检察机关提前介入监察调查的必要性及其限度

黄奕恺

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361000)

为了构建集中统一、权威高效的国家监察体制，《监察法》建立了以监察机关调查职务犯罪、检察机关审查起诉、法院审判的相互制约和配合机制。可以说，监察体制的改革将职务犯罪案件的调查权由检察机关转移至监察机关，但未改变职务犯罪调查的刑事化基调[1]，监察机关所调查的职务犯罪案件依旧由检察机关审查起诉，适用与刑事审判相同的证据要求和证据标准。与此同时，在吸取以往职务犯罪案件调查经验的基础上，将部分刑事诉讼活动的机制和程序引入由监察机关所实施的职务犯罪调查程序中。检察机关提前介入调查程序之工作机制便是其中之一。检察机关提前介入职务调查程序是对以往警检衔接工作的吸纳和发展，是国家监察体制改革后一种新的工作机制，完善这项工作机制有利于监检衔接工作的推进和协调。为此，本文运用比较分析法，通过对检察机关提前介入侦查程序与提前介入调查程序两种工作机制进行对比分析，阐释和厘清“提前介入”调查程序的涵义、必要性、限度等问题。

一、检察机关提前介入监察调查的涵义

2018年4月，为了加强检察机关对监察机关调查的配合，提高监检衔接的效率和质量，国家监察委员会与最高人民检察院联合制定了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《办法》)，将检察机关提前介入侦查程序之工作机制引入国家监察委员会与最高人民检察院的衔接工作中。所谓提前介入监察调查程序，是指检察机关针对监察委员会立案调查的职务犯罪案件，应监察委员会的商请，派员提前介入调查，对案件定性、证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，以保证案件顺利进入起诉阶段[2]。

检察机关提前介入监察调查程序不是一项创造性的全新工作机制。早在1982年国家集中整治社会治安时期，为了提高刑事案件的办案效率，检察机关通过介入公安机关的侦查活动提前熟悉案情，缩短审查批捕阶段和审查起诉阶段的办案周期。可以说，这项工作机制是实践经验的总结[3]，是一种根据现实需要而衍生的工作办法。在国家监察体制改革前，这项工作机制得以法定化，即经由公安机关的邀请和检察机关的判断，检察机关可以提前介入公安机关的普通刑事案件侦查(1)2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十五条规定：公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论；2012年《人民检察院刑事诉讼规则》第五百六十七条规定：人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，情节较轻的可以口头纠正，情节较重的应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。2012年修改的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》已经将检察机关提前介入侦查程序进行法定化。2018年《刑事诉讼法》和2019年《人民检察院刑事诉讼规则》则对这项工作机制的具体环节加以调整，并未将其从法律和司法解释中移除。。“提前介入”的提法仅仅是指检察机关在刑事案件中审查批捕阶段和审查起诉阶段中合法性审查之前的程序性工作[4]。在职务犯罪案件中，“提前介入”的提法仅相对于审查起诉阶段中合法性审查而言，在检察机关提前介入侦查程序的实践中，检察机关不得根据主观意愿而随意介入侦查程序。检察机关在介入侦查程序之前必须严格遵守法定程序，包括提交提前介入侦查程序的申请和向公安机关传达提前介入侦查程序的通知。

由检察机关提前介入侦查程序的发展轨迹可知，提前介入最早滥觞于加强人民检察院法律监督职能的政策要求，借由各地检察机关积极试行，进而在公安机关刑事侦查中予以充实并逐步推行。在监察体制改革的初期，为了适应职务犯罪由检察机关侦查向监察机关调查的重大变化，在监察机关与检察机关的衔接工作中引入检察机关提前介入职务犯罪调查的工作机制，将有助于优化监察机关在证据收集、事实定性等方面的工作。检察机关在职务犯罪调查介入的范围、审核的内容等方面，虽然与介入公安机关刑事侦查具有某些相同之处，但检察机关提前介入调查程序不是对检察机关提前介入公安机关侦查的照搬，两者仍存明显区别。其一，检察机关提前介入公安机关刑事侦查活动的启动方式多样，而检察机关提前介入监察委员会职务犯罪调查活动的启动方式较为单一。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条的规定，人民检察院提前介入公安机关刑事侦查程序的启动方式有两种，分别是“经公安机关商请”与“人民检察院认为确有必要”。具体而言，人民检察院有主动和被动两种方式介入公安机关的刑事侦查活动，而人民检察院只有经由监察委员会的商请才可提前介入职务犯罪调查程序。其二，人民检察院在提前介入侦查的过程中监督侦查程序的合法性，而人民检察院提前介入监察调查并不对调查程序的合法性进行监督。依据《宪法》与《人民检察院组织法》对人民检察院的定位和职权之规定(2)《人民检察院组织法》第二十条第五款规定，人民检察院行使下列职权：对诉讼活动实行法律监督。公安机关的侦查行为属于刑事诉讼活动，因而人民检察院可以对公安机关的侦查行为实施法律监督。，人民检察院是我国的法律监督机关，监督刑事侦查活动的合法性是人民检察院法律监督职权之一，人民检察院提前介入公安机关刑事侦查程序是履行职权的表现[5]。而监察委员会职务犯罪调查活动并不属于刑事诉讼活动，人民检察院不监督调查活动的合法性，因而检察机关提前介入调查程序不属于实施法律监督的具体措施。其三，规范效力位阶的差异。检察机关提前介入调查程序的法规范主要来源于《人民检察院刑事诉讼规则》与《办法》。作为涉及当事人权益保护的程序，检察机关提前介入调查程序应当严格监察法治原则，即监察机关的工作应当严格遵循宪法和法律。这里的法律限缩于由全国人民代表大会所制定和通过的基本法律[6]。但是，检察机关提前介入侦查程序的法规范不仅仅由《人民检察院刑事诉讼规则》细化，《刑事诉讼法》第八十七条亦规定了其运作和实施的内容。

二、检察机关提前介入监察调查的功用

在“提前介入”侦查程序的初步实施阶段，理论界和实务界均对其存在和发展的基础提出质疑，认为其于理不通、于法无据，违背刑事诉讼法的基本原则(3)必须依法办案, 停止使用“提前介入”这个提法同时也停止“提前介入”，参见韦立仁：《关于“提前介入”》，载《法学杂志》1989年第2期,第44页。“检察机关提前介入侦查活动于法无据、于理不合”，参见王超、周菁：《试论我国司法改革中的越位问题》，载《南京师大学报(社会科学版)》2002年第2期，第30-37页。。但是，经过长期的探索和实践，通说认为“提前介入”侦查程序是检察机关实施法律监督权的体现，是在宪法基本原则下警检衔接工作的落实。同理，检察机关提前介入调查程序之工作机制如今也面临同样的难题。“检察机关能否提前介入调查程序？”“检察机关提前介入调查程序的程度或边界在哪？”这一系列问题尚待解答。检察机关与监察机关之间衔接工作的本质是监检关系的处理。基于国家反腐战略及宪法对检察机关的性质定位，检察机关有必要提前介入职务犯罪调查程序。

(一)坚持以审判为中心的司法体制改革目标

与传统“三角形”式的刑事诉讼构造不同，我国刑事诉讼形成了以公、检、法“分工负责、相互配合、相互制约”的线性结构[7]。在线性结构下，刑事诉讼易形成“行政治罪”的局面，造成“以侦查为中心”的诉讼异化现象[5]。但借由“提前介入”程序，在侦查阶段检察机关就对证据的收集、案件的定性、事实的调查加以把握和监督，实现非法证据的排除和犯罪嫌疑人的人权保护。

根据《宪法》和《监察法》的规定，我国建立了以监察委员会为主，人民检察院、人民法院和其他执法机关相互配合、相互制约的职务犯罪追诉体系。为实现国家监察体制的集中统一和权威高效，对各级监察的调查活动的制约和监督实行双轨模式，即内部监督和外部监督。内部监督的途径包括内部专门监督机构的监督(诸如案件监督管理部门)和上级监察委员会对下级监察委员会的上下级监督；而外部监督则是同级人民代表大会的人大监督[8]。但在现行《监察法》中，关于如何实施监察机关的同体监督和人民代表大会的异体监督之规定不够详尽。虽然2019年中共中央修订的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对监察措施的实施环节进行细化，可是监察措施的审批权依旧由监察机关内部把关，并且，检察机关对监察机关的监督主要通过职务犯罪案件移送后的审查起诉阶段的合法性审查而实施，但审查起诉程序只能起“事后制约”的作用，无法对调查程序进行制约。在此种监督模式下，监察委员会的调查程序显现出内部性、封闭性等特征，很可能形成“以调查为中心”的局面，不利于巩固和维护“以审判为中心”的司法体制改革目标。2014年10月，中共中央召开十八届四中全会做出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)，将“以审判为中心”作为司法改革的内容之一，提出“加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度，明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”，“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。虽然我国进行“以审判为中心”司法制度改革的时间较早，国家监察体制尚未变革，但是“以审判为中心”的方向和精神必然指引现有监察体制。从十八届四中全会《决定》的精神来看，纪检监察的办案标准需与刑事诉讼相匹配，案件的事实和证据要符合刑事审判的标准。

“提前介入”调查程序的主要内容是证据的收集、案件的定性、事实的调查等，覆盖刑事审判的基本内容，因而“提前介入”是一种协助和保证监察机关办案标准的工作机制，对贯彻“以审判为中心”的司法体制改革目标，防止“以调查为中心”具有重要的意义。

(二)构建高效的职务犯罪追诉体系

构建高效的诉讼程序一直是司法制度改革的重点命题，高效的诉讼程序不仅有助于合理配置有限的司法资源，对当事人权利之保护起到重要作用。2018年监察体制改革后，反腐败的高效运作是新监察体制的目标之一。

监察体制改革是我国的一次体制创新，监察权作为我国权力构造下“第四权力”，其由行政监察、纪检监督、检察监督等“三驾马车”统合而成[6]。目前，我国监察体制的运作仍处初期，监察工作的开展并不如想象中顺畅，特别是在收集与固定证据的工作上有较大的提升空间。根据《监察法》第三十三条第二款的规定，监察证据的证据标准应与刑事审判的要求和标准相一致。若监察证据不符合“证据是否确实、充分”的标准，人民检察院应当将案件退回监察机关进行补充调查。补充调查机制本质上属于一种程序回流，不仅严重影响诉讼效率，造成司法资源的浪费，而且监察机关在补充调查时，一些关键证据可能因为错过证据收集的最佳时机而遭受到损毁和灭失[9]，进而影响职务犯罪证据链的完整性。因此，补充调查机制并不是一项具有最佳效果的诉讼制度。允许检察机关提前介入职务犯罪调查，可就监察证据的收集的完整性和合法性提出意见，尤其是对瑕疵证据提出补充或补正意见，使之符合检察机关提起公诉的基本要求，从而提升监察机关和检察机关的衔接效率，实现高效反腐的制度目标。此外，检察机关可以通过“提前介入”熟悉案件，方便后续移送审查起诉阶段的合法性审查。但是，2018年检察机关进行“捕诉一体化”内部机构改革后，审查批捕和审查起诉由同一部门完成。在职务犯罪案件的办理过程中，若检察机关在“提前介入”程序中派出的检察官与提起公诉的检察官为同一人担任，可能形成先入为主的判断，不利于发挥审查起诉的制约功能[10]。但相对来说，提前介入仍然利大于弊。

值得注意的是，检察机关虽然在“提前介入”程序中审核案件材料并提出审核意见，但提前介入区别于审查起诉阶段的合法性审查。“提前介入”的审核主体是检察官，审核意见只能代表检察官的个人意见。审核意见不具有强制力，监察机关享有是否接受审核意见的决定权，监察机关不采纳审核意见并不会对移送审查起诉产生影响。因而检察机关的提前介入不会形成“联合办案”的局面，两机关之间依然保持着一定的距离和界限。对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关可以做出补充调查、不起诉等决定。同时，若监察机关不采纳检察机关的建议，导致重要证据不足或者灭失，应由监察机关负责补查。

(三)应对职务犯罪案件的新变化

在高压反腐政策下，职务犯罪案件朝复杂化发展。现阶段，我国职务犯罪案件呈现出以下特征：第一，职务犯罪与经济活动联系密切，贪污受贿金额巨大。缺少法律法规的监管是造成职务犯罪与经济活动之间关系密切的主要原因[11]。第二，“家族式”与“链条式”腐败案件增多。“家族式”腐败主要以血缘、姻亲为纽带，是通过家族内某一拥有公权力的成员所实施的群体性腐败行为。相较于以利益为联结的非家族式腐败，以血亲为基础的家族式腐败具有外部排他性和内部稳定性，多数情况下家族性腐败行为难以被察觉和发现。而“链条式”腐败多发于专项权限集中、国有资产密集的部门行业中。这类案件通常牵扯数额巨大的国有资金。第三，“犯罪链”深长，涉及犯罪主体众多。在党的十八大之后，党和国家逐步加强对职务犯罪的打击力度。当前，职务犯罪分子往往采用迂回式犯罪行为，即不法分子通过间接的方式收受贿赂或实施贪污。因而在这类职务犯罪案件中犯罪主体众多，且主体之间的关系复杂。为此，在面对日趋复杂的职务犯罪案件时，监察机关难免面临案多人少的窘境。另外，在职务犯罪案件复杂化局面下，监察机关收集和固定证据的难度随之上升。监察机关不仅需要收集关于被调查人实施犯罪的证据并形成完整的“证据链”，还需一并收集被调查人无罪的证据。因而监察机关承担着巨大的调查压力。

检察机关提前介入调查程序是一种建立在“相互配合、相互制约”原则上的工作机制，它是检察机关对监察机关的协助和配合，其主要举措是帮助监察机关完成案件定性、证据收集等工作。因此，完善和发展“提前介入”程序有助于监察机关更加从容地面对和顺应职务犯罪案件的新局面和新变化。

三、检察机关提前介入监察调查的基本法理

虽然，检察机关提前介入调查程序是新形势下依实务探索而创设的特殊工作机制，但是，这项工作机制依然具有一定的法理根基，是“相互配合、相互制约”原则与“保障当事人合法权益”原则的具体彰显。

(一)“配合与制约”原则的适用

检察机关提前介入调查程序的运作原理是监察委员会职务犯罪调查权与人民检察院刑事案件审查起诉权的配合和制约，集中体现监察机关与检察机关的关系。“提前介入”并不改变监察机关与检察机关的宪法定位。关于“监检”关系的研究，学界存有两种观点，一种观点认为监察机关的调查权属于侦查权，因监察委员会的职务犯罪调查权与人民检察院的审查起诉权之关系呈现出诉控功能的同向性、诉讼阶段的顺承性及职务犯罪调查权与起诉权的分离性等三个特征，故监察委员会的职务犯罪调查权与人民检察院的审查起诉权之关系属双向监督关系，检察机关应监督监察机关的职务犯罪调查活动[12]。另一种观点则通过对《宪法》和《监察法》中监察委员会和人民检察院的权力构造和程序设计的解读，认为监察委员会与人民检察院之间为“制约关系”，即监察机关和检察机关分别通过各自行使职权的过程，对另一方行使权力的结果进行判断、审查并(可能)引发相应效果的关系逻辑[13]。通过对两观点的比较和思考可知，监察委员会与人民检察院监督关系之论断沿袭于公安机关与检察机关的关系定位，主要论据为公安机关刑事侦查权与监察委员会职务犯罪调查权的同质性。而“制约关系”的界定源于现行《宪法》与《监察法》的文本解读。在普通刑事案件中，检察机关的合法性审查分为侦查监督和审查起诉两部分，前者属于监督权，后者属于权力制约。而在职务犯罪案件中，检察机关的合法性审查仅包括审查起诉，换言之，检察机关的合法性审查只具备权力制约的效能而不享有监督权。在普通刑事案件与职务犯罪案件中，检察机关的合法性审查的差异形成了“监督关系”与“制约关系”的“分水岭”。此外，制约关系是一种权力主体之间双向牵制关系，而监督关系是一种监督主体对被监督主体的一种单向监察、督促关系[14]，较于“监督关系”之定位，主张“制约关系”的新观点更符合“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的立法目的和制度设计。

在规范层面，《宪法》第一百二十七条与《监察法》第四条将监察委员会与人民检察院的关系定位为相互配合、相互制约。这种关系与依《刑事诉讼法》调整的人民法院、人民检察院和公安机关之间的“相互配合、相互制约”不同，人民法院、人民检察院与公安机关的“相互配合、相互制约”是以制约为主、配合为辅的关系[6]。而监察机关与检察机关之间并不如此，在职务犯罪调查阶段，人民检察院与监察机关的关系是以配合为主、制约为辅的关系[8]。监察机关与检察机关的配合体现两者在打击职务犯罪活动中的分工与配合，即监察机关对职务犯罪进行调查，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件审查起诉。除了“相互配合”外，检察机关对监察机关的制约主要体现在以下两个方面：首先，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件进行合法性审查，若被审查案件不符合提起公诉的要件，人民检察院可以做出不起诉决定；其次，人民检察院可对监察机关移送的职务犯罪案件退回补充调查，且补充调查的时限为一个月，最多进行两次补充调查。可知，检察机关对监察机关的制约仅表现在监察机关职务犯罪调查结果的审查，而不对职务犯罪调查活动的过程进行监督。监察机关与检察机关之间所遵循的基本关系原则——“相互配合、相互制约”的内涵是坚持监察机关与检察机关对职务犯罪的配合，检察机关仅对监察机关依法进行制约，即表现为对权力进行制约而不进行监督，审查调查结果而不监督调查过程。

综上所述，检察机关提前介入职务犯罪调查将协助监察机关更好地履行职能，属于“相互配合、相互制约”的具体体现。

(二)“保障当事人合法权益”原则的体现

保障人权是法治社会的基本标志，宪法规定“国家尊重和保障人权”，2012年修改的《刑事诉讼法》正式将保障人权列为我国刑事诉讼活动的目的。“人权保障在刑事诉讼中的独立价值得到重视，是我国刑事诉讼法步入成熟的标志，也是四十年来刑事诉讼法治取得的最重要的成就之一。”[15]在制度和规则层面，现行《刑事诉讼法》确立了当事人刑事诉讼基本权利保障的原则和具体规定，例如非法证据排除、辩护制度等等[8]。此外，我国《刑事诉讼法》对强制措施、侦查措施等方面的规制亦表现出刑事诉讼法对人权的保障。

相较于《刑事诉讼法》，全国人民代表大会在制定《监察法》时并未直接将尊重和保障人权的条款规定于该法中，而是将“保障当事人合法权益”写入《监察法》，虽然《刑事诉讼法》中关于保障人权的表述与《监察法》中保障合法权益的表述不同，但是两者的意涵与效用异曲同工，皆表达了法律对当事人基本权利的保护。现行《监察法》对职务犯罪的调查程序和调查措施的运作、实施设置了多道权限，以保障当事人的人身权、财产权、隐私权等合法权益。例如《监察法》第十八条第二款明确表明，监察机关及其工作人员在监督活动或职务违法和职务犯罪的调查活动中所知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私应当保密；又如《监察法》对留置措施的限制，对被调查人采取留置措施将暂时性地剥夺被调查人的人身自由。人身自由权是人权的基本内容之一，因此监察机关实施留置措施应受到严格限制。具体而言，留置措施的实施应满足以下要件：监察机关只能对涉嫌特定罪名的被调查人实施留置，即涉及贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人；监察机关已经掌握了部分事实和证据，存在重大问题需要进一步明确；符合下列情形之一，即监察机关所调查的职务违法和职务犯罪案件案情重大、复杂，被调查人可能逃跑、自杀，被调查人可能采取串供或伪造、隐匿、毁灭证据的行为，阻碍调查活动的推进及可能有其他妨碍调查行为的情形。但是，“保障当事人合法权益”原则仍与保障人权原则有所区别，例如基于监察调查与党内监督的衔接关系，会在隐私权、知情权、辩护权等权益上予以限缩[1]。

《监察法》通过之前，我国对职务违法和职务犯罪的防范和打击采用多元的监督方式，由行政机关开展行政内部监察，纪检部门进行纪检监察，检察院反贪局实施检察监察，机构间分工合作，相互配合。此外，多元化的监督构架可以实现不同部门间的相互监督和制约。但值得注意的是，这种监督模式亦分散了监督权力，使得监督效能不尽如人意。故国家在新形势下进行监察体制改革，在原有“一府两院”的基础上，建立独立行使监察权的专责监察机构——监察委员会。同时，监察机构间的互相监督不复存焉，取而代之的是双轨式监督模式，在此种监督模式下，外部监督力量难以详知调查活动的细枝末节。权力制衡原则要求权力之间应当保持适当距离，不得过度侵入。因此，监察委员会的调查活动急需一种不影响监察权独立性的外部监督力量，满足“保障当事人合法权益”原则的要求。检察机关提前介入调查程序的工作机制恰能符合此种条件，打破了调查程序的相对封闭。此外，检察官在提前介入期间将阅读全部卷宗材料，实施留置措施等程序性文件包含其中，此举在形式上对监察机关起到一定程度的制约[2]。据此，检察机关提前介入调查程序是对“保障当事人合法权益”原则的回应。

四、检察机关提前介入监察调查的限度

如上文所述，现阶段检察机关提前介入调查程序之规范基础仅有最高人民检察院发布的《规则》与联合发布的《办法》为依据，且《规则》只原则性地规定经监察机关商请检察机关可以介入调查活动，《办法》只调整国家监察委员会与最高人民检察院之间的相互关系，地方各级人民检察院“提前介入”监察调查的工作机制涉及监察机关与检察机关之间的合法衔接。因此，必须确定检察机关提前介入监察调查的限度。

(一)介入的前提条件：监察机关书面商请或检察机关主动申请

根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关有两种方式介入公安机关的侦查程序，一种是由公安机关商请，被动介入侦查程序；另一种是检察机关认为确有必要，主动介入侦查程序。理论上，关于如何启动介入调查程序，学界存在两种观点，第一种观点认为，提前介入调查活动应如检察机关提前介入侦查程序一般，采用主动与被动两种。同时并存两种启动方式，不仅有利于构建良好的职务犯罪打击体系，而且可充分发挥检察机关的职权。第二种观点认为，提前介入程序仅能在监察机关主动商请下介入，其理由是监察机关对处于调查阶段的职务犯罪案件具有一个全方位的了解和定性，是否允许检察机关进入调查程序，监察机关享有绝对的主动权和掌握权[2]。可见，两种观点的分歧在于检察机关能否主动在提前介入机制中发挥其职能。而从现行《人民检察院组织法》的法条文本来看，检察机关无法根据法律监督权直接对监察机关的职务犯罪调查活动实施法律监督，进言之，检察机关的主动介入行为并未得到现行法律法规的支持。但是，根据《宪法》与《刑事诉讼法》中检察机关的职能定位与职权赋予，监察机关作为职务犯罪的“引导制约者”，对监察机关移送的职务犯罪案件进行审查起诉、补充侦查、退回补充调查、做出不起诉决定[16]。检察机关提前介入监察调查属于一种协助行为，其目的在于提高监察机关的办案效率与办案质量。因此，法律法规应该赋予检察机关主动申请介入监察调查的权力。此外，检察机关主动申请介入调查活动，并不意味着监察机关监察调查保密工作的公开，其主要理由是检察机关介入的时间节点受到严格限制，检察机关无法在案件调查阶段便介入职务犯罪案件，故而不会影响监察机关开展缜密调查工作。

(二)介入的时间节点：案件进入内部审理阶段

检察机关可根据普通刑事案件的实际需要主动介入公安机关的侦查程序，而《刑事诉讼法》与《规则》并未明确规定检察机关介入侦查程序的时间点。一般而言，“提前介入”是指检察机关在审查批捕阶段和审查起诉阶段前介入侦查程序[4]。然而，职务犯罪调查程序与普通刑事案件侦查程序不同，属于两种独立的程序。监察机关对职务犯罪嫌疑人实施留置措施，无须经过人民检察院的批准，因而“提前介入”是相对于审查起诉阶段的定义。根据《办法》中关于检察机关介入调查程序之介入时点的规定，检察机关只有在职务犯罪案件进入案件审理阶段才可介入。实践中，职务犯罪案件移送至审查起诉阶段时，对被调查人所采取留置措施的时限已经所剩无几，检察官在此时介入案件，并未有充足的时间对相关案件材料进行仔细审查[10]。并且，即使检察机关对案件材料提出补充的意见，监察机关亦无时间进行补充调查。因此，就检察机关提前介入调查程序的介入时点而言，时点不得设置过晚，检察机关介入时点过晚将压缩检察机关审查案件材料的时间，无法发挥“提前介入”程序应有的效能，但是，时点的设置亦不宜过早，过早介入调查程序不仅会影响监察机关对职务犯罪案件的调查，而且有打破不同职能机关的权限之嫌。据此，检察机关应当在适当的时间介入，且介入的时点应当在监察机关移送案件前二十天或者留置措施解除前二十天为宜。首先，如此设置介入时点，可以保证检察机关有足够的时间审核案件材料，提出补充意见。其次，在检察机关审核时限十五天不变的情况下，检察机关审核结束后，监察机关依然拥有充裕的时间对案件进行证据补充收集等活动。此外，监察机关的内部设置有案件调查部门与案件审理部门，案件审理部门可在案件调查阶段对案件的调查提出意见，案件调查部门应当充分关注审理部门的意见，而检察机关仅能在案件进入审理阶段才能介入，并经由案件审理部门研究，决定是否全部采纳或者部分采纳检察机关的意见与建议，间接反馈给监察机关的案件调查部门[17]。基于案件审理部门的直接反馈与检察机关的间接反馈，案件调查部门可同时汲取来自机构内部与机构外部的双层协助，从而显著提升职务犯罪调查的质量。

(三)介入的案件范围：重大、疑难、复杂案件

根据《办法》第十二条的规定，检察机关只能提前介入“重大、疑难、复杂”案件，而无须介入一般的职务犯罪案件。可是，何谓“重大、疑难、复杂”案件，《办法》并未明确进行列举和解释。在实践中，检察官通过办案总结，认为“重大、疑难、复杂”案件包括以下三种情形：第一，在当地具有重大社会影响的案件；第二，多个方面存在分歧的复杂案件；第三，其他需要提前介入的案件[18]。从上述总结可知，检察机关可介入的案件范围以“社会影响力”和案件是否具有分歧为主要标准，辅以兜底条款加以扩大。可是，以“社会影响力”为衡量标准具有模糊性，而以案件的复杂程度为判断标准则容易产生主观臆断。在此之前，何为“重大、疑难、复杂”案件这一问题同样出现在检察机关提前介入侦查程序的实践过程中。实务界主要存在两种界定“重大、疑难、复杂”案件的方法。第一种方法主要基于刑法规定的量刑标准，综合考虑犯罪的社会影响、主观恶意等要素，进而认定“重大、疑难、复杂”案件的边界[19]。第二种方法则对介入案件的类型进行划分，认为检察机关应当介入重大犯罪案件(如严重侵犯人身权和财产权案件)、涉及个人隐私案件(如强奸案件)、犯罪主体具有特殊性案件(犯罪主体为残障人士、精神疾病患者等)、复杂的经济犯罪案件等四类案件[20]。根据《国家监察委员会管辖规定(试行)》，监察委员会的管辖范围是刑法第八章和第九章所规定的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪，因而难以以适用案件类型划分的方法界定“重大、疑难、复杂”案件。因此，以量刑为基准的判断作为“重大、疑难、复杂”案件的标准较为妥当，即可能被判处十年有期徒刑、无期徒刑及以上的刑罚的案件应当邀请检察机关提前介入职务犯罪调查程序。同时，监察机关还应当将犯罪情节的轻重，是否具有自首、立功等情节一并纳入考量范畴。值得注意的是，检察机关是否介入的权限由监察机关主导，因而这一标准仅为监察机关的内部判断标准。

(四)介入方式：以书面审查为主

检察机关以何种方式介入职务犯罪调查程序，关乎检察机关介入的限度。根据《办法》第十四条的规定，检察机关以书面审理的方式审核案件材料。从检察机关提前介入侦查程序的制度变迁来看，1999年《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十三条不仅规定了检察机关可以参与公安机关关于重大案件的讨论，还允许检察机关参加公安机关的其他侦查活动，但是2012年《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察机关只能参加重大案件的讨论。检察机关参与公安机关的其他侦查活动可实现对案件的侦查监督[21]，理论上亦有学者支持检察机关全面参与公安机关的侦查活动[22]。但是，检察机关若无法明确把握“引导”和“主导”的界别[23]，深入公安机关的侦查活动，可能造成检察机关与公安机关之间职能的混淆，进而影响侦查活动的效率。因此2012年《人民检察院刑事诉讼规则》修改了检察机关介入公安机关侦查活动的范围。在职务犯罪案件中，言词证据的使用对监察机关掌握被调查人的犯罪行为起了关键作用，准确而快速地完成言词证据的收集和固定是监察机关的重点工作之一。但是，言词证据的收集亦是非法证据产生的高发区，冤假错案发生的源头所在，故而完善调查阶段的非法证据排除是保障当事人权益的必经之路(4)根据中共中央在2020年12月7日印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025)》，保障司法人权需要从源头预防和取缔非法取证行为，执行和落实非法证据排除规则。检察机关提前介入调查程序是此要求在实践层面的具体体现。。而检察机关提前介入调查程序是一条可行的排除非法证据的途径。

(五)介入效果：检察机关提出意见和建议

一般而言，检察机关对职务犯罪案件的案件定性、法律适用等方面提出书面意见和建议后，呈交监察机关内部的案件审理部门，由案件审理部门审核后发送案件调查部门研究采纳。经过检察机关和监察机关案件审理部门的双重审核，有利于检察机关意见和建议采纳的完整性和有效性。可是，根据《监察法》的规定，监察机关对被调查人享有职务违法和职务犯罪案件的处置权，对是否将被调查人移交检察机关审查起诉具有裁量权。在普通刑事案件中，检察机关可对公安机关实施立案监督，对于公安机关应当立案而不立案的案件，检察机关可要求公安机关提供不立案说明。而在职务犯罪案件中，监察机关对是否移送职务犯罪案件享有主导权，无须向检察机关通知或报请。因而根据检察官提前介入而形成的书面意见和建议书可能产生审查起诉的效果，进而模糊了审查起诉和提前介入机制的法律效果。对此，基于介入机制提前进入调查程序的检察官与负责对监察机关移送的职务犯罪案件进行审查起诉的检察官应由不同检察官担任，通过人员交叉的方式，避免不同程序、不同阶段的法律效果发生重叠[10]。

五、结语

总之，检察机关提前介入职务犯罪调查程序有利于实现《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接，落实《监察法》第三十三条中关于监察证据标准的规定，防止“以调查为中心”，协助监察机关高效办理职务犯罪案件，提高办理效率和质量。此外，虽然检察机关无法基于法律监督职能提前介入监察调查，但是这项工作机制是对“相互制约与相互配合”原则的具体化，体现“保障当事人的合法权益”的原则。《办法》的第十二条至第十五条对人民检察院介入职务犯罪调查活动的案件范围、启动程序、审核期限、审核内容等方面的问题做出详细规定。2019年12月30日，最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条第二款规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。“提前介入”程序得到了司法解释层面的肯定和支撑。《监察法》第四条第三款的规定也为检察机关提前介入调查活动提供了原则性法律依据。但是，无论是调查程序，抑或侦查程序，都需要严格遵循监察法定原则，“提前介入”程序时至今日仍未得到《监察法》和《刑事诉讼法》的确认。据此，有必要在《监察法》或《刑事诉讼法》中明确界定这项工作机制，在司法解释中细化和完善其基本操作流程，继续发挥其效能。

检察机关不得过度介入职务犯罪调查程序，提前介入的范围和程度需要有所限制。监察机关与检察机关之间衔接工作必须在宪法和法律的框架下运作，进言之，在监察调查过程中检察机关的介入范围必须有所把握，“提前介入”程序应具备制约而不约束、协助而不指挥，充分尊重监察机关在调查程序中的主体地位，防止形成监检合体办案的局面。当前，关于如何介入调查程序的制度规定数量较少，现有规定较为模糊，不足以满足和支撑司法实践的需要。通过对现有规范的分析和总结，构建遵循职务犯罪案件基本办案规律的工作机制。

经过长时间的探索和发展，“提前介入侦查程序”已逐步成形，制度构建和实践路径也已经有了清晰的轮廓，但“提前介入调查程序”才处于实施的初步阶段，通过立法对该项机制的法律地位和具体操作进行确定和完善，是“提前介入调查程序”的当务之急。