，而是“情有可原”，如履职涉及多个行政机关，或权力清单本就不明晰，抑或相关违法行为已成为执法惯例。检察机关此时即便继续依法提起行政公益诉讼并胜诉，案件仍可能陷入不能执行的“空判”困局。相反，以圆桌会议的形式召集相关主体磋商沟通、交换意见，再由行政机关根据所得的一致意见给出整改方案与承诺，则能收获双赢多赢共赢的法治效果，这就是“协商型监督”模式。

（一）“协商型监督”模式的确立理由

检察机关协调并主导的圆桌会议，其运作方式明显不同于单向行使柔性权力的“建议型监督”和经公堂对抗产出强制性判决的“诉讼型监督”，而显现出“以协商换承诺、以共赢促法治”的精神内核。

1.顺应转型之后的协同监督理念

受古代御史制度、苏联法律监督理论等的影响，我国形成了将监督者与被监督者敌对起来、主张监督者本位、把被监督者置于客体地位的对立监督传统。[14]但行政监督的工作原则之一即妥善处理好行政权与监督权的关系，这就要求检察机关在防范行政权蛮横扩张或疏松懈怠的同时，还应尊重行政主体的专业性和判断权。对立态度无疑不利于求同存异，甚至会打破原有的权力平衡：它将行政监督简单视为“零和博弈”，且可能形成“检察院比行政机关高明”的盲目自信，难免招致反感、效果式微。而近年来，倡导协同主义、合作司法的诉讼新理念开始潜移默化地指引检察监督走向转型。它鼓励检察机关以协商、合作的监督范式，恪守行政监督的谦抑与有度，与被监督者一起构成紧密的“命运共同体”，激发法治建设中的“共同行动力”。

不难发现，“建议型监督”模式与“诉讼型监督”模式都在一定程度上带有对立监督的烙印：检察建议系检察机关经单方调查后向行政主体做出的单向行为，提起公益诉讼的检察机关与行政机关更处于指控与受审的对抗状态。“协商型监督”模式则顺应了协同监督理念的新要求，检察机关通过圆桌会议阐释履责标准，行政机关亦可利用对话机会陈明整改难处，以此共商依法行政、保护两益的最优方案。可以说，越是复杂的行政任务，“协商型监督”统筹协调、推促综合治理的优势就愈加突出。

2.遏制盘根错节的行政监管失灵

很多情况下，行政机关难以履行关切国家利益、公共利益的监管职责，往往有客观上的多重原因，如“条块关系”中权力横线与纵线交错引发的“矩阵难题”，[15]立法锚定的监管目标与所配备监管工具的不相匹配等。那么，作为旨在矫正行政监管失灵的外部机制，行政监督就需要采取妥当方式来对症下药。

鉴于这里待解决的主要是权责错位、利益分配失衡、法定监管手段差强人意等问题，或部门间扯皮推诿、上下级施政梗阻等现象，相较单薄乏力的检察建议与诉求有限的公益诉讼，此时，“协商型监督”提供给检察机关与行政主体的对话平台，能够使之通过交流凝聚广泛共识、借助合作形成政策聚焦，产生更加显著的制度增量。例如，检察机关在监督环境执法时，一般会要求主管部门穷尽或直接使用严格的监管措施，否则即认为其没有依法履行职责。但事实上，频繁施以高压会让相对人产生逆反心理，不利于实现生态保护的长远目标，而在沟通中确定合理化、人性化的履职方案才是解决棘手问题的一剂良药。

3.增强功能秩序中的检察主导力

作为检察机关监督职能的一个面向，行政权检察监督旨在建构检察权与行政权之间的“功能秩序”，生成一种新型的权力关系，即以法律监督的方式，控制权力异化、实现国家意志。[16]在该功能秩序的实现过程中，新时代赋予检察机关的主导责任使命则应被转化为一种主导角色担当。

鉴于这里“被秩序”的对象是现代国家治理体系中体量最为庞大的行政权，且内部制衡又导致各职能部门间的相互依存不断加剧，这就使法律效果不确定的“建议型监督”和以穷尽救济为原则的“诉讼型监督”难免会对检察机关的主动作为有所限制，而灵活和谐、给予检察机关足够能动性的“协商型监督”就当仁不让地成为主角模式。以圆桌会议机制为例，检察机关身为会商纠偏的召集者、不同立场的协调者、整改方案的把关者，不仅贯穿协商始终，还要验收承诺是否兑现，既应对行政主体施以监督压力，又需释放出能使行政主体产生合理预期并选择积极配合的可靠信号，是促进依法行政的关键黏合剂和催化剂，切实引导着功能合力的形成和施展。

（二）“协商型监督”模式的推行考察

由于有目共睹的实用效果，“协商型监督”模式在一种实践无意识中生发并受到青睐，但难免带有理论准备不足的天然缺陷。为防止该模式收获的创新红利昙花一现，就需要根据经验事实对之作出理论跳跃和制度提炼。

1.完整样态及法律定位

从构成要素来看，尽管对话与沟通是“协商型监督”的重要组成部分，但还必须有基于磋商合意的整改承诺以及未达成共识、未如约整改后的处分内容，才成立模式的完整样态。据此，实践中检察机关常采用的公开听证、联席会议等方式虽带有沟通成分，却尚未对听证或会议后的整改方案、整改承诺提出要求，只能算走出了协商的第一步；而对行政机关进行约谈，敦促其提出整改办法的检察约谈，因没有明确整改办法的法律含义，也缺少实现模式质变的重要一环。

从相互关系来看，根据目前的规则框架，由于“协商型监督”并未获得与“建议型监督”“诉讼型监督”相并列的制度定位，检察建议视之为落实手段①参见《人民检察院检察建议工作规定》第24条。、公益诉讼又把它当作诉前程序②参见《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》第13条。，这就导致其不得不在另两种模式的狭缝中艰难求生。“协商型监督”只有获得独立的法律地位，才能最大程度地发挥制度效能。实际上，检察机关提供协商平台并不以“建议型监督”的前序适用为必要。当发现提出检察建议不足以解决行政违法问题，须协调才能促使行政整体合规时，检察机关即可直接开启协商程序。同时，若经沟通未能形成整改方案或达成合意后相关责任主体不履行整改承诺，在满足法律要求的情况下，检察机关亦可启动“诉讼型监督”，但这属于行政监督模式间的联动及顺承，不能把检察机关与行政主体的对话、合作简单视为行政公益诉讼的诉前附属品。

2.整改承诺的法源属性

如前所述，行政公益诉讼是圆桌协商后落实整改方案的机制保障，该制度安排下，一个核心问题接踵而至：此时的起诉对象是什么？是原来的行政违法行为、不作为，还是后来的怠于履行承诺行为？

鉴于检察机关选择“协商型监督”的主要场景即待处理之行政违法事实存在特殊性，如所涉行政职责缺位、责任归属不明等，故若从原有行政行为的角度出发考虑起诉对象，要么效果不佳、要么于法无据。但如果是以相关行政主体不履行整改承诺为起诉依据，前述难题就能迎刃而解。那么，整改承诺又是否具有法源属性以及可预期的在先效力？

应然层面，法律沟通论下的“商谈立法”为沟通所达成合意的义务效力及其来源提供了正当性证成，以协商为基础的行政承诺也因此得以被纳入法范畴。[17]实然层面，作为行政主体的自我义务设定，行政承诺在我国已被赋予不成文法规范的法律地位，是行政作为义务的当然产生根据。而“协商型监督”充分表达出对协商、共识与合作下产生的行为规范（即整改方案）会获得更好法律实效的信任和推崇，与商谈立法的实质追求可谓完美契合。遵循该逻辑，整改承诺无疑可被定性为一项“类行政承诺”，即能够对承诺主体设定行政职责，若其失信不履诺，检察机关据此提出行政公益诉讼就没有障碍。这种理论演绎还给予“协商型监督”模式承载的功能秩序价值以及检察机关肩负的积极主导作用以更大的成长空间，将进一步改变行政监督中的权力制衡格局。

五、结语：行政权检察监督的模式选择

我国行政权检察监督的发展经验显示，无论“建议型监督”模式、“诉讼型监督”模式，还是“协商型监督”模式，均是检察机关在司法体制改革浪潮下，解构自身法律职能、重构行政检察机制的产物。那么，应如何对未来的行政检察模式进行选择？基于我国司法体制的传统，尤其是检察权监督行政权所面临问题的繁杂性、特殊性，若对三种模式采取非此即彼的思维，排斥或忽略三者间的“最大公约数”，显然既不明智也不可行。应当看到，2014年党的十八届四中全会《决定》提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”，2019年中央全面深化改革委员会《关于政法领域全面深化改革的实施意见》进一步提出“完善人民检察院法律监督体系”，从“制度”到“体系”，标志着检察监督改革进入新阶段，行政权检察监督的模式格局亦有必要与时俱进。检察机关履行该法律职能，应通过建议性督促、协商性引导及诉讼性规范的各司其职，共同推进依法行政的实现。

这是指，在确保“建议型监督”模式、“协商型监督”模式和“诉讼型监督”模式各自享有独立存在之制度空间的前提下，根据违法行政行为单一或复合、轻微或严重、典型或非典型、易判断或难认定、滥用职权或怠于履职等具体情形，充分发挥三种模式在不同场景中的独特优越性，构筑科学合理、立体多元、有序衔接的行政权监督体系。

首先，针对主体单一、情节轻微、明显违法的行政行为，宜以简便易行且成本低、效率高的“建议型监督”模式为主要手段。办案实践也表明，此时检察机关依法发出检察建议后，被监督行政主体一般都会主动纠错、依法履职。值得注意的是，由于检察建议的适用广泛，遍布行政权运作的各个领域，涉及的专业知识点多面广，要想精准反映客观存在的执法问题，提出有操作性的纠正意见，离不开扎实的调查核实。因此，健全行政监督中的调查核实机制，如丰富检察官的取证方法，赋予一定的强制调查权，畅通专家辅助人参与监督的渠道，鼓励大胆运用大数据分析、卫星遥感、无人机取证等科技手段，就成为增强检察机关办案能力、提升检察建议监督公信力的必经之路。

其次，当遇到疑难、复杂的监督情形，特别是由多头监管引发、须齐抓共管解决，或因长期违法而被视为执法潜规则的这类“老大难”问题，务实、灵活、可在和谐关系中获得积极响应的“协商型监督”模式则宜成为首选。但该模式的机动、高效也加大了失序、妥协的风险，故有必要在重要环节上做好制度防范。例如，针对监督可能存在的短效性，检察机关应把面向整改承诺的“回头看”设置为“规定动作”，定期排查有无事后反弹回潮的情况。而对协商可能发生的无原则问题，检察机关则应将磋商时判定行政主体是否履行法定职责的程序予以细化，明确合作中评估国家、集体和个人利益得到有效维护的具体标准。还可借助化解个案难题的契机，促成保护两益的长效协作机制①例如，福建检察机关就借助针对个案召开的圆桌会议，与环保、国土、农业等部门围绕行政执法检察监督、环境保护协作、国有资产保护等问题签订协作文件。，以便后续的跟进监督能在有章可循的基础上转为采用检察建议的简易方式。

最后，若前两种模式陷入“山穷水尽”，即检察建议被熟视无睹，整改方案被诺而不践，就需要“诉讼型监督”模式化身能提供刚性保障的监督“牙齿”，通过行使诉权来有效维护两益。针对前述法律监督在主观诉讼环境下的“水土不服”现象，构建并完善能够融合行政公益诉讼的客观诉讼机制亟待提上日程，包括细化庭前会议程序，建立职权主义的庭审调查规则，强化基于过错原则的实质合法性审查标准，明确撤销判决、确认判决与责令履职判决之间的关系等，如此方能更好促进该行政监督模式的良性、持续发展。

总而言之，依托相互独立，又有机联动的三种监督模式对于不同案件的分而治之，检察资源的配置将得到优化。整体上，行政权检察监督呈现出以简案建议、繁案协商为基本架构的监督常态，并将诉诸法庭、提起诉讼作为最后武器，在综合的监督体系中达到办结一案、警示一片、教育社会面的最大化法律监督效果。