国家监察对象的确定标准新议——以《中华人民共和国监察法》第15条为中心

张梓建

(中国政法大学 法学院,北京 100088)

一、引言

2018年3月20日十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》,我国监察体制改革进入了有法可依的新时代。《监察法》的制定为监察体制成长完善提供了基本法律支撑:它既是组织法,授予了监察机关日常监督、廉政教育及违法犯罪调查监察权,为监察机关框定了职权与职责的范围;同时又是程序法,重点规定了监察程序与刑事诉讼程序的衔接;还是保障法,规定了监察对象及监察职权行使过程中涉及的公民、法人或其他组织的权利,是我国宪法“国家尊重和保障人权”的规定在监察法律制度中的彰显。

在规模与力度前所未有的监察体制改革中,监察机关整合了全部或部分属于原行政监察机关、检察机关的职权。就《监察法》第15条的规定来看,监察对象范围相较于原属于行政监察机关或检察机关的监督对象都明显更大,例如监察体制改革试点工作实施后,北京、山西、浙江三省市监察对象数量分别增加了26.6%、148%、120%[1]。为什么需要将如此广泛的公民纳入到监察对象范围中?监察对象范围依何标准得以界定?有哪些公民应当被排除在监察对象范围之外?这些疑问成为学界关注的一组热点问题。前述问题一方面关乎监察职权能否依法行使,另一方面也关系到公民权利能否得到应有保障。这些问题的中心就是监察对象标准问题,本文认为应以《监察法》的法条为着手点,归纳出监察对象的确定标准,为《监察法》的执行机关划定清晰的监督对象范围,既不遗漏也不错列、多列,推动有效监督之目的与法治原则的要求达到平衡。

二、国家监察对象的范围以《监察法》第15条为限度

国家监察对象的范围是监察权行使范围这一重要概念的下位概念。《监察法》第15条具体规定有六项监察对象,严格遵循规定行使监察权,开展监察活动,是公权力机关在监察法这一新兴法律领域中自觉做到“有法必依”的表现。

(一)监察对象是“人员”

从“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”的表述可知,《监察法》第15条为监察权行使括定了“公职人员”和“有关人员”两大类对象的范围,意味着监察对象范围仅限于个人,而不包括任何的机关、组织。具体包括公务员及参照《公务员法》管理的人员、法律法规授权或受国家机关委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、国有企业管理人员、公办单位中从事管理的人员、基层群众自治组织中从事管理的人员、其他依法履行公职的人员六种监察对象。

(二)本条文表现形式特点

首先,第15条采用“列举+兜底”的模式规定了若干监察对象,就兜底项的存在而言,从理论上来说,监察对象的种类具有难以穷举的多个可能性。其次,该条前五项的构成要素都是“组织性质”+“身份属性”,每一项互相区分的标志是组织性质的不同,其后再使用身份属性限定监察对象,而非将组织内的全部人员列为监察对象,例如机关工勤人员就被排除在监察对象的范围之外。再次,第六项只有“身份属性”单一要素,并以“依法”作为“履行公职”的限定词。最后,条文的并列式结构说明各监察对象之间互处平行关系而互不具任何从属关系。

(三)第六项兜底规定的作用

与已经废止的《行政监察法》第15、16条关于行政监察对象的封闭式规定相反,《监察法》第15条是包含兜底规定的开放式条文,兜底规定在作为根本法的《宪法》和最严厉的《刑法》及其他法律法规中都普遍存在。据随机抽样统计,规章以上各位阶规范性文件中,兜底条款占条款总数的比例均在15%以上[2]。兜底规定在现实中具有“堵漏”作用,其存在的必要性在于:一是出于立法技术的历史局限性和语言表达的局限性,法律有可能出现漏列应有监察对象的情况,兜底规定可起到避免挂一漏万的作用,增强了《监察法》第15条的逻辑严密性;二是高度复杂的现代社会关系和日新月异的科技在不断影响着公权力的运行,若出现新的监察对象,必然需要修改法律,但基于法安定性的要求,作为新法的《监察法》不应频繁进行修改,兜底规定能起到对未来一切可能性预规定的作用,可以保障《监察法》条文及监察领域法律规范的稳定,弥补一切立法者都不可能避免对于未来事物认知的有限性。

三、新时代监察对象的生成背景:建设现代化国家监察体系

中国特色社会主义事业进入新时代,此前的监察制度存在较多不足,我国建设现代化国家监察体系的需求日渐增强。在建设和发展现代化的国家监察体系过程中,必须坚持党对监察工作的领导,巩固和发展反腐斗争取得的压倒性的胜利成果,基于科学的判断来确定合理的监察对象范围。

(一)加强党对重点领域的领导

当前,党的执政环境面临新形势,必须正视“四大考验”与“四大危险”可能带来的严重负面影响乃至危害。《监察法》的立法与实施处于党和国家机构改革的背景之下,十九大报告指出，“在省、市、县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,党的纪检机关与国家监察机关合署办公在《监察法》制定前便已基本实现,党内监督体系可以更高效地与国家监督体系完成对接。中国共产党“三个先锋队”的先进性,决定了我国政权机关的先进性,并对一切具有公权力属性的机构都提出了先进性的要求,这也意味着对掌握公权力人员的思想品格和行为也有更高的要求。我国80%的公务员和超过95%的领导干部都是中共党员,这使得党内监督和国家监督具有高度的一致性[3]。对于我国掌握公权力的其他干部而言,即使其不具有党员身份,本质上也是“人民的公仆”,服务于社会主义事业的建设。“第二个一百年”的征程即将开启,需要进一步提高党对一切掌握公权力人员的监督,使掌握公权力人员保持职业操守成为党的领导工作的一个重点,强化对这个领域的领导是党先进性的必然要求。

(二)以法律形式落实监察全覆盖

就本次监察体制改革前的国家监督体制而言,其功能发挥主要依靠两组主体:党的各级纪律检查机关与各级行政监察部门。出于自身性质,前者的监督覆盖范围为中共党员;而后者的监督范围为《行政监察法》所规定,监察对象主要是公务员和行政体制内的其他人员。可以发现,既有的国家监督体制并未能覆盖全部行使公权力的人员。例如对于不具有党员身份的村委会成员而言,前述的两主体都不能依法对其实施监督,而本应起到监督作用的村务监督制度逐渐落后于新形势的需要,村务监督主体缺乏足够的职权支撑,独立性不够,监督作用很难发挥[4]。对其轻微违法与用权不规范的现象不能有效进行监督,其中一部分违法行为直到发展为犯罪才进入国家监督体制的管辖范围,当中的这段“监督空白”亟待填补。

十九大报告中“坚定不移全面从严治党,不断提高党的执政能力和领导水平”这一部分指出，“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖……构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。这意味着一方面国家监察要覆盖到公权力运行的每一个阶段,另一方面则是要毫无遗漏地覆盖到所有行使公权力的个人。此安排能够有效填补此前国家监督体制的缺位之处,必须以法律规范形式进行确认,使改革成果法律化,确保形成对所有行使公权力的公职人员长效性、常态化的监察。

(三)提高反腐工作的有效性

中国共产党对于腐败向来是零容忍的,十八大以来“苍蝇老虎一起打”的反腐败斗争取得了压倒性胜利,但数额特别巨大、社会影响恶劣的贪腐案件仍然时有发生。在执纪的“四种形态”中,严重违纪涉嫌违法立案审查的情况应当是极少数,而2019年需要以第四种形态进行处理的人数为6.8万人次[5]。我国以公有制为主体的基本经济制度决定了公有制经济组织和公办事业单位占有大量公共财产的事实。理论上,对公共财产拥有管理权、支配权的人都有可能发生腐败,所以必须将之纳入反腐败机关的监督对象。

监察机关自上而下的反腐败监督具有排除干扰、提高效率的独特优势,并且具有足够的国家强制力作为支撑。其设立整合了原有分散的反腐败资源,一旦需要,常态监督可以快速向反腐调查处置职能程序转换,节约反腐资源的同时也有助于降低腐败的发生几率。必须认识到的是,不同时期腐败多发的岗位往往不相同,反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性,要有效发挥监察体制的反腐功能就需要保证监察对象范围的广泛性,在遵循法治原则的前提下将需要加以反腐监督的公职人员列入其中。

四、《监察法》第15条列举式规定中监察对象的确定标准

将《监察法》与三份草案中规定监察对象的条文进行对比，其在全国人大常委会一审稿草案(2017年11月)中位于第12条;在全国人大常委会二审稿草案(2017年12月)中位于第15条；在十三届全国人大一次会议审议的草案(2018年3月)中位于第15条。草案中分别有“从事集体事务管理的人员”(一审稿)、“民主党派各级组织机关”(二审稿)、“各级工商业联合会机关”(二审稿)三个表述与《监察法》的表述存在略微区别。条文除了在个别表述上进行了略微调整外,结构完全一致,监察对象范围基本相同。这意味着从起草开始,监察对象的范围便基本被固定,监察对象的确定标准没有发生过变化,这便于直接对《监察法》第15条各列举式规定进行分析来指出监察对象的确定标准。现有研究成果对列举式规定所覆盖的监察对象的确定标准主要有以下几种观点:一是单一的“公权力”标准(1)对于公权力标准中“公权力”的构成要素，有不同的观点。例如公权、公职、公务、公财四要素的观点，参见：谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019(2):66-77。又例如身份、职责、行为、目的四要素的观点，参见：刘奕生.国家监察对象的范围及其认定[D].兰州：兰州大学,2020。。二是双标准观点,如宗婷婷认为,监察对象分别根据公权力、身份+职位/职责两标准确定[6]。三是多标准观点,如秦涛认为,履行统治管理职能标准、国有资产接触标准和职级标准[7];张天虹认为有公权力、身份、公务标准[8];常保国认为,不同的监察对象分别根据职务、职位、出资、管制四个要件之一确定[9]。

列举式规定的确定标准是多标准抑或单一标准?是平行标准抑或是主标准结合辅助标准?要分析列举规定中涉及的监察对象的确定标准,就必须要从具体的法律条文出发。不可否认的是,国家监察委已经被授予制定监察法规的职权,其掌握了相当的解释《监察法》的能力,所以有必要参考《〈中华人民共和国监察法〉释义》(简称《监察法释义》)的内容。本文认为,监察对象的确定标准既不是单一的公权力标准,也不是互相平行分别针对不同监察对象的双标准或多标准,而是以公权力标准为一元核心标准,并配合有行为标准和职务标准的一种“1+2”结构(见图1)。

图1 《监察法》第15条前五项规定的监察对象的确定标准

(一)一元的核心标准:公权力标准

《监察法》第3条是关于监察机关性质和职能的规定,其中“依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察”的表述也涉及监察对象的范围,也意味着公职人员是最重要的监察对象。“行使公权力”是对公职人员的修饰抑或是对公职人员范围的限定吗?首先需要明确公权力的含义:由特定的共同体(国家、社会等)依一定的规则和程序授予的,由共同体组织管理机构行使的,能影响其相对人权利义务的职权和职责的总称[10]。它是与私权力相对应的概念,特征有:(1)公权力存在于公共领域当中,不同于私人领域内的支配力;(2)是受到公众委托行使的权力,权力来源不属于任何一个特定的人;(3)委托公权力行使的目的在于增进公众利益[11]。

从第3条将“行使公权力的公职人员”简称为“公职人员”的规定来看,“行使公权力”是对“公职人员”的修辞,这是符合逻辑与常理的。公职人员的具体形态与种类会因时代的变化而不同,但是公权力的内涵是相对稳定的。第3条的表述并不意味着公职人员可以分为“行使公权力的公职人员”和“不行使公权力的公职人员”,现实中只存在行使公权力的非公职人员,而不可能存在“不行使公权力的公职人员”,对公职人员进行监察的根源在于职权的“公”属性。可以看出,“公权力”是确定监察对象范围的核心标准。对于公务员尤其是国家机关的公务员而言,其行使的公权力对社会资源、公民权利具有较强的支配能力。《监察法释义》的解释也体现了公权力标准作为确定监察对象核心标准的定位,其指出，“判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职”[12]。对此,可作如下理解:即便一个人不具有公职身份,只要行使公权力、履行公务,即可以被认定为监察对象。

将第3条与第15条进行对比,第15条将监察对象拓宽并分为“公职人员”和“有关人员”,这看似矛盾,实则不然。因为第3条是指导性规范,而第15条才是操作性规范,以两个概念来表达监察对象范围是因为“公职人员”仍然不能涵盖实际行使公权力人员的范围[13]。第二至第五项属于“有关人员”的范畴,这是否意味着公权力标准并非“有关人员”的确定标准呢?对各项分别进行观察,第二项“法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”直接行使国家授权或者依法委托的公权力。第三至五项所规定的监察对象或是具有国有财产的管理、支配权的人员，或是在由国家出资的公办单位中从事管理的人员,支配公有资产或直接行使社会管理职权，或是在基层群众自治组织中行使如救灾扶贫、土地征用补偿费用管理等职权的人员。抽象出这些人员共性,他们都在不同程度上行使公权力,职务身份具有公权力背书,监督这些“有关人员”的正当性依据正在于此。所以,公权力标准还是确定监察对象总体范围的基础标准。

(二)辅助标准

《监察法》第15条第二至五项规定的监察对象所属组织有四种情况:被授权或受委托组织、国有企业、公办事业单位和基层群众自治性组织。理论上,这四种组织中多数人员的职权或行为在不同程度上与公权力具有相关性，但不能将之全部纳入监察对象中。

首先,所涉人员数量过于庞大。据可获得的最新统计数据,2014年我国在职事业编制人员达3153万人[14],《2013年全国国有企业财务决算情况》显示,2013年全国国有企业职工人数达3698万人；《2019年民政事业发展统计公报》显示，2019年居委会与村委会成员人数约为278万人,以上人员合计超过7000万人,若全部规定为监察对象,工作中难以真正实现“全覆盖”。其次,这些组织中的人员与公权力的相关性大有不同,差别迥异,只应该对一部分与公权力具有较高相关度的,妨害公权力合法性与廉洁性可能性较高的人进行监察,而相关度较低的人由组织依照其内部规则纪律监督即可,例如公立医院的医生在诊疗时与行使公权力并不相关。最后,监察权应遵循比例原则中均衡原则的要求,平衡应受约束和不受干预的公民的比例。因此,需要在公权力标准的基础之上确定若干辅助标准,来合理界定这些组织中的监察对象。

1.辅助标准一:行为标准

第二至第五项所规定的监察对象有三种身份类型:从事公务的人员、从事管理的人员和管理人员。依照词语构造进行再分类,“从事公务的人员”与“从事管理的人员”属于短语,分为一组,其中的修饰词是“从事”+“公务”/“管理”的述宾式结构。“管理人员”的构造方式为偏正式,单独为一组。两组的区别就在于,前者强调的是人员的行为,后者强调的是人员的身份级别(见表2)。

表2 《监察法》第15条第二至五项监察对象分组

显然,第一组监察对象关于身份属性的表述重点在于“从事”这一行为特征,也即该组监察对象以行为作为标准确定。依行为标准确定的监察对象所具备的身份既有可能是临时的,也有可能是长期的:例如公立医院临时成立的医疗设备采购小组的成员,可能只是普通医生,平时不属于监察对象,因参与医疗设备采购是从事公立医院的管理行为,从而在该活动中属于监察对象;又例如,疾控中心的主任属于“法律、法规授权管理公共事务的组织中从事公务的人员”,其必然长期行使疾病预防控制的公权力,其领导人员身份与从事公务行为有很大的等价性。另一方面,行为标准也起到将不必纳入监察对象范围的人员排除在外的作用,例如这些组织中的工勤人员不属于监察对象。

就一般情况而言,“公办的教科文卫体等单位”容易被直接理解为“公办事业单位”。显然法条规定的范围比这种理解要广泛,法条的表述可以涵括人民团体或者其他公办的提供社会公共服务的组织,避免了不周延性的发生。此处所指的“公办”应严格进行字面解释,仅限于完全由国家或集体创办的情况,而不包括民办或者公私合办的情况。在这类单位中“从事管理”的范围不但包括代表单位对公众实施的外部行为,也包括对单纯属于单位内部事务的管理。具体而言,以下三种人员可以理解为“公办的教科文卫体等单位中从事管理的人员”:一是该类单位及其分支机构的领导班子人员,如大学校长、院长、后勤处长等;二是对这类单位的财产具有经常性支配能力的其他人员,主要指财务、出纳;三是临时参与这类单位管理活动的人员,如上述参与医疗设备采购工作的普通医生、参与高中自主招生面试的普通教师等。

需要留意的是,《监察法释义》拟制了一种从事管理的人员,其规定管理岗六级以上的职员也被视为公办事业单位中从事管理的人员[12]。从逻辑上说,其属于一种规则拟制,我们不必然能推断出管理岗六级以下的职员就不从事管理而不纳入监察对象范围的结论,所以职级并不是确定监察对象的标准。另一方面,管理岗六级以上对应的是副处级以上的领导职务或四级调研员以上的职级,足以推断其中的绝大部分人员会经常性从事管理行为,此拟制具有一定的合理性。

2.辅助标准二:职务标准

职务标准注重的是身份级别,该标准对应的是《监察法》第15条第三项。管理人员是现代企业管理理论中的一个概念,其身份基本是稳定的,根据现代企业管理理论,企业的管理人员可以分为高层管理人员、中层管理人员和基层管理人员。毫无疑问,各种规模国有企业中的高级管理人员必然属于《监察法》所称的“国有企业管理人员”,例如董事长、总经理、副总经理、财务负责人和监事会主席。而中层和基层管理人员是否应全部纳入监察对象范围存在一定的争议,本文认为,因为立法机关尚未对《监察法》中“国有企业”进行明确定义(2)对此，学界形成了四种不同的观点：第一种认为国有企业仅包括纯国有企业，排除所有国有公司；第二种认为，国有企业还应包括国家绝对控股的公司；第三种观点认为，还应将国家相对控股的公司纳入国有企业的范围内；第四种是最广义观点，认为要将国有参股公司纳入其中。参见：秦前红.监察法教程[M].北京:法律出版社,2019:212-214。2019年12月底开始实施的《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第39条规定“本条例适用于国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业。国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照本条例执行”，反映党内法规对国企的认定范围是较宽的，这会影响实践中执纪机关对监察对象范围的认定。而最高人民法院刑事审判第一庭、第二庭主编的《刑事审判参考》(2002年第4辑)第214页指出，“国有公司”应当是财产完全属于国家所有的公司，政治上和司法上关于国企的表述又存在不一致。争议最大之处在于相对控股的企业是否应当被认定为监察法中的国企，而《中华人民共和国企业国有资产法》中却没有对“国有资本控股公司”这一关键概念的解释和细化规定。,为避免对私人间的经济生活造成过度干预,暂时只应将对国有资产负有经营管理职责的中层管理人员和基层管理人员纳入到监察对象的范围内。

职务标准同样起到限制监察对象范围过于宽泛的作用。国有企业的绝大多数已经完成现代化企业制度改革,成为国有公司。国有企业具有“不是要实现利润最大化,而是要在某种程度上克服市场缺陷,增进社会公共利益,促进经济总量最大化和最优化”之目的[15],但在改革开放四十年后的今天,尤其对于某些综合型的地方国有企业而言,其存在意义更具有追求利润最大化之考虑。国有公司作为独立的市场主体,在法律上的首要定位是营利组织,其首要属性是经济属性。国有公司员工因为经常性支配国有资产而使其身份具有一定的公属性,但同时也有为企业创造营利的私属性,员工身份有公私交融的特点。同时,随着员工级别的下降,员工与公权力的关系总体上在逐渐减弱,与企业间的劳动(雇佣)关系在增强,为企业创造营利的经济关系是更为主要的关系。所以国有企业的一般员工通常应当排除在监察对象范围之外。

五、《监察法》第15条兜底规定中监察对象的确定标准

在我国,国家的公共服务职能大量通过国有企事业单位或者一些特殊的组织来实施,为确定监察对象的范围增加了一定的困难[7]。国家公权力出现了扩张和异化,这让普通公民可能在某些情况下也行使公权力,使监察对象范围具有一定的动态变化属性和不确定性。因此,第六项的表述与前五项相比有所不同,其特殊性在于:没有限定监察对象所属的组织,只要是“依法履行公职的人员”就是监察对象。那么该项监察对象的确定标准与前述的标准是否具有相关性?该项的确定标准应如何理解?

(一)公权力标准仍然是基础标准

《公务员法》规定,履行公职是公务员的构成要素之一,说明公务员也是“履行公职的人员”,是特殊与一般之间的关系。“其他依法履行公职的人员”在逻辑上与公务员处于平行关系,其区分就在于行使公权力的程度和方式各不相同,但都在行使一定的公权力。《联合国反腐败公约》第2条对公职人员做出定义及规定有三种情况,当中的第三种情况表述为:“缔约国本国法律中界定为‘公职人员’的任何其他人员”。就本公约第二章所载某些具体措施而言,“公职人员”可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况,履行公共职能或者提供公共服务的任何人员”。该规定提供了一定的参考,履行公共职能和提供公共服务的人员可以解释为“履行公职的人员”。不过无论对“履行公职”作何种解释,都离不开“公”的属性,不能跳出公权力标准所限定的范围进行解释。这意味着不能对完全不行使公权力的人员进行监察。

(二)特殊的行为标准

从“依法履行公职”的表述可以推断出,该项监察对象的确定标准也是行为标准。与前述的行为标准稍有不同,此处的行为以“依法”作为限定。其强调监察对象履行公职的权力应当是依法赋予的,由法律法规直接赋予或者由行使公权力的机关、组织依法进行授权、委托。这与在《刑法》中依“从事公务”的行为标准确定“国家工作人员”的范围相似,“其他依照法律从事公务的人员”也被认定为国家工作人员。“依法履行公职的人员”所对应的不是“违法履行公职的人员”,而是没有合法权力来源,但却具有履行公职之外表的人员,例如冒充警察“执法”的人员。这类人员并不属于《监察法》第15条第六项所指的监察对象,其违法、犯罪行为由公安机关进行调查处置即可。

具体而言,国有独资公司中的会计、出纳出于其管理国有资产的行为可以被认定为“其他依法履行公职的人员”(3)深圳纪委监察委认为，第15条第六项的范围包括其他在国家机关、国有公司、企业、事业单位、群团组织中依法从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员。参见：第六类监察对象包括哪些人？[EB/OL].(2018-05-14)[2021-04-23].http://sztqb.sznews.com/PC/content/201805/14/content_365314.html.;又例如,根据《刑法》第277条的规定,阻碍红十字会工作人员在自然灾害和突发事件中依法履行职责构成妨害公务罪,即在自然灾害和突发事件中依法履行职责被《刑法》规定为一种“公务”,在此情况下,红十字会工作人员可以纳入到监察对象范围。

六、结论

监察对象界限设定在国家机器层面和政治领域,不能笼统地延伸至社会领域和私营部门[16]。《监察法》与监察机关权威的树立,有赖于监察机关谨慎处理监察对象的范围。总的来说,公权力标准是确定所有国家监察对象的基础标准和核心标准。在此基础上,分别存在行为标准和职务标准来辅助识别公务员及参公管理人员以外的其他监察对象。行为标准分为了两个维度,特殊维度应用于“其他依法履行公职的人员”,此时需要以人员的履职行为具备合法性前提作为认定其属于国家监察对象的条件。